Проблемы банковского надзора (А. Саркисянц, "Бухгалтерия и банки", N 6, июнь 2008 г.)

Проблемы банковского надзора

В последние два десятилетия финансовая дестабилизация постепенно охватила практически все страны. Экономические издержки финансовых кризисов настолько возросли, что ни одна страна уже не может их игнорировать. Для стабилизации финансовой системы страны вынуждены все шире использовать механизмы банковского надзора.

Финансовый надзор и регулирование

Основными макроориентированными целями банковского надзора являются:

- защита вкладчиков от неэффективного управления банками и мошенничества;

- поддержание стабильности банковского сектора посредством предотвращения "системных рисков" (имеется в виду, что банкротство одного банка может повлечь за собой банкротство нескольких банков и утрату доверия ко всей системе);

- защита фонда страхования от потерь в тех странах, в которых применяют меры по защите интересов банковских вкладчиков.

В США, Германии, Франции, Японии существует смешанная система банковского надзора, в рамках которой центральный банк разделяет обязанности по надзору с другими государственными органами. Например, в Великобритании, Италии, Нидерландах банковский надзор уполномочены осуществлять исключительно центральные банки, а в Канаде и Швейцарии органы надзора отделены от центрального банка.

С каждым годом страны вынуждены все шире использовать механизмы банковского надзора, однако открытым остается вопрос о том, какие пруденциальные меры и как следует применять, чтобы эффективно противостоять кризисным тенденциям в финансовой сфере. Все зависит от понимания сущности финансовой дестабилизации, ее причин и последствий. По мнению ряда экспертов, можно существенно продвинуться в создании эффективной системы защиты против финансовой дестабилизации, если сконцентрировать усилия на макроэкономическом или макропруденциальном аспекте регулирования банковской деятельности.

Главными критериями различия между микро- и макроэкономическими подходами являются цели пруденциальной политики и модели, используемые для описания рисков (см. таблицу).

Конечная цель макроподхода состоит в ограничении риска дестабилизации финансовой системы, влекущей за собой серьезные потери для реального сектора и экономики в целом. Цель микроподхода - ограничение риска финансовой дестабилизации отдельных кредитно-финансовых учреждений, невзирая на последствия финансового кризиса для экономики. Различие в целях двух подходов отчетливо прослеживаются на конкретном примере - пруденциальном контроле портфеля ценных бумаг. Поскольку существует прямая зависимость между сокращением портфеля ценных бумаг и ухудшением ситуации в реальном секторе экономики, то макропруденциальный подход предполагает ориентацию на предотвращение потерь портфеля ценных бумаг в целом. В отличие от этого микропруденциальный подход предполагает, что основное внимание уделяется предотвращению потерь по отдельным видам ценных бумаг

Специфика целевой установки определяет характер отбора пруденциальных мер. Так, при макропруденциальном подходе сначала вырабатываются меры, позволяющие сдержать сокращение портфеля ценных бумаг в целом, а затем производится отбор мер с учетом "вклада" отдельных видов ценных бумаг в общее сокращение портфеля фондовых активов. При микропруденциальном подходе отбор мер контроля происходит снизу вверх: сначала определяются меры, которые позволяют снизить риск для отдельных категорий ценных бумаг; в агрегированной виде эти меры воздействуют на портфель ценных бумаг в целом.

Используемая при макропруденциальном подходе модель описания риска основана на предположении, что факторы риска отчасти имеют эндогенный характер (в приведенном примере это связано с характеристиками портфеля ценных бумаг). Микропруденциальный подход исходит из того, что риски являются экзогенными, что полностью вписывается в концепцию частичного равновесия, а потому риски рассматриваются в разрезе отдельных видов ценных бумаг т.е. отдельных учреждений.

Сравнительный анализ микро- и макропруденциальных подходов

Критерии	Макроподход	Микроподход
Ближайшая цель	Ограничение негативных процессов, охвативших финансовую систему	Ограничение негативных процессов на уровне отдельных учреждений
Долгосрочная цель	Предотвращение сокращения ВВП	Защита потребителей (инвесторов (вкладчиков))
Модель описания риска	Эндогенная (частично)	Экзогенная
Взаимозависимость между учреж- дениями	Высокая	Нет подтверждений
Выбор мер пруденциального конт- роля	На основе оценки негативных про- цессов в финансовой системе (сверху вниз)	На основе оценки рисков, которым подвержены отдельные учреждения (снизу вверх)

Важно то, что макропруденциальный подход оценивает риски с точки зрения их влияния на валовой продукт, так как признает первостепенную роль финансовой системы как фактора, определяющего динамику реального производства. При микропруденциальном подходе эта взаимосвязь игнорируется.

Апологеты микропруденциального подхода утверждают, что для обеспечения устойчивости финансовой системы достаточно добиться устойчивости отдельных учреждений. Сторонники макропруденциальных мер убеждены, что действия, стабилизирующие финансовую систему в целом, позволяют укрепить финансовое состояние отдельных учреждений.

В практике пруденциального контроля присутствуют и переплетаются отдельные элементы как микро-, так и макроподходов, что связано как с историческими традициями, так и с институциональной структурой регулирования финансовой сферы в отдельных странах (распределением пруденциальных полномочий между центральным банком и другими ведомствами). Так, пруденциальные стандарты обычно определяются исходя из рисков, которым подвергаются отдельные учреждения. Это является признаком микропруденциального подхода; то же касается и оценки состояния учреждения на основе сравнения со средним по сектору уровнем (как точкой отсчета) без учета агрегированных показателей. Однако в политике органов пруденциального контроля присутствуют и элементы макроподхода. Например, контролирующие ведомства часто называют в числе своих целей задачу предотвращения системного риска. Хотя содержание этого понятия остается неопределенным, выделение данной цели свидетельствует о макроподходе к решению стоящих проблем. Макроподход характерен также для мониторинга рисков, который охватывает все кредитно-финансовые учреждения и все аспекты их функционирования, а кроме того, и цены на активы, динамику развития отдельных отраслей, регионов и макроэкономических процессов.

Вопрос о том, какие элементы преобладают в пруденциальном контроле, решается на субъективной основе - каждый эксперт делает свой вывод. Однако с точки зрения политической перспективы проблема заключается в обеспечении баланса между двумя подходами. Вместе с тем существует три важные причины, которые диктуют необходимость усиления макропруденциальной составляющей системы регулирования банковской деятельности.

Первое. Высокие издержки финансовой нестабильности и их последствия. По некоторым оценкам, издержки банковских кризисов могут достичь размера, который выражается двухзначными темпами сокращения ВВП. В жертву, таким образом, могут быть принесены и ВВП, и возможности роста. Глубокие финансовые расстройства могут парализовать стандартные инструменты макроэкономической политики, такие как денежно-кредитная и фискальная политика. В группе промышленно развитых стран это в полной мере подтверждает опыт Японии. Среди стран с формирующимся рынком примеров значительно больше.

Поскольку цель микропруденциального подхода логически обосновывается необходимостью защиты вкладчиков, то есть смысл поддержать эту цель в рамках макроподхода, который направлен на сокращение любых потерь, которые могут понести экономические агенты. Таким образом, макроподход ставит более широкие задачи, в которые входит и цель микроподхода: хотя последний может защитить вкладчиков от прямых потерь, он не избавит их от косвенных последствий финансовых расстройств, которые обычно менее заметны, но коварны и приносят гораздо большие беды людям.

Второе. В условиях баланса между рыночным и государственным регулированием макропруденциальный подход обещает большие экономические достижения. Так как микроподход направлен лишь на ограничение банкротств отдельных учреждений, невзирая на их системные последствия, он неизбежно приведет к преобладанию мер по защите и надзору. Любое банкротство, независимо от масштабов его последствий для экономики в целом, может нанести серьезный ущерб репутации органов надзора. В этом случае существует риск, что рыночные силы окажутся под чрезмерным давлением со стороны государства, ресурсы будут использоваться нерационально, а возможности роста будут принесены в жертву. Более того, такая политика может подстегнуть процессы, против которых она и направлена. Хорошо известна так называемая проблема морального риска: инициативы по мониторингу и ограничению риска (в частности, за счет страхования) впоследствии могут вызвать сильную дестабилизацию.

Это, однако, не означает, что схемы защиты вкладчиков с помощью страхования нежелательны. Ограниченные схемы могут быть достаточно эффективными, в частности, они позволяют снижать потери наиболее уязвимых категорий населения, облегчают решение финансовых проблем с помощью дифференцированных методов и в конечном счете способствуют сдвигу в направлении макроподхода в пруденциальной политике. Главное состоит в том, что наилучшим способом реализации цели защиты вкладчиков является комбинация макропруденциального подхода и тщательно спланированных и рассчитанных схем защиты.

Третье. Природа финансовой нестабильности такова, что даже строгий микропруденциальный подход не способен обеспечить надежность и устойчивость финансовой системы. Анализ истоков финансовых кризисов, которые нанесли серьезный макроэкономический ущерб, показал, что вопреки распространенной точке зрения, согласно которой финансовая стабильность обеспечивается микропруденциальной политикой, важную роль играет макроподход. Этот анализ также выявил некоторые специфические характеристики восприятия рисков, которые определяют возможные ответные шаги со стороны регулирующих органов.

При анализе причин финансовой нестабильности ключевое значение имеет выделение системного риска. В объяснении природы системного риска широко распространены три основных подхода. Согласно первому, широкомасштабное расстройство финансовой системы возникает главным образом в результате банкротства отдельных кредитно-финансовых учреждений (это наиболее важная причина). С помощью различных механизмов "вирус" банкротства распространяется по всей финансовой системе. Второй подход связывает риск с эндогенными причинами - действием механизмов амплификации (усиления действия параметров в сложной системе), а не с первоначальным внешним шоком, т.е. экзогенным фактором. К этой точке зрения примыкает третий подход, рассматривающий нестабильность как постоянный фактор. С точки зрения его сторонников, финансовая система по разнообразным причинам изначально уязвима, а потому внезапно возникают шоки, которые затем распространяются по всей системе под воздействием эндогенных факторов - реакций рыночных игроков. Эта схема работает независимо от того, какие конкретные факторы лежат в основе первоначальной уязвимости финансовой системы. Главным источником уязвимости и распространения нестабильности многие сторонники рассматриваемого подхода считают неликвидную структуру портфеля ценных бумаг. Ключевую роль играют также ликвидные обязательства и угроза изъятия депозитов.

Данная схема возникновения системного риска и банковского кризиса в целом подтверждается событиями последних десятилетий. Можно привести немало примеров того, как банкротства отдельных кредитно-финансовых учреждений, вызванные плохим управлением, через механизмы системы платежей и межбанковских расчетов распространялись на большую часть банковского сектора. Каналами передачи "вируса" кризиса выступают контрактные, информационные и личные (психологические) связи. Однако системный финансовый кризис в гораздо большей степени связан с общей уязвимостью всех кредитно-финансовых учреждений, их подверженностью факторам макроэкономического риска. Финансовые кризисы, вызванные такими факторами, имеют более масштабные и затяжные негативные последствия для реального сектора.

Хотя финансовые кризисы этого типа различаются, в частности, по первоначальному источнику (точке уязвимости), которым могут стать заемщики частного или государственного сектора, по относительной роли внутреннего или внешнего кредитного риска и т.д., у них есть схожие черты, что позволяет выделить общую схему их развития. Обычно такие кризисы начинаются с предварительной фазы, которая характеризуется бумом в экономике, оптимистичными оценками рисков, ослаблением ограничений внешнего финансирования (за счет доступности кредитов) и повышением котировок ценных бумаг. В дальнейшем (под прикрытием позитивных процессов) происходит накопление дисбалансов в реальном и финансовом секторах, растет напряжение в экономике, и в определенный момент процессы начинают развиваться в противоположном направлении. Толчок к смене тенденций может исходить как из финансового (динамика котировок ценных бумаг), так и из реального сектора (спонтанное раскручивание инвестиционного бума). Если в экономике нет буферных механизмов, противостоящих негативным тенденциям, то может разразиться финансовый кризис. В итоге финансовый кризис переплетается с деловым циклом.

Исследование последних финансовых кризисов позволяет обнаружить следующую важную отличительную черту: показатели восприятия риска имеют тенденцию снижаться в течение подъема и в ряде случаев падают до самого низкого уровня перед пиком финансового цикла. В течение подъема котировки ценных бумаг растут, воспринимаемая степень риска снижается, а резервы на покрытие долгов сокращаются. Изменение восприятия риска отражается на поведении экономических агентов (банковских менеджеров), которые начинают уделять меньше внимания антициклическим действиям. Все это создает основы для будущей финансовой дестабилизации.

С точки зрения макропруденциальной политики большое значение имеет анализ генезиса финансового кризиса с учетом временного фактора, что необходимо для своевременного принятия адекватных решений. По вопросу методологии измерения финансового кризиса во времени и используемых показателей существуют разные точки зрения. Так, применяются методологии, основные на данных рейтинговых агентств, внутренних рейтингах банков и моделях кредитного риска. Оценки на базе данных рейтинговых агентств сравнительно менее чувствительны к динамике делового цикла.

Слабым местом оценки на основе внутренних рейтингов банков является то, что методологии этих рейтингов существенно различаются по отдельным кредитно-финансовым учреждениям. Хотя имеющиеся сведения о таких оценках ограничены, они тем не менее свидетельствуют об их высокой зависимости от фазы цикла (процикличности). Очевидно, это объясняется склонностью к адаптации восприятия кредитного риска в зависимости от текущей ситуации и к концентрации внимания на краткосрочной перспективе, которая определяется в основном годовым циклом бухгалтерской отчетности.

Модели кредитного риска не учитывают макроэкономических эффектов. Процикличность соответствующих оценок риска обусловлена использованием данных рейтинговых агентств и рыночной информации, например, о котировках ценных бумаг и кредитных спрэдах. Более того, дальнейшее развитие этих моделей сделает эту процикличность чрезмерной, в частности потому, что они продолжают игнорировать позитивную корреляцию между вероятностью дефолта и обусловленным убытками невыполнением обязательств по долгам, которое до известной степени связано с рецессией.

Интересно, что процикличность оценок риска привлекла внимание экспертов Базельского комитета по банковскому надзору, занимавшихся пересмотром Базельского соглашения о достаточности капитала. Новое соглашение предполагает, что минимальный размер капитала при данном размере портфеля ценных бумаг будет меняться по мере изменения восприятия степени его рискованности, которая измеряется с помощью внешних или внутренних (проводимых банком самостоятельно) рейтингов. Новое соглашение позволит более точно оценивать риск и повысить культуру управления кредитно-финансовыми учреждениями, а в долгосрочном аспекте будет способствовать ограничению процикличности оценок риска.

Надзор и закрытие проблемных банков

Законодательство о банкротстве во Франции, Германии, Великобритании, США нацелено на содействие реструктуризации неэффективных банков или их цивилизованному выводу с рынка. Как показывает практика, одним из ключевых элементов современной системы экономической несостоятельности является наличие государственного органа с конкретными обязанностями по вопросам банкротства.

В полномочия государственных органов по банкротству в зарубежных странах входит не только разработка законодательства, но и организация системы подготовки, оценки профессионального уровня, лицензирования специалистов, а также контроль таких аспектов деятельности арбитражных управляющих, как соблюдение профессионально-этического кодекса, отчетность по выявленным активам, соответствующее распределение средств от реализации активов, сохранение или аннулирование бухгалтерской отчетности, получение вознаграждения строго в соответствии с утвержденной шкалой и правилами его одобрения.

Закрытие банков происходит иначе, чем других коммерческих предприятий, поскольку большую долю банковских пассивов составляют обеспеченные государственным страхованием депозиты. В США первоначальной целью введения системы обязательного страхования депозитов было предотвращение банкротства банков в случае массового изъятия средств. Но, позволив решить данную проблему, обязательное страхование депозитов породило другую. У застрахованных вкладчиков отсутствуют стимулы требовать от банка более высоких процентных ставок или возврата долга, когда банк испытывает трудности. В этом заинтересованы те кредиторы банка, чьи средства не застрахованы. На практике претензии последних банк часто может удовлетворить, привлекая новые, более дешевые депозиты. В результате рыночный механизм банкротства не действует для банков.

Поскольку рыночные силы не в состоянии обеспечить своевременное закрытие проблемных банков, соответствующее решение принимают государственные органы банковского надзора. От быстроты и правильности их действий зависит эффективность работы банковской системы.

В конце прошлого столетия многие банковские институты США, участвующие в системе обязательного страхования депозитов, продолжали функционировать длительное время после того, как надзорные органы установили их нежизнеспособность. Это обусловило рост неэффективных долгосрочных инвестиций таких банков. В начале 1990-х годов в США был принят закон (Federal Deposit Insurance Improvement Act, FDICIA), вносящий изменения в деятельность Федеральной корпорации страхования депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC или ФКСД). В соответствии с ним надзорные органы обязаны оперативно реагировать на выявленные признаки нежизнеспособности банка.

В компетенции надзорных органов США входят: предоставление лицензий, открытие отделений, изменение в структуре капитала, слияние и поглощение, ликвидация, разработка инструкций, правил, указаний и регламентаций, периодические комплексные проверки состояния, операций и политики банков, консультирование руководства банков, обобщение отчетов и статистической информации банков.

Кроме того, банковский надзор включает в себя установление и контроль за соблюдением банками ограничений рисковых операций, определение страховой премии за страхование депозитов и предельного страхового покрытия, установление минимальных требований в отношении размера собственного капитала и проверка их выполнения. Особое место в этой деятельности занимает надзор за "лечением" проблемных банков.

Банкротство коммерческого предприятия наступает, когда доходы от операций становятся недостаточными для покрытия расходов, включая процентные платежи кредиторам и собственникам. Неработающие активы должны быть проданы, долги возращены, а бизнес закрыт. При этом все убытки понесут только собственники компании.

В ряде случаев такой путь закрытия возможен и для банков. Как правило, так происходит, если собственники банка получают прибыль на инвестированный капитал ниже рыночного уровня и просто ликвидируют банк. В последние полтора десятилетия без вмешательства органов банковского надзора США и применения положений закона о ФКСД было ликвидировано более 100 банков (в их число не включены банки, исчезнувшие в результате слияний и поглощений). Причем часто сама угроза возможности применения положений закона выступала стимулом для их закрытия. В подобных случаях закрытие банка аналогично закрытию любого другого коммерческого предприятия.

Другая ситуация складывается, когда банкротство банка порождает потери, превышающие его активы. Причина состоит в том, что страхование депозитов позволяет банку с низкими доходами продолжать привлекать ресурсы, достаточные для покрытия потерь. Возможна ситуация, когда банк несет столь большие потери, что сторонним наблюдателям ясно - он не в состоянии расплатиться из будущих доходов за привлеченные средства. Однако вкладчики, защищенные от потерь государственным страхованием вкладов, обеспечивают такой банк дополнительными ресурсами. В результате он продолжает работать еще длительное время, хотя в отсутствии системы страхования депозитов он бы давно закрылся.

Различие в оценке ситуации банковских инвесторов и вкладчиков отражает специфику деятельности банков и объясняет необходимость максимально быстрого принятия органами банковского надзора решения о закрытии проблемных банков. Когда банк сталкивается с большими потерями (в размере собственного капитала), его владельцы легче идут на рискованные инвестиции, хотя у них уже нет для этого средств. Они надеются, что рисковые вложения принесут доход, достаточный для спасения банка. Ресурсы для подобных инвестиций банки в состоянии привлечь благодаря системе государственного страхования депозитов. Поэтому быстрое закрытие проблемных банков необходимо для ограничения возможных чрезмерно рисковых операций.

Когда банк обанкротится, страхование депозитов позволяет вкладчикам избежать потерь. Убытки распределяются между собственниками и кредиторами банка, чьи средства не подпадают под действие закона о ФКСД. Закон гарантирует возврат депозитов в размере 100 тыс. долл. на один счет. Для этого в федеральном страховом фонде аккумулируется порядка 50 млрд долл., или около 1,25% от суммы застрахованных банковских депозитов. Фонд образуется за счет страховых премий, уплачиваемых банками, и процентных доходов от их размещения. Отдельный резервный фонд формируется для сберегательных ассоциаций. Если резервный фонд банка или сберегательной ассоциации опускается ниже минимального размера (1,25% от суммы депозитов, подлежащих страхованию), данные институты обязаны его нарастить за счет более высоких страховых премий.

В случае если объем выплат, гарантированный вкладчикам по закону, превышает размер страхового фонда, тогда ФКСД может получить кредитную линию федерального министерства финансов в размере 30 млрд долл. Кредитная линия должна погашаться за счет будущих премий. Во время кредитного и сберегательного кризиса 1980-х годов страховые фонды были исчерпаны. Поэтому для защиты вкладчиков сберегательных ассоциаций федеральное министерство финансов в 1987 году увеличило обеспечение до 100 млрд долл. за счет своих средств, т.е. фактически за счет налогоплательщиков.

Поскольку у кредиторов банка отсутствуют стимулы инициировать его закрытие или банкротство, то это делает регулирующий орган, выдавший банку лицензию. Обычно деятельность банков штатов регулирует орган банковского надзора штата, но в ряде случаев федеральный орган банковского надзора также может принять соответствующее решение. Федеральная резервная система (ФРС) или ФКСД делят с органами банковского надзора штатов функцию по надзору за деятельностью банков штатов. При этом только федеральные органы могут принимать решения в случаях, если необходимый для выплат вкладчикам объем средств превышает размер резервного фонда. Например, в 1995-2005 годах из 61 случая закрытия банков штатов только в четырех случаях ФКСД принимала решение без согласия органов банковского надзора штатов, поскольку их оценки жизнеспособности банков не совпадали.

Политика, определяющая подход надзорных органов к проблемным банкам, закреплена в "правилах быстрых корректирующих действий" (Prompt Corrective Action rules), раздел 131 закона о ФКСД. В первую очередь правила фокусируют внимание на достаточности капитала банка. По правилам надзорные органы обязаны принять решение об отзыве лицензии в течение 90 дней с момента, когда коэффициент достаточности капитала банка снизился до уровня менее 2%, что означает неплатежеспособность банка. У федерального органа банковского надзора есть право избрать и иные меры: например, предоставить банку время для исправления положения или выделить дополнительные ресурсы. Подобные решения подлежат пересмотру каждые 90 дней. Но после 270 дней, если капитал банка не восстановлен до необходимого уровня, назначается внешний управляющий, который должен попытаться улучшить финансовое положение банка.

Федеральные законы предоставляют надзорным органам широкие полномочия. Например, орган банковского надзора может назначить внешнего управляющего, даже при выполнении банком требований в отношении достаточности капитала, если по расчетам этого органа банк может понести потери, значительно превышающие его капитал. Внешний управляющий может быть также назначен, если банк постоянно и серьезно нарушает нормативные требования ФКСД.

Обычно орган банковского надзора использует два способа оценки финансового положения банка - дистанционный мониторинг и проверки на месте. Дистанционный мониторинг включает анализ данных финансовой отчетности и проверок на месте. При этом оцениваются местные экономические условия, состояние отраслей промышленности, в которых специализируются клиенты банка, и рыночные показатели банковской деятельности. Оценка может включать в себя, например, изучение таких показателей, как динамика банкротств предприятий, уровень безработицы, цены на недвижимость, число вакантных рабочих мест в районе деятельности банка. Оценка обычно проводится на основе соответствующего программного обеспечения; ее результатом является установление рейтинга банка. Если оценка финансовых данных до запланированной проверки на месте выявляет ухудшение финансового положения банка, то ее дата может быть перенесена на более ранние сроки. Дистанционный мониторинг позволяет также обнаружить сферы деятельности банка, подлежащие первоочередной проверке.

Несмотря на то что дистанционный мониторинг и проверки на месте в целом дают возможность оценить положение банка, на практике этого бывает недостаточно, и требуются дополнительные заключения специалистов. Они в обязательном порядке обсуждаются с директорами и менеджерами банка.

Когда результаты дистанционного мониторинга или проверок на месте вызывают подозрение, что финансовое положение банка может ухудшиться, внимание органов надзора сосредотачивается на определенных показателях, так называемых красных флажках. К их числу могут относиться: слишком быстрый рост и ухудшение качества активов, отставание в сфере управления рисками, проблемы с ликвидностью, нежелание банка сотрудничать с инспекторами. Во время проверок на месте особое внимание уделяется оценке активов банка. В ходе проверок банков, которые впоследствии были закрыты, как правило, выявлялся необоснованный оптимизм их руководства при оценке активов.

При проверке финансового положения банка, испытывающего серьезные трудности, инспекторы органов надзора встречаются с менеджментом и советом директоров, сообщают им о результатах проверки. На подобных встречах обычно присутствуют и другие представители регулирующих органов. Так, если это банк штата, то присутствует представитель ФКСД; если проверяется банк - член ФРС, то представитель ФРС. Если оценка активов, проведенная надзорными органами, показывает, что банк капитал банка недостаточен (коэффициент достаточности капитала - менее 4%) или собственный капитал крайне мал (коэффициент - менее 2%), то инспекторы сообщают менеджменту и совету директоров в письменной форме о том, на какую сумму должен быть увеличен капитал. Банку предоставляется возможность быстро (в течение не более 90 дней) нарастить собственный капитал. В этом случае на встрече инспекторов с менеджментом и советом директоров банка присутствует представитель ФКСД, чтобы получить согласие совета на поиск покупателей банка. Если банк оказывается в состоянии нарастить капитал, он может продолжить деятельность. Если же инвесторы не будут найдены, банк будет закрыт, а управление передано внешнему управляющему.

Поскольку ФКСД одновременно занимается внешним управлением и страхованием депозитов, но несет большую ответственность. Корпорация выполняет страховую функцию двояким образом: либо выплачивая вкладчикам депозиты из резервного фонда, либо, что чаще применяется на практике, переводя депозиты в другой банк. Банк, куда переводятся депозиты, получает компенсацию из резервного фонда. ФКСД может продавать активы закрытого банка благополучным банкам или другим инвесторам, а также перевести активы закрытого банка на свой баланс.

Для внешнего управления проблемным банком ФКСД нанимает соответствующих специалистов, в функции которых входят:

- возмещение страхованных депозитов;

- ликвидация активов банка;

- раздел полученных от ликвидации активов доходов между собой и незастрахованными кредиторами банка.

По закону одновременно с назначением внешнего управляющего ФКСД обязана объявить о выбранной процедуре погашения долгов банка. При этом приоритетным критерием выступает минимизация затрат ФКСД.

ФКСД начинает действовать после того, как соответствующий надзорный орган примет решение о нежизнеспособности банка. Такое решение дает старт многоступенчатому процессу, максимальный срок которого 90-100 дней. В день закрытия банка полномочия внешнего управляющего переходят к ФКСД, но до этого момента корпорация выполняет различные действия. В частности, ФКСД тщательно оценивает активы и пассивы банка, определяет затраты на возмещение депозитов. Сначала удовлетворяются претензии держателей застрахованных депозитов, затем ФКСД и владельцев незастрахованных депозитов*(1).

Сами варианты действий могут быть разными в зависимости от соотношения между активами и пассивами. Если сумма активов банка превышает сумму депозитов, возможны два варианта действий. Первый вариант: в банк, у которого коэффициент достаточности капитала составляет менее 2%, назначается внешний управляющий. В этой ситуации совокупные активы превышают совокупные пассивы, а тем самым и сумму привлеченных депозитов, которые в среднем составляют около 72% банковских пассивов. Второй вариант: сумма активов банка меньше суммы его пассивов, у банка отрицательный коэффициент достаточности собственного капитала и он должен быть закрыт, но сумма совокупных активов превышает сумму всех депозитов.

В этих ситуациях сначала удовлетворяются претензии владельцев застрахованных депозитов, затем остальных кредиторов. Выплаты последним осуществляются только в том случае, если ФКСД и владельцы незастрахованных депозитов не понесут потерь.

Затраты на выплату депозитов определяют базовый уровень продажной цены банка. Не допускается продажа банка по цене, превышающей затраты ФКСД на его закрытие больше, чем на сумму выплат по депозитам, поскольку действует правило наименьшей цены.

ФКСД составляет детальное описание активов и пассивов проблемного банка. При выставлении банка на продажу оно именуется информационным пакетом. Заинтересованные покупатели могут провести анализ финансового положения проблемного банка и ознакомиться с его бухгалтерскими документами. Каждый заинтересованный покупатель, во-первых, должен оценить стоимость проблемных активов банка или долю активов, которую планирует приобрести, и вычесть из нее ожидаемые расходы на сбор активов. Во-вторых, он должен оценить нематериальные активы или стоимость франшизы банка. Покупатель также оценивает будущие доходы от партнерских отношений, установленных закрываемым банком для привлечения долгосрочных депозитов и кредитов.

При оценке стоимости франшизы важны несколько факторов. Во-первых, это доля ключевых депозитов в портфеле пассивов. Ключевые депозиты - чековые и сберегательные счета частных лиц и мелких предприятий, т.е. пассивы, привлекаемые по процентной ставке ниже рыночной. Данные вкладчики, как правило, не изымают свои средства из нового банка из-за неудобств и связанных с этим затрат. Обычно покупатели готовы больше заплатить за такой закрываемый банк, в котором выше удельный вес указанных счетов. Во-вторых, это ожидаемый рост рыночной доли банка. Отношения, установленные закрываемым банком с розничными и оптовыми клиентами, представляют большую ценность в динамично развивающихся районах.

Покупатель также оценивает объем незастрахованных депозитов. Зачастую их сумма превышает сумму приобретаемых активов. В этом случае покупатель не должен платить ФКСД за приобретение банка, наоборот, он получит компенсацию. Цена покупки банка может быть отрицательной. Например, в Comatose National Bank на момент закрытия бухгалтерская стоимость его активов составляла 200 млн долл., а незастрахованных депозитов - 220 млн долл. Победивший покупатель (Acquisitive National Bank) оценил стоимость активов, которые можно вернуть, в 130 млн долл., а стоимость франшизы - в 10 млн. ФКСД выплатила ему компенсацию в размере 80 млн долл. (220 млн - 140 млн = 80 млн). После прекращения процесса подачи заявок покупателей ФКСД определяет конечную цену продажи банка.

Применяется три метода разрешения проблем закрываемых банков. Первый: метод покупки и принятия активов на себя. Он чаще всего использовался на практике - в 66% случаев со времени образования ФКСД до 2003 года. Второй: метод выплаты депозитов, на него пришлось 20% случаев. Третий: метод прямой помощи банку. В этом случае ФКСД предоставляет проблемному банку наличные или кредиты для восстановления платежеспособности.

Конгресс США предоставил право на оказание прямой поддержки банкам со стороны ФКСД в 1950 году, но только в отношении тех банков, которые социально значимы. В период с 1950 по 1982 год ФКСД оказала прямую помощь только шести банкам. В 1982 году был принят закон (Garn-St. Germain Depository Institution Act), который предоставил ФКСД право оказывать прямую помощь любым банкам, поскольку это более дешевый способ урегулирования проблем, чем выплата депозитов. В 1982-1992 годах ФКСД оказала помощь 120 банкам. В 1992 году в законодательство были внесено требование выбора наименее затратного способа урегулирования проблем банка, что ограничило возможности ФКСД оказывать прямую помощь банкам. В 1993 году в законодательстве была закреплена норма, запрещающая использование средств фонда страхования на оказание помощи банкам. С этом же году корпорация не оказывает прямой помощи проблемным банкам.

Закон устанавливает, что закрытие банка должно быть осуществлено при наименьших расходах из фонда страхования депозитов и что надзорные органы должны быстро закрывать нежизнеспособный банк. На протяжении 1980-х годов надзорные органы медлили с закрытием банков, предполагая, что если проблемным институтам предоставить отсрочку, они смогут исправить положение. Многие специалисты полагают, что подобные отсрочки вели к удорожанию затрат на закрытие банка и принятию проблемными банками дополнительных рисков.

Надо сказать, что вступление закона о ФКСД в действие означало рост убытков держателей незастрахованных депозитов. В 1986-1992 годах, т.е. до его вступления в действие, такие вкладчики в 78% случаев вообще не понесли потерь. После вступления указанного закона в силу в 76% случаев закрытия банков держатели незастрахованных депозитов смогли вернуть менее 100% суммы своих вкладов.

Ожидалось, что поскольку вкладчики, чьи депозиты превышают 100 тыс. долл. или размещены в зарубежных филиалах американских банков, не защищены от потерь, то они будут следить за финансовым положением банков, требовать с них более высоких процентных ставок или изымать свои средства со счетов, если банковские операции носят слишком рискованный характер. Это снижало бы затраты надзорных органов на закрытие банков. Однако, как оказалось, влияние мониторинга со стороны вкладчиков на деятельность крупных банков, в которых обычно сосредотачиваются крупные депозиты, ограничено, в частности, из-за того, что в ряде случаев закон позволяет надзорным органам защищать интересы всех вкладчиков крупных банков. Это уменьшает стимулы вкладчиков отслеживать финансовое положение крупных банков. Что касается мелких банков (с активами менее 1 млрд долл.), то крупные депозиты составляют незначительную долю в их пассивах, а потому для этих банков также мониторинг со стороны вкладчиков имеет несущественное значение.

Одна из основных функций банковского надзора - измерение стоимости активов и пассивов проблемного банка. Если банк переоценивает собственный капитал, надзорный орган имеет право потребовать от него уменьшить цифру объявляемого капитала. Часто этого достаточно, чтобы выявить признаки нежизнеспособности банка или его близость к этому состоянию. Заключение надзорных органов должно быть беспристрастным, что важно для обеспечения эффективности корректирующих мероприятий.

Закон о ФКСД устанавливает механизм, стимулирующий беспристрастность заключений банковского надзора. Если надзорный орган не понизил размер капитала банка в нужное время, то увеличивается вероятность роста потерь проблемного банка и соответственно расходов страхового фонда на закрытие банка. Если расходы страхового фонда превысят 25 млн долл., или 2% активов закрываемого банка, то инспектор надзорного органа обязан представить доклад, в котором он должен описать причины потерь и показать, как их можно избежать в будущем. Эти доклады представляются в Комитет по бухгалтерскому учету (General Accounting Office). Они открыты как для членов конгресса, так и общественности. Угроза публичной проверки деятельности инспектора нацелена на то, чтобы не допустить необоснованно мягких заключений. Введение данного механизма способствовало повышению объективности и своевременности действий органов банковского надзора.

Требование закона в отношении наименьших затрат на закрытие проблемного банка способствовало изменению деятельности страхового фонда, он стал гораздо реже использоваться для защиты интересов держателей незастрахованных депозитов. Но последние могут избежать потерь, если по мере ухудшения финансового положения банка начнут изымать из банка средства. Держатели крупных депозитов могут также избежать убытков, если ФРС предоставляет кредиты проблемному банку, в котором размещены их средства.

Выгоды держателей незастрахованных депозитов эквивалентны потерям страхового фонда. Кредиты ФРС, позволяющие таким вкладчикам сохранить свои средства, увеличивают затраты фонда. Если ФРС не предоставит кредит, убытки закрываемого банка частично лягут на держателей незастрахованных депозитов. ФРС в любом случае не понесет потери, так как кредит предоставляется только под залог активов, стоимость которых превышает объем кредита.

Закон в целом разрешает ФРС предоставлять кредиты банкам с недостаточным собственным капиталом, но только на срок до 60 дней. Еще более жесткие ограничения предусмотрены при кредитовании банков, находящихся в критическом положении: им ФРС может предоставить кредит только на 5 дней.

Когда ФРС не предоставляет проблемному банку кредитов, то крупные вкладчики могут избежать убытков еще в двух случаях. Во-первых, они могут узнать о проблемах банка до того, как размер объявляемого капитала начнет снижаться. Иными словами, хотя фактическая капитальная позиция банка может быть слабой, размер объявляемого капитала может не снижаться. Информация о подобной ситуации позволит крупным вкладчикам заблаговременно изъять средства. Во-вторых, для удовлетворения требований вкладчиков проблемный банк может продать часть активов. В-третьих, банк может увеличить пассивы за счет привлечения новых вкладчиков, но это требует значительного времени. Для сокращения возможностей проблемного банка привлекать ресурсы оптовых продавцов (депозитных брокеров) закон содержит соответствующие ограничения.

В разделе 141 закона перечисляются исключения из выше отмеченных требований. Закон их относит к исключениям "систематического риска", специалисты обычно их определяют как исключения "слишком крупного, чтобы обанкротиться" (too-big-to-fail). Правило наименьших затрат может быть обойдено, если страховой фонд определит, что закрытие проблемного банка без защиты незастрахованных депозитов или кредиторов окажет серьезное воздействие на экономические условия или финансовую стабильность, иными словами, может вызвать распространение негативных финансовых тенденций в банковской системе. Но принять решение о подобном исключении могут только совет директоров ФКСД, совет управляющих ФРС и секретарь федерального министерства финансов после консультаций с президентом. Любое решение об исключении должно быть одобрено комитетом по бухгалтерскому учету. Если решение принимается, то затраты страхового фонда должны быть компенсированы за счет специальной надбавки к обычной страховой премии по страхованию депозитов. Из-за вероятности того, что для крупного банка будет сделано исключение, именно такие банки чаще осуществляют низко эффективные и высоко рисковые операции.

Таким образом, закон устанавливает "более рыночную процедуру" закрытия проблемного банка и ограничения на действия надзорных органов. Одновременно он содержит стимулы, подталкивающие надзорные органы к быстрому принятию решений о рекапитализации или закрытии проблемного банка. Закрытие подобных банков необходимо для минимизации негативного воздействия на финансовые рынки.

* * *

В заключение хотелось бы отметить, что в США действует наиболее жесткая процедура инспектирования банков. Федеральные и штатные органы банковского надзора проводят независимо друг от друга всесторонние проверки подведомственных банков не реже одного раза в 1-2 года. В результате на один коммерческий банк в США из-за параллелизма в деятельности надзорных органов приходится 4-6 плановых полномасштабных ревизий в год, каждая из которых может продолжаться от нескольких дней до нескольких недель. Для сравнения: например, в Италии проверки на местах осуществляются один раз в пять лет в небольших банках и каждые 8-9 лет - в крупных кредитных организациях.

Располагая достаточно широким диапазоном мер воздействия на банки, органы надзора предпочитают поддерживать постоянные неофициальные контакты с банками для регулярного обсуждения их планов, общих направлений деятельности, возникающих затруднений. Такие контакты создают для банков возможность по собственной инициативе информировать органы надзора о своих проблемах.

А. Саркисянц,

к.э.н.

"Бухгалтерия и банки", N 6, июнь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Незастрахованными считаются депозиты, размер которых превышает 100 тыс. долл., а также средства, размещенные в зарубежных филиалах американских банков.