Предпосылки формирования модели разграничения полномочий органов власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере социального обеспечения (А.В. Трутаева, журнал "Вестник Омской юридической академии", N 1, январь-март 2017 г.)

Предпосылки формирования модели разграничения полномочий органов власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере социального обеспечения

А.В. Трутаева,

аспирант кафедры социального права

Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского

Журнал "Вестник Омской юридической академии", N 1, январь-март 2017 г., с. 105-111.

Одной из сущностных характеристик федерализма как принципа организации государства справедливо признается наличие системы органов власти на различных уровнях - федеральном и региональном, обладающих определенной степенью самостоятельности [5].

Как справедливо отмечено Н.А. Соколовой, разграничение полномочий различных уровней власти в Российской Федерации лишено четких критериев [10]. Указанное выразилось в отсутствии принципов выделения предметов ведения и отнесения их к компетенции органов власти определенного уровня, а также привело к разнородности установленных предметов ведения и невозможности определения глубины правового регулирования различными уровнями государственной власти общественных отношений, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов.

Среди факторов, обусловливающих отнесение того или иного вопроса к ведению какого-либо уровня государственной власти, представляется возможным назвать наличие необходимых для решения вопроса организационных условий, а также иные обстоятельства, существо и значение которых будут описаны далее.

Большое значение для решения вопроса о распределении предметов ведения между уровнями управления имеет организационный фактор, который заключается в наличии или отсутствии ведомства, в полномочия которого войдет решение соответствующего вопроса. Эффективная реализация государственной деятельности предполагает осуществление ее специалистами, обладающими необходимым управленческим опытом, а также обязательный контроль за исполнением властных распоряжений уполномоченных органов.

Для целей распределения предметов ведения имеют значение и условия для непосредственного осуществления деятельности органами власти и подведомственными им учреждениями, наличие у того или иного публично-правового образования соответствующего имущества - зданий, инвентаря, аппаратуры. При возникновении такой необходимости организационные и имущественные условия, имеющиеся в публично-правовом образовании, возможно скорректировать за счет средств заинтересованного уровня власти, тогда как экономическая предпосылка имеет объективный характер и не способна мгновенно измениться по воле того или иного властного субъекта. Учеными справедливо обращается внимание на вопрос целесообразности распределения предметов ведения и разграничения полномочий: каждое конкретное полномочие должно быть возложено на тот орган или уровень управления, который способен наиболее эффективно его реализовать, при этом структура публичных финансов должна соответствовать распределению полномочий [11].

Следует признать, что способность того или иного уровня власти реализовать политику в определенной области общественных отношений напрямую зависит от экономического состояния соответствующего публично-правового образования. Последнее характеризуется наличием (достаточностью) на конкретном уровне государственной власти материальных ресурсов, которые требуются для осуществления деятельности в сфере общественных отношений, принятой за предмет ведения. На зависимость динамики распределения полномочий от экономической ситуации, которую должны сформировать властные субъекты, обоснованно обращается внимание исследователей [9]. Реализация государственной политики в той или иной сфере возможна при условии, что соответствующий уровень власти обладает достаточными экономическими, в том числе материальными ресурсами. Данный фактор имеет объективный характер.

В то же время понимание уровня экономического развития регионов как первопричины закрепления за органами власти субъектов Российской Федерации полномочий по определению объема социального обеспечения не представляется юридически обоснованным, поскольку различные экономические, бюджетные возможности регионов при установлении последними дополнительных социальных гарантий приведут к несоблюдению принципа единства социально-правового статуса лица на территории всего федеративного государства.

Кроме того, исследователями уделяется внимание вопросу самостоятельности субъектов Федерации в федеративных отношениях и в процессе реализации политики. Согласно предложенному О.В. Кистриновой и А.Н. Чертковым определению Российская Федерация представляет собой такое государство, в состав территории которого входят относительно самостоятельные государственные образования - субъекты Федерации, каждый их которых имеет свое административно-территориальное устройство и собственные границы [6, с. 19]. Связь состояния децентрализации государства с проблемой самостоятельности уровней его власти отмечена также и А.В. Золотовым [4]. Так, одной из сущностных особенностей федеративных отношений является наличие у субъектов Федерации определенной степени самостоятельности в решении тех или иных вопросов, отнесенных к совместному ведению или к исключительному ведению регионов. Вопрос о том, является ли фактически самостоятельным характер политики субъектов Российской Федерации, требует детального изучения практики реализации органами власти регионального уровня полномочий, закрепленных за ними Основным законом и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими указанные вопросы.

При рассмотрении вопроса о критериях разграничения полномочий различных уровней власти и причинах отнесения того или иного предмета к ведению определенного публично-правового образования представляет интерес исследование накопленного исторического опыта федеративных отношений, складывавшихся в государстве, поскольку традиции взаимоотношений между уровнями государственной власти способны наложить на современную государственно-правовую действительность существенный отпечаток.

Становление федерализма в Российской Федерации с юридической точки зрения связывается представителями науки с образованием Союза Советских Социалистических Республик как правопредшественника ныне действующего государства, объединившего союзные республики, обладавшие некоторым объемом собственной компетенции, в единое публично-правовое образование. Такой подход был воплощен в текстах официальных документов и нормативных правовых актов, принимавшихся и действовавших в советский период истории России.

Как отмечается исследователями, непосредственно после образования СССР социальное обеспечение находилось в ведении союзных республик и общесоюзного органа управления в данной сфере создано не было, однако с 1923 г. руководство на союзном уровне в рассматриваемой области осуществлялось Наркоматом труда СССР [8].

Анализ положений Конституций СССР и союзных республик дает основания для вывода о том, что с момента образования СССР республики, в том числе РСФСР, фактически управлялись союзными органами и законами и были встроены в централизованную систему власти фактически унитарного государства [1]. Не являлась исключением и сфера социального обеспечения.

Принятая второй сессией ЦИК СССР первого созыва 6 июля 1923 г. и получившая окончательную редакцию II съездом Советов СССР 31 января 1924 г. Конституция СССР не относила напрямую к общесоюзному ведению социальное обеспечение, предусматривая в ст. 67 лишь назначение в составе исполнительных органов союзных республик народного комиссара социального обеспечения*(1).

В свою очередь, утвержденная постановлением XII всероссийского съезда Советов РСФСР от 11 мая 1925 г. Конституция РСФСР определяла правовой статус наркомата социального обеспечения в республике как органа, учрежденного для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного управления, в том числе рассматриваемой сферой общественных отношений (ст. 37)*(2).

Положениями ст. 14 Конституции СССР 1936 г., утвержденной чрезвычайным VIII съездом Советов СССР 5 декабря 1936 г., отдельные элементы сферы социального обеспечения (государственное социальное страхование) отнесены к сфере ведения СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления*(3).

Согласно ст. 50 Конституции РСФСР, утвержденной постановлением чрезвычайного XVII всероссийского съезда Советов РСФСР от 21 января 1937 г., к республиканским министерствам РСФСР относилось и Министерство социального обеспечения. При этом взаимосвязанной совокупностью правил, изложенных в статьях 49 и 50 Конституции, деятельность министерств ограничена пределами компетенции, установленной на основании и во исполнение законов СССР и РСФСР*(4).

Учитывая, что общесоюзным Основным законом ведение СССР в указанной выше сфере было прямо установлено, компетенция республиканских органов власти, включая министерства социального обеспечения, не позволяла последним принимать самостоятельные государственные решения по данным вопросам.

Кроме того, статьей 13 Конституции РСФСР 1937 г. республика признала за собой обязательства по обеспечению за СССР в лице его высших органов власти и органов государственного управления прав, определенных статьей 14 Конституции СССР 1936 г. Вне пределов статьи 14 Конституции СССР РСФСР наделялась правом самостоятельного осуществления государственной власти (ст. 13).

Принятая Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. Конституция была охарактеризована представителями науки конституционного права как документ, расширивший перечень гражданских прав и свобод, сохранивший при этом недемократический механизм государственной власти [1]. Действительно, статьей 24 Конституции провозглашалось, что в СССР действуют и развиваются государственные системы здравоохранения, социального обеспечения, торговли и общественного питания, бытового обслуживания и коммунального хозяйства*(5). Также данная статья предусматривала поощрение государством деятельности кооперативных и других общественных организаций во всех сферах обслуживания населения.

Кроме того, статьей 43 Основного закона гарантировалось право граждан СССР на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца, В силу приведенной статьи эти права основывались на социальном страховании рабочих, служащих и колхозников, пособиях по временной нетрудоспособности, выплатах за счет государства и колхозов пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца, трудоустройстве граждан, частично утративших трудоспособность, заботе о престарелых гражданах и об инвалидах, а также других формах социального обеспечения.

В силу положений статьи 73 Конституции СССР 1977 г. к общесоюзному ведению были отнесены такие вопросы, как обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик; проведение единой социально-экономической политики, руководство экономикой страны: определение основных направлений научно-технического прогресса и общих мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов; разработка и утверждение государственных планов экономического и социального развития СССР, утверждение отчетов об их выполнении.

Установив примат общесоюзных законов на всей территории СССР в случае коллизии союзного и республиканского правового регулирования, статья 74 Конституции СССР 1977 г. также содержала указание на то, что законы СССР имеют одинаковую силу на территории всех союзных республик. Изложенные в Основном законе Союза нормы позволяли с точностью определить компетенцию органов управления СССР в сфере социального обеспечения и исключить при этом правовую возможность принятия на уровне союзных республик решений в данной области, отличных от воли общесоюзной власти.

Содержание республиканской Конституции, принятой на внеочередной VII сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г., находилось в полном соответствии с приведенными выше нормами Конституции СССР 1977 г. в части регулирования отношений по социальному обеспечению. Так, взаимосвязанными положениями статей 68 и 72 Основного закона было установлено, что руководство социальным обеспечением находится в ведении РСФСР в лице ее высших органов государственной власти, однако при этом республика обеспечивает за Союзом права, поименованные в статье 73 Конституции СССР 1977 г., которые были перечислены выше*(6).

Оценивая правовое регулирование отношений по социальному обеспечению в советский период, представители правовой науки приходят к обоснованному выводу об абсолютном приоритете союзного закона над республиканскими нормативными правовыми актами [7].

Действовавшие в советский период нормативные правовые акты в сфере социального обеспечения, принятые на республиканском уровне, не находились в состоянии противоречия с нормами, закрепленными в общесоюзных документах. При этом на уровне СССР устанавливалось и поэтапно развивалось правовое регулирование социально-обеспечительных отношений, в том числе социального страхования, включавшего обеспечение по старости, временной нетрудоспособности, инвалидности, в связи с потерей кормильца, профилактическую, социально-бытовую и медицинскую помощь (постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 23 июня 1931 г. "О социальном страховании", Закон СССР от 14 июля 1956 г. "О государственных пенсиях", Закон СССР от 15 июля 1964 г. "О пенсиях и пособиях членам колхозов" и др.).

Принимая во внимание, что фактически правовое регулирование рассматриваемых вопросов, включая установление видов и объемов социальных гарантий, в советский период осуществлялось на общесоюзном уровне, следует признать, что руководство сферой социального обеспечения на уровне республик было лишено самостоятельного характера, что не способствовало накоплению соответствующего управленческого, организационного опыта как у регионов, так и у федерального центра.

Провозгласив в статье 72 Конституции совместное ведение центра и регионов в отношении вопросов социального обеспечения и наделив необходимыми полномочиями органы власти субъектов Российской Федерации, государство оказалось не готово к реализации модели разграничения полномочий в данной сфере.

Социальное обеспечение как блок социальной защиты отнесено положениями пункта "ж" части 1 статьи 72 Конституции РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установленное на конституционном уровне регулирование модели конкретизировано. В соответствии с положениями указанной статьи данного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг*(7).

Приведенными нормами регламентирована модель распределения полномочий органов власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения, под которой понимается система предметов ведения и полномочий, закрепленных за уровнями и органами государственной власти. При этом с позиции комплексного подхода к понятию модели возможно охарактеризовать ее как систему, которая заключает в себе функциональные связи своих элементов при непосредственном разграничении, конкретизации и перераспределении предметов ведения и полномочий, а также юридические и фактические обстоятельства взаимоотношений по реализации компетенции в рамках федеративной системы.

Действующее правовое регулирование модели связывает возможность установления дополнительных гарантий в сфере социального обеспечения с принятием расходного обязательства бюджета соответствующего уровня, что впоследствии влечет возникновение различий в социально-правовом статусе жителей субъектов Российской Федерации. Детальный анализ содержания конкретных мер социального обеспечения, предоставляемых гражданам, а также объемов такого обеспечения показывает, что социально-правовой статус граждан, проживающих в различных субъектах Российской Федерации, является неодинаковым, что справедливо отмечается исследователями [2]. Кроме того, правовое регулирование модели, действующее в настоящий момент, не позволяет установить конкретные правотворческие или организационные полномочия органов власти федерального центра и регионов.

В контексте приведенных обстоятельств представляется закономерным возникновение отмеченных Ю.В. Васильевой проблем правовой политики, связанных с отсутствием системного подхода в формировании отраслевого законодательства, что влечет необходимость чрезмерно частых изменений законодательства в силу финансовых или иных причин [3]. Закономерность данных проблем обусловлена недостаточностью управленческого и законотворческого опыта уровней власти, отсутствием отлаженных механизмов взаимодействия между Российской Федерацией и ее субъектами при реализации социальной политики.

Поскольку правовое регулирование модели распределения полномочий органов власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере социального обеспечения как таковое было впервые закреплено положениями ныне действующей Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., принятыми в соответствии с ней иными нормативными правовыми актами, и именно с момента вступления данного Основного закона в силу начали создаваться фактические условия для реализации социальной политики на двух уровнях власти, следует признать, что первый опыт и традиции сотрудничества органов власти Федерации и регионов в сфере социального обеспечения находятся в процессе становления в течение сравнительно непродолжительного периода. В этой связи следует отметить, что формирование стабильной, отлаженной модели потребует значительного периода времени, на протяжении которого федеральные и региональные органы государственной власти помимо решения текущих проблем рассматриваемой сферы будут поэтапно вырабатывать оптимальное соотношение существа и объема полномочий с учетом концепции субсидиарности и принципа федерализма.

Список литературы

1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. 3-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА, 2002. 800 с.

2. Байматов П.Н. Проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами при реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 6. С. 20-24.

3. Васильева Ю.В. Становление правовой политики в сфере социального обеспечения: проблемы и подход // Вестник Пермского университета. Сер.: Политология. 2014. N 2. С. 129-135.

4. Золотов А.В. Экономико-теоретические и управленческие основы разграничения предметов ведения и полномочий в сфере экономических отношений // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Сер.: Экономика и финансы. 2002. N 1. С. 104-106.

5. Ирхин И.В. Концепция федерализма и практика ее воплощения в современном мире // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 51-55.

6. Кистринова О.В., Чертков А.Н. Самостоятельность государственно-территориальных единиц России: теория и практика. Воронеж: ЛИО, 2013. 292 с.

7. Кобзева С.И. Источники права социального обеспечения России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. 45 с.

8. Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2009. 656 с.

9. Сергеев А.С. Разграничение предметов ведения и полномочий: вопросы теории и методологии // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2002. N 3. С. 79-83.

10. Соколова Н.А. Принципы разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере охраны здоровья граждан // Вестник Омского университета. Сер.: Право. 2009. Т. 1. N 1. С. 62-65.

11. Филиппова Н.А. Новая модель разграничения и децентрализации полномочий в системе российского федерализма: проблемы обеспечения интересов субъектов Российской Федерации // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. 2008. Вып. 8. С. 420-438.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Конституция СССР 1924 года: принята II всесоюз. съездом Советов 31 янв. 1924 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1923. 7 июля.

*(2) Конституция РСФСР 1925 года: утв. постановлением XII всерос. съезда Советов от 11 мая 1925 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1925. 26 мая.

*(3) Конституция СССР 1936 года: утв. постановлением чрезвычайного VIII съезда Советов СССР от 5 дек. 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. 6 дек.

*(4) Конституция РСФСР 1937 года: утв. постановлением чрезвычайного XVII всерос. съезда Советов от 21 янв. 1937 г. (документ опубликован не был).

*(5) Конституция СССР 1977 года: принята Верхов. Советом СССР 7 окт. 1977 г. // Ведомости ВС СССР. 1977. N 41, ст. 617.

*(6) Конституция РСФСР 1978 года: принята Верхов. Советом РСФСР 12 апр. 1978 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15, ст. 407.

*(7) Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 г. N 184-ФЗ.