Надзор за законностью нормативных правовых актов в сфере земельных правоотношений (Я.Г. Овчарова, журнал "Законность", N 3, март 2017 г.)

Надзор за законностью нормативных правовых актов в сфере земельных правоотношений

Я.Г. Овчарова,

старший прокурор отдела управления Генеральной

прокуратуры РФ в Южном федеральном округе

Журнал "Законность", N 3, март 2017 г., с. 20-22.

Надзор за законностью нормативных правовых актов в сфере земельных правоотношений остаётся актуальным направлением работы прокуроров. Только в 2015 г. прокурорами в Южном федеральном округе было выявлено и оспорено свыше тысячи незаконных нормативных правовых актов в этой сфере.

Активизация нормотворческой деятельности в этой области была обусловлена внесением в 2014 г. в Земельный кодекс РФ существенных изменений, затронувших в числе прочих вопросы предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществления земельного контроля. После корректировки норм ЗК органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления были лишены некоторых полномочий в сфере земельных правоотношений.

Вместе с тем результаты проведённого в управлении Генеральной прокуратуры РФ в Южном федеральном округе анализа состояния прокурорского надзора за законностью региональных и муниципальных нормативных правовых актов свидетельствуют о том, что действовавшая в регионах округа нормативная база не была своевременно приведена в соответствие с действующим федеральным законодательством, а проекты нормативных правовых актов зачастую подготавливались без учёта правовых норм, имеющих большую юридическую силу.

В первую очередь, существенные недостатки выявлялись прокурорами на стадии принятия органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов.

К примеру, разработанный в Краснодарском крае проект закона "Об использовании земель членами садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан" предусматривал механизм принудительного изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения у членов садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан. Между тем правоотношения, связанные с изъятием земельных участков, регламентированы Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 24 июля 2002 г N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", соответственно, вмешательство региональных органов власти в регулирование этого вопроса недопустимо. По результатам рассмотрения отрицательного заключения краевой прокуратуры незаконные положения были исключены.

В Республике Калмыкия проект порядка осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля содержал нормы, позволявшие в числе прочего проверять разрешительную документацию на право осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями хозяйственной деятельности. Однако проверка таких документов отнесена к компетенции иных контролирующих органов. В соответствующий проект по инициативе прокуратуры внесены изменения.

Повсеместно прокурорами приняты меры реагирования, направленные на обеспечение соответствия федеральному законодательству действующих муниципальных нормативных правовых актов.

Среди наиболее часто допускаемых органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления нарушений - принятие нормативных правовых актов с превышением установленной компетенции.

Полномочия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по изданию нормативных правовых актов, регулирующих земельные правоотношения, чётко разграничены нормами федерального законодательства.

Так, в соответствии с требованиями ст. 39.19 ЗК порядок постановки граждан на учёт в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, по основаниям, указанным в подп. 6, 7 ст. 395 ЗК, устанавливается законами субъектов Федерации (если иное не предусмотрено федеральными законами). Однако это правило не всегда учитывалось при разработке соответствующих документов на местном уровне.

Например, в противоречие ЗК, Закону Волгоградской области от 14 июля 2015 г. N 123-ОД "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность граждан бесплатно" порядок постановки граждан на соответствующий учёт был установлен администрацией сельского поселения Городищенского района. Незаконный акт был отменён по протесту районной прокуратуры.

Несмотря на признание с 1 марта 2015 г. утратившей силу ст. 33 ЗК, согласно которой органы местного самоуправления ранее определяли предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, на местном уровне была неправомерно продолжена такая практика. По требованию прокуроров незаконные нормы отменены.

В Республике Адыгея административные регламенты по исполнению муниципальной услуги "Согласование проектов границ земельных участков" были отменены главами нескольких сельских поселений лишь после внесения актов прокурорского реагирования. Между тем в силу требований Федерального закона от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" изготовление, утверждение и выдача проектов границ земельных участков допускались до ноября 2008 года. С указанной даты уполномоченные органы осуществляют подготовку, утверждение и выдачу схемы расположения земельного участка на кадастровом плане соответствующих территорий.

Не везде были своевременно скорректированы нормативные правовые акты о муниципальном земельном контроле.

Так, в 2015 г. вступила в силу новая редакция Федерального закона от 6 октября 2003 г N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), изменившая компетенцию органов местного самоуправления при осуществлении муниципального земельного контроля.

В частности, ч. 3 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ напрямую не относит к вопросам местного значения сельского поселения проведение муниципального контроля в этой сфере. Такое полномочие может быть возложено на сельские поселения только законами субъектов Федерации и утверждёнными в соответствии с ними уставами муниципальных образований.

Вместе с тем эти нововведения были приняты во внимание не всеми органами местного самоуправления.

В частности, администрацией сельского поселения в Дубовском районе Волгоградской области был утверждён административный регламент "Осуществление муниципального земельного контроля" несмотря на то, что областным законом от 28 ноября 2014 г. N 156-ОД "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями в Волгоградской области" и уставом муниципального образования эти полномочия за сельским поселением не закреплены. Регламент по протесту районного прокурора признан утратившим силу.

Помимо этого, прокуроры выявили факты незаконного делегирования органами местного самоуправления контрольных и разрешительных функций.

Так, в Апшеронском районе Краснодарского края вопреки требованиям ЗК, Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", согласно которым муниципальные услуги предоставляются органами местного самоуправления, полномочия по предоставлению земельных участков, постановке граждан на учёт были неправомерно переданы муниципальному казённому учреждению. После вмешательства районного прокурора в административные регламенты внесены коррективы.

По результатам рассмотрения протеста прокурора г. Новороссийска городской администрацией признаны утратившими силу нормы, наделявшие рабочую группу по инвентаризации земель сельскохозяйственного назначения и населённых пунктов правом осуществлять мероприятия по земельному контролю.

Существенное влияние на процесс нормотворчества в регионах округа оказывала складывавшаяся судебная практика.

Так, Верховным Судом РФ было признано незаконным требование, установленное приказом Министерства экономического развития РФ от 12 января 2015 г. N 1 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов", о наличии у заявителя нотариально заверенного согласия супруга на приобретение в собственность земельного участка. Согласно выводам Верховного Суда РФ этой нормой для граждан была неправомерно введена дополнительная обязанность, выполнение которой не предусмотрено ЗК *(1). Однако противоречившие федеральному законодательству в этой части нормативные правовые акты продолжали действовать в некоторых субъектах Федерации в округе и были отменены только по итогам рассмотрения протестов прокуроров.

В иных случаях в результате бездействия уполномоченных органов некоторые правоотношения в рассматриваемой сфере длительное время оставались неурегулированными.

В частности, в Ростовской области в отдельных сельских поселениях Заветинского, Матвеево-Курганского, Неклиновского районов в нарушение подп. 6 ст. 395 ЗК и ст. 8(3) областного закона от 22 июля 2003 г. N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области", которым на органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и сельских поселений была возложена обязанность разработать порядок ведения учёта граждан в целях бесплатного предоставления земельных участков, с 2011 г. не были утверждены соответствующие документы. Необходимая работа проведена только после вмешательства прокуроров.

В Краснодарском крае территориальными прокурорами были внесены представления об устранении нарушений закона по причине непринятия административных регламентов предоставления муниципальных услуг, связанных с распоряжением на территории поселений земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в отношении которых утверждены правила землепользования и застройки. Органы местного самоуправления приняли необходимые нормативные правовые акты.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Решение Верховного Суда РФ от 8 октября 2015 г. N АКПИ15-1048; определение Верховного Суда РФ от 22 декабря 2015 г. N АПЛ15-565.