Прокурорское вмешательство позволило внести ясность в порядок перевода земельных участков из одной категории в другую (Л.В. Дьяконова, Д.В. Болгов, журнал "Законность", N 3, март 2017 г.)

Прокурорское вмешательство позволило внести ясность в порядок перевода земельных участков из одной категории в другую

Л.В. Дьяконова,

прокурор Еврейской автономной области,

государственный советник юстиции 3 класса

Д.В. Болгов,

начальник отдела по надзору за соблюдением

федерального законодательства прокуратуры

Еврейской автономной области, советник юстиции

Журнал "Законность", N 3, март 2017 г., с. 10-12.

В ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства прокуратурой Еврейской автономной области были выявлены факты принятия правительством Еврейской автономной области решений о переводе участков земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию земель в целях добычи полезных ископаемых при наличии проектов рекультивации земель, утверждённых только собственником (владельцем) земельного участка, без согласования их с уполномоченными государственными органами.

Так, распоряжением правительства Еврейской автономной области от 6 июня 2014 г. N 205-рп "О переводе земельных участков из одной категории в другую" в целях добычи общераспространённых полезных ископаемых переведены из категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" два земельных участка.

Порядок перевода земель или земельных участков из одной категории в другую установлен Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подаётся ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Здесь же установлены основные требования к содержанию ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую и базовый перечень документов, необходимых для принятия решения о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую.

Проект рекультивации земель, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 7 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", является обязательным при ходатайстве о переводе земель или земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий в связи с добычей полезных ископаемых.

Эта норма не содержит прямого указания на необходимость согласования проекта рекультивации земель с кем-либо, в связи с чем правительством ЕАО и принимались решения о переводе земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли промышленности в целях добычи полезных ископаемых.

При этом не было принято во внимание, что согласно п. 2 ч. 2 ст. 3 Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства.

В соответствии со ст. 12 и 13 Земельного кодекса РФ целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот.

Согласно ст. 68, 69 ЗК землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях, предусмотренных ЗК, федеральными законами. Порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Одним из таких нормативных правовых актов является Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве".

В силу ст. 3, 19, 23 Федерального закона "О землеустройстве" оно проводится в обязательном порядке в случаях проведения мероприятий по рекультивации нарушенных земель. Проекты рекультивации нарушенных земель относятся к одному из видов землеустроительной документации.

Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июля 2002 г. N 514.

В соответствии с п. 2 и п. 8 Положения проекты рекультивации нарушенных земель утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель. В случаях, установленных законодательством РФ, землеустроительная документация, в зависимости от вида, подлежит согласованию с Федеральной службой земельного кадастра России и её территориальными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, органами охраны памятников культуры и органами местного самоуправления.

Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя утверждены приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ N 525 и Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству N 67 от 22 декабря 1995 г.

К числу документов, представляемых при обращении за разрешением на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, отнесён проект рекультивации нарушенных земель, согласованный с местными органами Минприроды России и Роскомземом.

Следовательно, отсутствие согласования проекта рекультивации земель с местными органами Минприроды России и Роскомземом является безусловным основанием для отказа в рассмотрении ходатайства о переводе земель из одной категории в другую.

По фактам выявленных нарушений прокуратурой области было внесено представление об устранении нарушений в адрес губернатора ЕАО, однако в удовлетворении акта прокурорского реагирования было отказано.

Встал вопрос о судебном оспаривании распоряжения правительства Еврейской автономной области от 6 июня 2014 г. N 205-рп "О переводе земельных участков из одной категории в другую".

На первый взгляд, такое решение является правоприменительным актом, не обладает признаками нормативности, следовательно, подлежит оспариванию в порядке гл. 22 Кодекса административного судопроизводства РФ, как ненормативный правовой акт органа государственной власти субъекта Федерации.

Вместе с тем оспариванию решения правительства ЕАО в указанном порядке препятствовал ограниченный срок, установленный ст. 219 КАС, - три месяца со дня, когда стало известно о нарушении прав, свобод и законных интересов обратившегося лица.

Более детальное изучение вопроса показало, что перевод земель в иную категорию влечёт изменение назначения земель как основы жизни и деятельности человека и, как следствие, изменение правового режима их использования, устанавливает новый порядок, условия и пределы эксплуатации земель в соответствии с установленным целевым назначением.

В связи с этим решение правительства ЕАО о переводе земель из одной категории в другую обладает всеми признаками нормативности и может быть оспорено в порядке гл. 21 КАС, не устанавливающей предельные сроки направления административного искового заявления.

Прокуратурой области 4 апреля 2016 г. в суд ЕАО было направлено административное исковое заявление, которое рассмотрено и 7 июня 2016 г. вынесено решение о признании распоряжения правительства Еврейской автономной области от 6 июня 2014 г. N 205-рп "О переводе земельных участков из одной категории в другую" недействующим.

Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 28 сентября 2016 г. решение суда ЕАО оставлено в силе.

При этом Верховный Суд РФ сделал вывод, что приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ N 525 и Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству N 67 от 22 декабря 1995 г. утратившим силу не признан и его положения подлежат применению, поскольку запрошенный перевод земель необходим исключительно для осуществления работ по добыче полезных ископаемых, связан с нарушением почвенного плодородного слоя, образованием песчаного карьера и осуществлением выемки песка в крупных размерах.

Указанные судебные акты, по нашему мнению, должны стать основанием для внесения Минприроды России и Росреестром соответствующих изменений в ведомственные правовые акты, регламентирующие порядок проведения согласования землеустроительной документации (в настоящее время Минприроды России не имеет местных органов, территориальные органы Росреестра не наделены этими полномочиями).