Законодательство о правах потребителей в сфере услуг: состояние и проблемы совершенствования (В.И. Солдатова, журнал "Экономика и право. XXI век", N 3, июль-сентябрь 2016 г.)

Законодательство о правах потребителей в сфере услуг: состояние и проблемы совершенствования

В.И. Солдатова,

доцент кафедры гражданского права ФГБОУ ВО

"Московский государственный юридический

университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА)",

кандидат юридических наук

Журнал "Экономика и право. XXI век", N 3, июль-сентябрь 2016 г., с. 90-94.

1. Закон Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" действует 24 года. За это время в него было внесено 20 изменений (последние изменения были внесены Федеральным законом от 03.07.2016 N 265-ФЗ). Особенностью Закона "О защите прав потребителей" является взаимосвязь его норм и норм отраслевых (специальных) федеральных законов, регламентирующих права граждан - потребителей различных услуг. В связи с этим важно определить соотношение норм Закона "О защите прав потребителей" и отраслевых (специальных) федеральных законов. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 17, в случаях, когда отдельные виды отношений с участием потребителей регулируются специальными законами Российской Федерации, содержащими нормы гражданского права, к этим отношениям Закон "О защите прав потребителей" применяется в части, не урегулированной специальными законами" (п. 2 постановления). Иными словами, можно говорить о субсидиарном применении норм Закона "О защите прав потребителей" к отношениям с участием потребителей.

В связи с этим большое значение для развития законодательства о защите прав потребителей имеет общая направленность и характер изменений, которые вносятся в специальные федеральные законы, регламентирующие права потребителей в конкретных сферах отношений (в сфере банковских и финансовых услуг, медицинских услуг, услуг в жилищно-коммунальной сфере и др.). Сфера оказания услуг гражданам является весьма обширной и сложной, она регулируется значительным количеством отраслевых федеральных законов и подзаконных актов, при оказании услуг заключаются различные виды договоров (перевозки, страхования, оказание медицинских, туристических и других видов услуг). Наиболее значимые с позиции интересов потребителей изменения были внесены в 2013, 2014 гг. в федеральные законы, регулирующие сферу оказания услуг связи.

Например, существенные изменения, затрагивающие права потребителей услуг связи, были внесены Федеральным законом от 25 декабря 2012 г. N 253-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" и статьи 333.33 и 333.34 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", который известен как закон о "переносе MNP" (mobile number portability) или "об отмене мобильного рабства". Новая норма п. 4 ст. 44 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" закрепила право абонента сохранить свой абонентский номер, используемый на основании договора об оказании услуг связи. Вместе с тем, существует целый ряд вопросов, требующих соответствующего законодательного решения, к которым относятся следующие.

1) Определение качества оказанной услуги.

Статья 4 Закона "О защите прав потребителей" устанавливает, что качество товара (работы, услуги) должно соответствовать договору.

При отсутствии в договоре условий о качестве товара (работы, услуги) продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий обычно предъявляемым требованиям и пригодный для целей, для которых товар (работа, услуга) такого рода обычно используется.

Данное положение Закона не вызывает вопросов к качеству товаров, которое подтверждается документально (ГОСТом, сертификатом и другими документами). При оказании услуг потребителям прежде всего возникает вопрос о критериях определения качества конкретной услуги. Сложность определения качества оказанной услуги обусловлена, во-первых, отсутствием результата, который есть при выполнении работы.

Во-вторых, в отличие от купли-продажи товаров, в сфере оказания услуг обычно отсутствуют сертификаты качества, стандарты и иные акты, определяющие критерии качества услуги. Например, часто довольно сложно определить качество оказанной медицинской услуги, в то время как существуют требования к производству, перевозке и хранению лекарственных средств, качество которых регулярно проверяют органы Росздравнадзора при регистрации лекарственных средств. Разъяснения Верховного Суда РФ по вопросу понятия существенного недостатка товара, работы, услуги (п. 13 постановления N 17) не дают четкого ответа на вопрос о недостатках оказанной услуги: что можно считать неустранимым недостатком услуги, а что будет считаться недостатком услуги, который не может быть устранен без несоразмерных расходов?

Очевидно, что содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 17 критерии определения недостатков товаров и работы не могут быть использованы в случае оказания услуг, которые не имеют материального результата. Например, качество юридических услуг сложно оценить в процессе их оказания, недостатки в качестве этих услуг могут быть выявлены иногда по истечении длительного времени. Аналогичная ситуация сложилась и с медицинскими услугами.

Представляется недостаточно обоснованным п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 17, устанавливающий, что к отношениям по совершению нотариусом нотариальных действий, а также к отношениям по оказанию профессиональной юридической помощи адвокатами законодательство о защите прав потребителей не применяется. Таким образом, услуги нотариусов и адвокатов выведены из сферы действия Закона о защите прав потребителей. На остальные юридические услуги распространяются правила Закона о защите прав потребителей. При этом отсутствуют критерии отличия названных видов юридических услуг (нотариальных действий и оказание юридической помощи адвокатами) от иных видов юридических услуг, в частности оказание юридической помощи специалистами юридических фирм.

2. Порядок досудебного урегулирования разногласий между потребителем и исполнителем услуг.

В литературе высказывались мнения о необходимости восполнить пробел в Законе о защите прав потребителей и предусмотреть в нем претензионный порядок рассмотрения споров между потребителями и продавцами, исполнителями работ и услуг [1; 2, с. 67-74; 3].

Действительно, в тексте Закона не употребляется термин "претензия". Однако в соответствии с Законом потребитель обращается к продавцу или исполнителю работ и услуг с требованием об устранении недостатков товара или недостатков в выполненных услугах (ст. 20, 31). Очевидно, что подобное обращение с требованием потребителя об устранении недостатков имеет, как правило, письменную форму и, по сути, является претензией.

Представляется, что с учетом последних изменений в процессуальном законодательстве дополнение Закона о защите прав потребителей нормой о соблюдении обязательного претензионного порядка урегулирования споров до подачи искового заявления излишне.

В Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации были внесены изменения (вступили в силу с 01.09.2016): Федеральным законом от 02.03.2016 N 47-ФЗ статья 4 АПК РФ дополнена частью 5, которая предусматривает обязательный претензионный порядок рассмотрения споров: Согласно ч. 5 ст. 4 АПК РФ, спор, возникающий из гражданских правоотношений, может быть передан на разрешение арбитражного суда после принятия сторонами мер по досудебному урегулированию по истечении тридцати календарных дней со дня направления претензии (требования), если иные срок и (или) порядок не установлены законом либо договором, за исключением дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение, дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, дел о несостоятельности (банкротстве), дел по корпоративным спорам, дел о защите прав и законных интересов группы лиц, дел о досрочном прекращении правовой охраны товарного знака вследствие его неиспользования, дел об оспаривании решений третейских судов. Экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть переданы на разрешение арбитражного суда после соблюдения досудебного порядка урегулирования спора, если он установлен федеральным законом.

С учетом данной новеллы в АПК РФ внесение в Закон о защите прав потребителей положений об обязательном претензионном порядке является излишним. Вместе с тем, названная новелла нуждается в дополнительном разъяснении и доведении ее до потребителей.

3. Законопроекты о правах потребителей.

Следует сказать, что нормы о правах потребителей содержатся в различных федеральных законах, изменения в эти законы вносятся точечно, без корректировки Закона о правах потребителей.

Назовем некоторые законопроекты, затрагивающие права потребителей и недавно внесенные в Государственную Думу.

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном" (N 1042387-6, внесен Правительством РФ и принят в 1 чт. в июне 2016 г.). Он содержит ряд новелл, которые можно оценить положительно:

- с целью повышения осведомленности пассажиров (потерпевших и выгодоприобретателей) об их правах, вытекающих из договора обязательного страхования, законопроектом предусматривается обязанность страхователя и юридического лица, осуществляющего перевозки метрополитеном, предоставлять в свободном доступе информацию о страховщике и условиях договора страхования, а также разъяснять порядок действий при наступлении страхового случая и урегулировании претензий потерпевших, выгодоприобретателей о возмещении причиненного вреда;

- уточняется понятие "пассажир". Согласно законопроекту, "пассажир" - это лицо, признаваемое пассажиром транспортными уставами, кодексами и иными федеральными законами, а также статьей 31 настоящего Федерального закона, в том числе ребенок, перевозимый бесплатно или по льготному тарифу с предоставлением или без предоставления места в транспортном средстве. Вызывает сомнение обоснованность положения законопроекта об освобождении перевозчика от гражданской ответственности в случае причинения вреда жизни и здоровью пассажиров вследствие террористических актов, которые приравнены законопроектом к обстоятельствам непреодолимой силы. Другой проект федерального закона, N 517191-6 "О финансовом уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг" (находится в Государственной Думе на стадии второго чтения). Законопроектом предусматривается создание системы финансовых уполномоченных по правам потребителей финансовых услуг. Для этого предлагается учредить Службу финансовых уполномоченных в форме автономной некоммерческой организации, должностными лицами которой будут являться финансовые уполномоченные.

Оценивая названый законопроект в целом положительно, в качестве спорного положения отметим ограничение права физического лица на обращение в суд: гражданин может обратиться в суд только после рассмотрения спора финансовым уполномоченным и вынесения им решения по обращению (ч. 10 ст. 6).

4. Направления совершенствования законодательства о защите прав потребителей. Уровень защиты прав потребителей можно назвать одним из наиболее значимых индикаторов социального благополучия в обществе, а действующее в этой сфере законодательство - фактором влияния на качество жизни граждан. В этих целях необходимо устранить пробелы и коллизии в законодательстве, о которых говорилось ранее.

С учетом сказанного можно высказать следующие предложения о совершенствовании законодательства о защите прав потребителей.

А. Полагаем, что логично разработать предложение о введении должности уполномоченного по правам потребителей в Российской Федерации. Его деятельность могла бы охватить права потребителей не только в сфере финансовых услуг (как предусматривается соответствующим законопроектом Правительства РФ), но и в иных сферах оказываемых гражданам услуг и работ.

Б. Неоднократно высказывалось предложение о подготовке и принятии Потребительского кодекса РФ (данное предложение, в частности, высказывалось Объединением потребителей России). Целесообразность подготовки подобного кодекса представляется сомнительной: он не соответствует общепринятому пониманию структуры и содержания кодекса как отраслевого кодифицированного акта.

Кроме того, некоторые авторы верно отмечают комплексный характер законодательных актов, регламентирующих права потребителей, которые составляют акты гражданского и административного законодательства. С учетом этого обстоятельства идея подготовки Потребительского кодекса является сомнительной.

В. Необходимо отметить, что изменения и в Закон "О защите прав потребителей", и в федеральные законы, регулирующие отношения с участием потребителей в различных сферах (финансовые услуги, отношения по перевозке пассажиров, груза и багажа, жилищно-коммунальные услуги и др.), вносятся не системно, разрозненно. Это служит причиной наличия пробелов в правовом регулировании, а также коллизий правовых актов.

Главной задачей представляется разработка и последующее утверждение Стратегии защиты прав потребителей в Российской Федерации. Указанная стратегия должна определить приоритеты и направления развития законодательного регулирования отношений с участием потребителей, а также меры развития национальной системы защиты прав потребителей на всех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном. Кроме того, названная Стратегия должна предусмотреть меры укрепления роли общественных потребительских организаций, значение которых в защите прав потребителей возрастает. Одним из перспективных направлений деятельности общественных организаций потребителей является проведение общественных обсуждений законопроектов, обобщение мнений потребителей и доведение их до государственных органов в целях учета позиции потребительских обществ при работе над законопроектами.

Стратегия защиты прав потребителей в Российской Федерации может быть утверждена постановлением Правительства РФ.

Список литературы:

[1] Богдан В.В. Модернизация Закона РФ "О защите прав потребителей".

[2] Корнилов Э.Г. Гражданско-процессуальные проблемы защиты прав потребителей // Хозяйство и право. 1999. N 11.

[3] Челышев М.Ю., Валеев Д.Х. О совершенствовании судебного и внесудебного порядков защиты прав потребителей // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 5.