Особенности принятия отдельных актов прокурорского реагирования по результатам проверок исполнения законодательства об отходах производства и потребления (В.С. Дымолазов, журнал "Законность", N 3, март 2017 г.)

Особенности принятия отдельных актов прокурорского реагирования по результатам проверок исполнения законодательства об отходах производства и потребления

В.С. Дымолазов,

начальник управления по надзору за

исполнением федерального законодательства

прокуратуры Пермского края

Журнал "Законность", N 3, март 2017 г., с. 17-19.

Об актуальности прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления свидетельствуют данные статистической отчётности органов прокуратуры по форме "ОН".

За последние 5 лет прокуроры в России выявили более 560 тыс. нарушений законодательства об отходах производства и потребления. В структуре всех выявленных прокурорами правонарушений в сфере охраны окружающей среды доля нарушений законодательства об отходах составляет 38,5%*(1).

В связи с этим остановимся на особенностях некоторых актов прокурорского реагирования, принимаемых в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в названной сфере. Анализ прокурорской практики показывает, что особого внимания требует исковая работа прокуроров, а также возбуждение ими дел об административных правонарушениях.

Так, одним из действенных актов прокурорского реагирования на нарушение законов в сфере обращения с отходами производства и потребления является заявление (исковое заявление) в суд. Это обусловлено возможностью применения в случае неисполнения решения суда, постановленного по иску (заявлению) прокурора, принудительных процедур по законодательству об исполнительном производстве, а также уголовной ответственностью за неисполнение решения суда - ст. 315 УК РФ.

С административными исковыми заявлениями в суд прокурор обращается в порядке глав 21, 22 Кодекса административного судопроизводства РФ для оспаривания нормативных правовых актов поднадзорных органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, а также их решений, действий (бездействия).

В порядке искового производства прокурор обращается в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований (ст. 45 ГПК РФ). Как правило, в сфере обращения с отходами производства и потребления иски прокуроров предъявляются в защиту права неопределённого круга граждан на благоприятную окружающую среду.

Необходимо отметить, что иски в рассматриваемой сфере подаются прокурорами преимущественно в суды общей юрисдикции, поскольку, согласно ст. 22 ГПК, исковые дела по спорам, следующим из экологических правоотношений, рассматриваются и разрешаются судами*(2).

Все иски прокурора в названной сфере в основном относятся к двум группам: иски о понуждении к совершению каких-либо действий (например, ликвидации несанкционированной свалки, организации сбора и вывоза бытовых отходов, получению специальной лицензии и т.п.) и о взыскании ущерба, причинённого нарушениями закона (платы за негативное воздействие на окружающую среду).

Всего за 2015 г. прокурорами в России в суды направлено 14 000 исков (заявлений) по вопросам исполнения законодательства об отходах производства и потребления на общую сумму 1 278 400 тыс. руб. (2014 г. - 17 011 на сумму 517 170 тыс. руб.).

Применительно к рассматриваемому акту реагирования следует отметить, что, решая вопрос о необходимости обращения в суд с исками о понуждении органов местного самоуправления к принятию мер по реализации предоставленных полномочий в рассматриваемой сфере, прокурору целесообразно учитывать позицию органа местного самоуправления, а также реально принятые им меры в период прокурорской проверки.

Например, если органом местного самоуправления в процессе проверки приняты конкретные меры, направленные на ликвидацию выявленных несанкционированных свалок (издано распоряжение о выделении необходимых денежных средств, размещён муниципальный заказ на проведение работ и т.п.), целесообразно внесение представления об устранении нарушений закона (реальное устранение нарушений закона следует контролировать в рамках рассмотрения представления)*(3).

Соответственно, в случаях, когда органы местного самоуправления не принимают конкретные меры, выражают нежелание исполнять возложенные на них законом полномочия, следует обращаться с соответствующими заявлениями в суд, решение которого будет наиболее действенной мерой, направленной на понуждение должностных лиц органа местного самоуправления к совершению определённых действий.

Выполнение многих обязанностей в сфере обращения с отходами требует значительных временных (разработка проектов, проведение конкурсных процедур, строительство полигонов отходов либо приведение их в соответствие с требованиями закона и т.п.) и финансовых затрат. В связи с этим суды в решениях об удовлетворении требований прокурора о понуждении выполнить конкретные действия зачастую указывают срок их исполнения, измеряемый иногда годами. Поэтому с учётом сложившейся судебной практики в таких исковых заявлениях целесообразно указывать срок исполнения соответствующей обязанности. Вопрос о длительности такого срока следует выяснять у специалистов, привлечённых к проведению проверки.

По результатам проверок исполнения законодательства об отходах производства и потребления по инициативе прокуроров виновные лица привлекаются к административной ответственности. По данным статистики, в 2015 г. в административном порядке за нарушения законодательства об отходах производства и потребления наказано 10 583 лица (2014 г. - 12 488).

По постановлениям прокуроров возбуждаются преимущественно дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.2 КоАП, - несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. В основном дела указанной категории возбуждаются из-за того, что у хозяйствующих субъектов нет утверждённых нормативов образования отходов и лимитов на их размещение либо их превышение, не определён класс опасности конкретного вида отходов, у предприятий нет паспорта на опасные отходы, не соблюдаются требования к местам размещения отходов, отходы размещаются несанкционированно.

Между тем некоторые аспекты привлечения правонарушителей к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП по инициативе прокуроров требуют особого внимания.

Так, в силу ст. 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

При этом правом возбуждения дел об административных правонарушениях по названной статье обладают должностные лица органов внутренних дел, территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (в отношении объектов федерального государственного экологического контроля), органов регионального государственного экологического надзора (в отношении объектов регионального государственного экологического контроля), территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (в случае выявления нарушений санитарно- эпидемиологических требований при обращении с отходами).

Указанные дела об административных правонарушениях рассматриваются перечисленными должностными лицами, за исключением работников органов внутренних дел, которые наделены только правом возбуждения дела.

Помимо этого, необходимо учитывать, что правом составления протоколов об административных правонарушениях в сфере обращения с отходами производства и потребления региональным законодателем могут быть наделены и должностные лица органов местного самоуправления (например, ч. 4 ст. 2.9 Закона Волгоградской области от 11 июня 2008 г. N 1693-ОД "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности", ст. 12.2 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях").

Таким образом, можно выделить следующие особенности принятия актов прокурорского реагирования по результатам проверок исполнения законодательства об отходах производства и потребления:

- во-первых, необходим взвешенный подход к принятию мер прокурорского реагирования (надзора) в связи с наличием широкого круга государственных органов, контролирующих сферу обращения с отходами производства и потребления в целях недопущения подмены этих органов;

- во-вторых, вынесение прокурором постановлений о возбуждении дел об административных правонарушениях по ст. 8.2 КоАП (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами) должно быть обусловлено исключительными обстоятельствами;

- в-третьих, с учётом сложившейся судебной практики целесообразно ставить вопрос в исковых заявлениях о понуждении органов местного самоуправления, а также природопользователей (в частности, хозяйствующих субъектов) к принятию мер по реализации возложенных на них законодательством обязанностей (предоставленных полномочий) в рассматриваемой сфере, о сроке исполнения соответствующих обязанностей в связи с тем, что выполнение многих из них требует значительных временных и финансовых затрат.

В целом при внесении актов прокурорского реагирования об устранении нарушений закона, предполагающем финансовые затраты органов власти субъектов Федерации и муниципальных органов, прокурору нужно учитывать необходимость внесения изменений в бюджет субъекта Федерации или муниципального образования (п. 3.7 приказа Генерального прокурора РФ от 21 июня 2013 г. N 252 "О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями").

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Сводные отчёты по Российской Федерации по форме ОН "Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" за 2011-2015 годы.

*(2) Нормативные правовые акты, а также действия (бездействие) и решения должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления оспариваются в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства РФ.

*(3) Необходимо учитывать, что согласно Федеральному закону от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ с 1 января 2016 г. к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами отнесено только участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твёрдых коммунальных отходов на территориях соответствующих поселений; к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов - участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твёрдых коммунальных отходов на их территории.