Участие прокурора в правотворческой деятельности органов местного самоуправления (В.Л. Толстых, журнал "Законность", N 3, март 2017 г.)

Участие прокурора в правотворческой деятельности органов местного самоуправления

В.Л. Толстых,

помощник прокурора Новосибирской области по

взаимодействию с представительными

(законодательными) и исполнительными

органами Новосибирской области,

органами местного самоуправления

Журнал "Законность", N 3, март 2017 г., с. 13-16.

Участие прокурора в правотворческом процессе органов местного самоуправления, взаимодействие с ними в каждом районе или городе - индивидуально, но в любом случае подчиняется одним и тем же основным положениям. Результативность этой работы напрямую зависит от использования всего многообразия её форм и от продуманности их выбора в той или иной ситуации.

Исходя из требований приказов Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 и от 17 сентября 2007 г. N 144, можно выделить три основных направления правотворческой деятельности прокурора района или города:

- организация поступления, учёта и изучения проектов муниципальных нормативных правовых актов (обобщённо это направление можно назвать "работа с проектами");

- инициирование принятия муниципальных нормативных правовых актов;

- участие в заседаниях органов местного самоуправления.

Эти направления охватывают все стадии принятия муниципальных нормативных правовых актов, начиная от стадии разработки и заканчивая фактическим принятием. По сути, прокурор "сопровождает" принятие акта, в том числе и разработанного по его инициативе.

Бывают случаи, когда такое "сопровождение" может носить всеобъемлющий характер. Так, на основе анализа (мониторинга) изменений федерального (областного) законодательства прокурор предлагает органу местного самоуправления принять какой-либо муниципальный нормативный правовой акт, затем контролирует его разработку, участвуя в заседаниях рабочих групп; впоследствии оценивает его в качестве проекта, при этом предлагая более совершенную редакцию путём направления письменных замечаний; и в конечном итоге участвует в заседании, на котором акт принимается.

Для предупреждения принятия незаконных актов прокурор должен изучать проекты нормативных правовых актов. Для этого ему необходимо обеспечить своевременное и полное поступление всех проектов таких актов как представительных, так и исполнительных органов местного самоуправления.

Эффективность осуществления этой правотворческой работы находится в зависимости от наличия у глав муниципальных образований и депутатов представительных органов стремления к плодотворному сотрудничеству с прокурором.

Изучение муниципальных нормативных правовых актов заключается в их тщательном, качественном анализе на предмет соответствия федеральному и региональному законодательству, наличия коррупциогенных факторов и нарушений правил юридической техники. Это позволяет предотвратить принятие незаконных муниципальных нормативных правовых актов, а если этого не получилось, то предпринять действия по их оспариванию.

Фактическое положение дел и основная проблема, с которой сталкиваются прокуроры всех уровней, - поступление не всех проектов муниципальных нормативных правовых актов.

Нормотворческая активность органов местного самоуправления из года в год усиливается. Исходя из статистических данных, в 2010 г. прокуроры изучили около 512 тыс. муниципальных нормативных правовых актов, из них 337 тыс. поступило в виде проектов (66%). В 2015 г. на изучение к прокурорам поступило уже 916 тыс. актов, 783 тыс. из которых изучено на стадии проекта (85%).

Один из факторов увеличения числа изученных прокурорами проектов - улучшение взаимодействия между органами прокуратуры и местного самоуправления. Повлиять мог и тот факт, что начиная с 2013 г. с прокуроров снята обязанность по подготовке письменных заключений на проекты муниципальных нормативных правовых актов (как и на принятые акты), что облегчило работу прокуроров с проектами и освободило время на изучение их большего количества.

Однако говорить о том, что прокуроры обеспечивают стопроцентное изучение всех проектов, ещё рано.

Объективная причина - отсутствие в муниципальных образованиях профессиональных, квалифицированных работников юридических служб, а также то, что действующее законодательство не предусматривает обязанности муниципальных органов (как, впрочем, и государственных) направлять проекты нормативных актов прокурору и ответственности за её неисполнение либо ненадлежащее исполнение.

В связи с этим инициатива по организации поступления в прокуратуру проектов нормативных правовых актов всегда исходит от прокурора.

Иногда правотворческая активность прокурора воспринимается должностными лицами органов местного самоуправления как вмешательство в их деятельность. Подобное восприятие должно корректироваться самим прокурором путём доведения до сведения руководителей органов местного самоуправления задач и целей органов прокуратуры в правотворческой работе в ходе личных встреч с ними.

Каким же образом должно быть организовано своевременное поступление проектов муниципальных нормативных правовых актов?

Прежде всего, оно должно иметь юридическую основу. В Новосибирской области облпрокуратурой была организована работа по заключению городскими и районными прокурорами с органами местного самоуправления соответствующих соглашений, был разработан образец такого документа.

Результатом стало заключение соглашений трёхстороннего характера (прокурор, председатель совета депутатов, глава администрации) со всеми органами местного самоуправления 490 муниципальных образований Новосибирской области. Таким образом, было выражено добровольное согласие представителей местного самоуправления на направление в прокуратуру и изучение прокурорами проектов муниципальных нормативных правовых актов, которое облечено в форму документа, обязательного для исполнения как прокурорами, так и органами местного самоуправления.

Иных "рычагов" для обеспечения поступления проектов муниципальных нормативных правовых актов у прокуратуры района (города) нет. В некоторых регионах встречаются письма районных прокуроров, в которых они, руководствуясь Законом о прокуратуре, запрашивают проекты муниципальных нормативных правовых актов и разъясняют ответственность за неисполнение своих требований. Однако, как уже было сказано, таких положений в Законе о прокуратуре нет, и направление таких запросов неправомерно.

Опыт других субъектов Федерации показывает, что прокуроры используют иные способы решения проблемы. Так, практикуется заключение соглашений с органами местного самоуправления муниципальных районов, которые берут на себя обязанность по направлению в прокуратуру проектов актов как своих, так и органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района.

В других случаях прокуроры организуют поступление проектов от органов местного самоуправления посредством установления нормативной обязанности их направления.

Для этого вносятся изменения в уставы муниципальных образований, иные акты, в том числе инициируется процедура принятия соответствующих актов, регламентирующих процедуру представления органами местного самоуправления в прокуратуру нормативных правовых актов и их проектов, в том числе в электронной форме.

Более радикальной мерой, которая, вместе с тем, по нашему мнению, не является обоснованной, является получение актов с помощью представлений прокурора, требований и запросов.

С учётом позиции Генеральной прокуратуры РФ такие способы получения проектов являются фактами излишнего вмешательства в деятельность органов местного самоуправления.

Многие городские и районные прокуроры, в том числе и в Новосибирской области, предлагают законодательно обязать органы местного самоуправления направлять в прокуратуру проекты нормативных правовых актов.

Более того, в юридической литературе высказывалось аналогичное мнение о необходимости внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и даже закрепить обязательность учёта мнения прокурора при принятии нормативного правового акта, которое в настоящий момент носит рекомендательный характер.

До внесения изменений в действующее законодательство только разъяснительная работа о превентивной роли прокуратуры, направление писем-напоминаний, информаций о принятии нормативного акта, проект которого не поступал в прокуратуру и был оспорен, проведение учебных семинаров с представителями органов местного самоуправления, иные формы взаимодействия такого рода могут быть использованы для убеждения органов местного самоуправления в полезности поступления проектов в прокуратуру.

И только системная работа такого плана позволит охватывать весь пласт нормативно-проектной работы на местном уровне.

Второй аспект, которому бы хотелось уделить внимание, связан с ещё одной правотворческой функцией органов прокуратуры - инициированием принятия муниципальных нормативных правовых актов.

В первом случае прокурор принимает действенные меры по предотвращению принятия незаконных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, содержащих коррупциогенные факторы.

В случае с инициированием прокурор может в различных письменных формах ориентировать органы местного самоуправления на необходимость принятия, отмены, внесения изменений в муниципальные нормативные акты путём использования права нормотворческой инициативы (подготовка проектов решений сессий советов депутатов муниципальных образований), направления предложений в порядке ст. 9 Закона о прокуратуре, разработки модельных актов.

Конечно, протесты и представления - наиболее "агрессивная" мера и она мало кому может понравиться, поэтому прокуроры нацелены на принятие, в первую очередь, названных выше правотворческих мер.

Основания для их использования различны. Это могут быть результаты проверок исполнения федерального законодательства, в том числе по обращениям граждан и юридических лиц, но в первую очередь, это мониторинг изменений действующего законодательства.

Исходя из общих принципов и положений приказов Генерального прокурора РФ, прокурор должен вносить предложения об изменении, отмене, о дополнении, принятии новых муниципальных правовых актов по актуальным направлениям борьбы с преступностью, обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан.

Вместе с тем вся правотворческая инициатива прокуроров на местах сводится к регулированию узких вопросов полномочий органов местного самоуправления. Конкретные примеры, когда районным прокурором внесены существенные коррективы в какую-либо сферу отношений, единичны.

Так, прокурор района Новосибирской области в ходе проверки выявил факт недофинансирования из местного бюджета бюджетного учреждения на выплату заработной платы его работникам в размере 110 тыс. руб., по результатам которой внёс в совет депутатов муниципального образования проект решения о внесении изменений в решение о местном бюджете - увеличении его расходной части на указанную сумму. Представительный орган согласился с прокурором и принял это решение.

В основном же прокуроры используют право инициирования принятия муниципальных нормативных правовых актов в целях их приведения в соответствие с федеральным законодательством. Это касается полномочий органов местного самоуправления, указанных в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Любые его корректировки диктуют необходимость внесения изменений в устав муниципального образования, что и предлагает сделать органам местного самоуправления прокурор.

В других случаях путём направления предложений, модельных актов ставится вопрос о принятии какого-либо акта, полномочие на принятие которого закреплено за органами местного самоуправления федеральным законом.

Всего за 2015 г. горрайпрокурорами всех субъектов Федерации в органы местного самоуправления было направлено более 88 тыс. представлений, предложений о необходимости принятия или приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов, 20 тыс. проектов нормативных правовых актов с использованием предоставленного прокуратуре права нормотворческой инициативы, около 7 тыс. модельных актов и 6 тыс. предложений в планы правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Если учесть, что в каждом таком акте ставится вопрос о принятии как минимум одного муниципального нормативного правового акта, то получается, что в 2015 г. органы прокуратуры РФ предложили принять более 121 тыс. муниципальных актов, носящих нормативный характер. А возвращаясь к показателям нормотворческой активности, - это почти 1/7 от всех принятых в 2015 г. нормативных актов, которые прокуроры изучили.

Стоит ли вносить предложения органам местного самоуправления по принятию нормативных актов сразу же после изменения федерального законодательства? Полагаем, нет, поскольку органам местного самоуправления в случае надлежащей работы их специалистов и так должно быть известно о принятии новых законов, изменяющих либо дополняющих полномочия органов местного самоуправления.

Методическую помощь в разработке нормативных правовых актов оказывают органам местного самоуправления органы государственной власти, советы муниципальных образований субъекта Федерации, территориальные органы Министерства юстиции РФ, наконец, прокуроры в рамках надзорной деятельности проводят сверки действующих нормативных правовых актов в органах местного самоуправления, о чём составляют соответствующие акты о наличии или об отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством (п. 2.3 приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155).

Необходимо дать органам местного самоуправления разумный срок на самостоятельное приведение своих муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.

Именно поэтому прокуратура Новосибирской области неоднократно высказывала предложения о дополнении Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормой, аналогичной ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о трёхмесячном сроке приведения региональных нормативных актов в соответствие с изменившимся федеральным законодательством.

Обеспечение единства правового пространства - одна из основных задач для многих органов государственной власти, в том числе и для органов прокуратуры. Реализация этой задачи во многом зависит от реализации прокурорами своих правотворческих полномочий.

Эффективность дальнейшей работы будет достигнута путём изменения подхода к оценке прокурора как инициатора принятия муниципальных нормативных правовых актов. Реализация этого полномочия должна быть в зависимости от установленной необходимости совершенствования действующих муниципальных нормативных правовых актов или принятия новых.

В части работы с проектами акцент должен быть сделан на дальнейшее укрепление сотрудничества с органами местного самоуправления, более качественную работу с проектами нормативных правовых актов: необходимость их получения в полном объёме, обеспечения их своевременной и качественной оценки; использование права направления замечаний и предложений в органы местного самоуправления об устранении несоответствий федеральному законодательству и коррупционных факторов; в случае принятия противоречащего федеральному законодательству нормативного правового акта следует отстаивать свою позицию путём принесения протеста, а в случае его отклонения - обращаться с заявлением в суд.