О реформе Европейского суда по правам человека (И.Л. Петрухин, "Адвокат", N 6, июнь 2008 г.)

О реформе Европейского суда по правам человека

Заведующий сектором проблем правосудия Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор И.Л. Петрухин обращается к вопросу, имеющему первостепенное значение для дальнейшего развития судебной системы Российской Федерации.

Необходимость реформы Европейского суда очевидна. В 1999 г. в Европейский суд (далее - ЕСПЧ, Суд) было подано 22 650 жалоб, а в 2006 г. - 50 000, из них принято судебных решений по 30 000 жалоб. В настоящее время в производстве ЕСПЧ более 90 000 жалоб, из них 22% - против России*(1). Численность секретариата Суда за последние 10 лет возросла с 250 до 500 человек.

Рост числа жалоб в ЕСПЧ объясняется тем, что его юрисдикцию постепенно признавали многие из европейских стран, и все время увеличивалось число граждан, желающих воспользоваться защитой своих прав в этом Суде. В настоящее время все 47 государств Совета Европы подписали и ратифицировали протокол Европейской конвенции N 14, и только Россия от этого воздерживается.

Протокол N 14 обсуждался в Государственной Думе РФ и был ею отвергнут (хотя он был подписан Россией 4 мая 2004 г.). За ратификацию проголосовали лишь 27 депутатов, 138 были против, а остальные 286 депутатов не голосовали. И это с учетом позиций представителя Президента РФ Г. Карасина, призывавшего Думу голосовать за законопроект. По его словам, отказ от ратификации повлечет нелегкие для престижа страны последствия и поставит Россию в политически уязвимое положение. Некоторые депутаты (например, В. Рыжков) посчитали, что был разыгран спектакль, предусматривающий зависимость Президента РФ от законодательной власти (общеизвестно, что Дума никогда не принимала решений, направленных против Президента)*(2). Воздержавшиеся от голосования депутаты сетуют на то, что обсуждавшийся законопроект не был оглашен. Таким образом, дискуссия о реформе ЕСПЧ у нас не завершилась, и теперь она возобновляется с новой силой.

Необходимо обратить внимание на то, что в основном поправки, вводимые в Протокол N 14, носят организационно-технический характер, не защищают чьих-либо политических интересов и имеют единственной целью поднять эффективность деятельности ЕСПЧ, перегруженного делами (как правило, это дела о волоките в судах, пенсиях и пособиях, о жилище, условиях содержания осужденных в местах лишения свободы и др.). По мнению представителей ЕСПЧ, реформа поднимет производительность труда его судей на 25% и не причинит вреда правам человека. Под этим углом зрения рассмотрим некоторые новации Протокола N 14.

Общая цель реформы - сократить и ускорить производство в ЕСПЧ, не задев интересов жалобщиков. В частности, обращено внимание на то, что в 80-90% случаев производство в ЕСПЧ в полном объеме не проводится, и истцу отказывают в удовлетворении его ходатайства по формальным соображениям (истек шестимесячный срок обжалования, жалоба не подсудна ЕСПЧ, составлена с нарушением установленных Конвенцией реквизитов и др.). Поэтому рассмотрение жалоб на начальном этапе производства в Суде доверено не Комитету из трех судей, как это было до сих пор, а единолично действующему судье. При этом в рассмотрении жалобы участвуют два докладчика - представителя Секретариата суда, предварительно изучавшие жалобу. Критикам этого положения Протокола N 14 не мешало бы напомнить, что в российской судебной системе надзорную жалобу рассматривает единолично судья, который вправе ее отклонить, и это не вызывает у нас раздражение.

Конечно, индивидуальный порядок рассмотрения жалоб в принципе хуже коллегиального, но в интересах ускорения и упрощения судопроизводства им в каких-то ситуациях можно пожертвовать (например, в Российской Федерации подавляющее большинство уголовных дел рассматривают единолично судьи районных судов).

В сложных и спорных случаях судьи ЕСПЧ вправе передать рассмотрение вопроса о неприемлемости жалобы на рассмотрение Комитете (три судьи) или Палаты (семь судей) или даже Большой Палаты (17 судей). Судьи получили право на этапе предварительного рассмотрения жалобы принять решение не только о ее допустимости, но и разрешить жалобу единолично. Это упрощает и ускоряет судопроизводство в интересах жалобщика.

Протокол N 14 предусматривает избрание судей ЕСПЧ не на шесть (как теперь) а на девять лет. И это не противоречит интересам России, поскольку судья, избранный на девять лет, в течение этого срока становится все более независимым. И профессионально совершенным.

Протокол N 14 предусматривает возможность "дружеского урегулирования" конфликта сторон единоличным решением судьи и комитетом судей. И в этом отношении данный документ не противоречит интересам России, поскольку российское законодательство допускает такой же исход судебного процесса и даже поощряет его.

Согласно Протоколу N 14 комитет судей вправе признать жалобу приемлемой и одновременно вынести постановление по существу жалобы по вопросам толкования или применения Конвенции либо протоколов к ней, если решаемый вопрос является предметом прочно утвердившихся норм прецедентного права (п. "в" ст. 28 Конвенции). Речь идет о применении презумпций, созданных предыдущей практикой этого суда, что с точки зрения российского права вполне приемлемо (к этому методу неоднократно прибегал Конституционный Суд РФ, ссылаясь на им же самим принятые решения).

Не требуется рассмотрение жалобы по существу, если заявитель не понес значительный вред при условии, что будет соблюден принцип уважения к правам человека (п. "в" ст. 12 Конвенции). Таким образом, при незначительном вреде, понесенном заявителем, комитет судей может не допустить рассмотрение жалобы по существу. Здесь велико судейское усмотрение (дискреция), но такой прием правоприменения допускается в отношении менее опасных деяний, он известен законодательству многих стран. Так, в ч. 2 ст. 14 УК РФ установлено: "Не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности" (суд прекращает такие дела за отсутствием состава преступления - п. 2 ч. 2 ст. 24 УК РФ).

Наличие некоторых возражений против отдельных положений Протокола N 14 (повторяем, они носят организационно-технический характер) не столь существенно, и трудно поверить, что подлинные мотивы отклонения Протокола заключаются именно в этом. На самом деле отклонение Протокола и дискуссии вокруг этого производятся по другим, более существенным, но не столь прозрачным мотивам. Каковы они?

Во-первых, в данном случае мы имеем дело с одним из проявлений концепции отказа от общей идеи глобализации государства и прав человека, общеевропейской культуры. Многие российские политики требуют выхода России из общеевропейских институтов, в частности таких, как Совет Европы, Европейский суд и Парламентская ассамблея Совета Европы. В этих случаях Россия оказалась бы изолированной от Европейского Сообщества.

Во-вторых, боязнь предстоящего рассмотрения ЕСПЧ неприятных чеченских дел, "грузинских" дел, жалоб Ходорковского, Лебедева, ЮКОСа и Литвиненко, а также жалоб потерпевших относительно применения оружия в Беслане (погибло 373 заложника) и др. В ходе рассмотрения этих дел могут быть выявлены факты, компрометирующие власть на разных уровнях. Поэтому считают, что лучше вообще отказаться от участия в ЕСПЧ, чем допустить обнародование сведений, компрометирующих власть. Но ЕСПЧ в предвидении позиций, которые займет Россия, уже принял решение о первоочередном рассмотрении названных дел т.е. политизировал свою деятельность, но теперь его за это подвергают критике.

В-третьих, отказ России от ЕСПЧ произошел не без влияния Верховного Суда РФ, который выступил против "обезглавленной пирамиды", т.е. такой организации судебной системы, при которой высшие эшелоны судебной власти бездействуют, и граждане смогут обращаться в ЕСПЧ после вступления в силу судебных актов областного звена в обход Верховного Суда РФ. В Верховном Суде РФ считают, что можно обойтись без европейского правосудия, усовершенствовав судебную систему России, в частности реформировать судебно-надзорные инстанции. Существует и другой вариант решения проблемы, а именно: создать административную юстицию, т.е. систему судов, рассматривающих жалобы граждан на нарушение их прав органами государства (проект такого закона давно разработан в Верховном Суде РФ). Но административная юстиция рассчитана на судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, тогда как в данном случае имеет место контроль вышестоящего суда над нижестоящим.

В-четвертых, некоторые юристы рассматривают отказ России от ЕСПЧ как акт мщения за критику несоблюдения прав человека.

В-пятых, имеют значение и финансовые соображения (в 2007 г., например, российское государство уплатило жалобщикам - гражданам своей страны более одного миллиона евро).

В-шестых, после реформы ЕСПЧ граждане в России и во всем мире увидят жалкую картину нашего правосудия, но можно избежать этого, отказавшись от услуг западноевропейских учреждений.

В-седьмых, ссылаясь на частные недостатки Протокола N 14 как основания для выхода из сферы европейского правосудия, можно выдавать себя за тех, кто по-настоящему борется против нарушения прав человека.

Каким же должно быть поведение России в сложившейся ситуации?

Первое - ратифицировать Протокол N 14, но с оговорками, что отдельные его статьи не соответствуют интересам России и не будут применяться. Но оговорки допустимы, когда они определяют поведение данной страны, не предъявляя каких-либо требований к другим странам и сообществу в целом. В данном же случае оговорки означали бы, что Россия в своих интересах требует вести производство в ЕСПЧ по прежним правилам, тогда как в отношении других стран будут применяться новые правила. Разумеется, ЕСПЧ и страны, ратифицировавшие Протокол N 14, на это не пойдут, поскольку оговорки России для них не обязательны и они не могут изменить регламент рассмотрения жалоб в ЕСПЧ, принятый всеми странами, кроме России.

Второе - не ратифицируя Протокол N 14, вести длительные переговоры с ЕСПЧ и странами его ратифицировавшими, относительно не только Протокола, но всей процедуры рассмотрения дел в Суде. Конечно, вести такого рода переговоры вполне возможно, но делать это нужно не после, а до ратификации протокола. До ратификации Протокола ЕСПЧ и заинтересованные страны не смогут вести переговоры на эту тему. Они могут прибегнуть к процедуре исключения Российской Федерации из ЕСПЧ (через Комитет министров), если Российская Федерация не хочет соблюдать установленные требования процедуры.

Третье - отказаться от услуг ЕСПЧ и, возможно, других институтов европейского права и ввести собственную внутригосударственную процедуру для рассмотрения жалоб на вступившие в законную силу приговоры и другие решения судов. Такой вариант губителен для России. Страна окажется в изоляции от цивилизованной Европы, упреки Запада о нарушениях прав человека в России получат новое подтверждение. Престиж России на международной арене еще более упадет. Это не может не повлиять и на ухудшение ситуации в области экономики и в ряде других отношений.

Страны, ратифицировавшие Протокол N 14, представили в ЕСПЧ кандидатов для избрания на должности судей. Но последние негативно отнеслись к позиции России, не позволяющей укомплектовать ЕСПЧ, и их негодование все время усиливается.

Конституция РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в обосновании своих решений неоднократно ссылались на Европейскую конвенцию по правам человека и ее интерпретацию ЕСПЧ. Если Россия выйдет из ЕСПЧ, граждане России лишатся этой важной гарантии.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции о общих принципов и норм международных договоров Российской Федерации" указал, что применение судами Европейской конвенции с учетом практики его применения ЕСПЧ является обязательным, поскольку Конвенция является составной частью российского права. Это постановление будет лишено смысла, если судам будет запрещено ссылаться на какую-то часть этой Конвенции (в данном случае на Протокол N 14).

Выход Российской Федерации из ЕСПЧ связывают с необходимостью совершенствования надзорного производства как способа разрешения жалоб граждан, лишенных права на обращение в Суд. Но надзорные производство в России пребывает в таком состоянии, что ему вряд ли помогут большие денежные вливания и кадровые перестановки. В Суде считают, что судебный надзор неэффективен и не должен рассматриваться как условие подачи жалоб в ЕСПЧ.

Но даже при значительном финансировании мероприятия по совершенствованию судебного надзора проблема не будет решена.

Необходима коренная реконструкция всего судопроизводства России от мировых судей до Верховного Суда РФ, а возможно, и предварительного расследования, чтобы как-то компенсировать потерю права граждан на обжалование приговоров и решений судов Российской Федерации. Желательно вообще отказаться от надзорного производства (во многих странах эта стадия процесса отсутствует) и вместо кассации ввести апелляцию. Предлагается такая схема контрольных стадий процесса: судебные коллегии по уголовным и гражданским делам областных (им равных судов) преобразовать в апелляционные коллегии первой инстанции, принимающие решения на основе непосредственного исследования доказательств; судебные коллегии по уголовным и гражданским делам и военную коллегию Верховного Суда РФ преобразовать в апелляционные коллегии второй инстанции, решение которых также будут приниматься на основе непосредственного исследования доказательств. Решений апелляционных коллегий второй инстанции будет достаточно для обращения с жалобами в ЕСПЧ. Сроки рассмотрения ими уголовных и гражданских дел необходимо максимально сократить, чтобы граждане успевали подавать жалобы в ЕСПЧ в установленный шестимесячный срок. Президиум Верховного Суда РФ мог бы стать кассационной инстанцией для рассмотрения жалоб только по вопросам права, его решения не могли бы ухудшать положение жалобщиков.

И.Л. Петрухин,

заведующий сектором проблем правосудия

Института государства и права РАН,

доктор юридических наук, профессор

"Адвокат", N 6, июнь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) По данным Э. Фриберга - Секретаря-канцлера ЕСПЧ.

*(2) Реформа Европейского суда по правам человека в России не приветствуется // Газета. 2006. дек.