Проблемы правового регулирования института "приемных родителей" в Российской Федерации (Е.А. Очеретько, журнал "Образование и право", N 1, январь 2017 г.)

Проблемы правового регулирования института "приемных родителей" в Российской Федерации

Е.А. Очеретько,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры гражданского и предпринимательского права

Елецкого государственного университета

им. И.А. Бунина

Журнал "Образование и право", N 1, январь 2017 г., с. 191-198.

В последнее время одной из мировых тенденций в сфере семейных правоотношений является принятие ребенка в семью на воспитание. Вместе с тем этот процесс зачастую сопряжен с определенными нормативно-правовыми коллизиями и материальными и организационными трудностями. Особенностью российского семейного законодательства является то, что определения "приемные родители" не содержится ни в международных актах, ни в нормах российского права. Конвенция о защите детей и сотрудничестве в отношении международного усыновления от 23 мая 1993 г. [10, с. 712-720], Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. [11] и Декларация прав ребенка от 20 ноября 1959 г. [4] не раскрывают данное понятие. Термин "приемные родители" не дается и в Семейном кодексе РФ (далее - СК РФ) [20], его можно сформулировать лишь на основании содержания его статей.

Порядок осуществления своих прав и обязанностей приемными родителями регулируется Правилами подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, а также Правилами заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного, Правилами создания приемной семьи и осуществлении контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье [17]. В целом семейно-правовой статус приемных родителей и приемной семьи оформляется соглашением о создании приемной семьи.

Все имеющиеся в науке семейного права доктринальные определения приемной семьи основаны на нормах ст. 152 СК РФ. В связи с этим приемными родителями можно считать лиц (как состоящих в браке, так и одиноко проживающих), пожелавших принять ребенка в семью на воспитание, отвечающих требованиям российского законодательства о приемной семье, заключивших договор о приемной семье и имеющих возможности воспитать этого ребенка, а также несущих за него ответственность. В первую очередь законодательство России подразумевает под приемными родителями супругов. Это говорит о том, что не только в традиционной, но и в приемной семье ориентация должна быть направлена на полную семью, состоящую для ребенка из мамы и папы. Кроме этого, предполагается, что супруги должны быть лицами разного пола и разница в возрасте между приемными родителями и ребенком должна быть не менее 16 лет. Брак супругов должен быть официально оформлен в органах ЗАГСа, о чем должна иметься запись в книге записей актов гражданского состояния.

Ученые до сих пор не имеют однозначного ответа на вопрос, совершенен ли институт приемной семьи и приемных родителей в России, все ли государство сделало для полноценного функционирования данных институтов. Так, С.В. Доржиева отмечает, что приемная семья выступает "наиболее динамично развивающейся формой семейного воспитания" [5, с. 102], Н.А. М.А. Киселева - что "приемная семья наравне с семейными детскими домами и детскими деревнями выступает альтернативой институциональному воспитанию детей в государственных учреждениях" [9, с. 134]. М.А. Седова полагает, что "на сегодняшний день приемная семья является наименее востребованной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей" [19, с. 101].

В то же время следует согласиться с А.А. Осиповой, отмечающей, что данный институт является нужным и социально важным [15, с. 294]. С институтом приемных родителей тесно связан институт приемной семьи. Синонимичными данные понятия считать нельзя, поскольку понятие "приемная семья" шире понятия "приемные родители". В приемную семью, помимо приемных родителей, входят другие дети, кроме принятых на воспитание детей, дедушки, бабушки и другие родственники, в том числе совместно проживающие.

Что касается отдельных граждан, желающих выступить приемными родителями ребенка, то закон также наделяет их таким правом, предъявляя при этом более высокие требования, чем к полной приемной семье. Так, отсутствие супруга и наличие ребенка-инвалида у гражданки И.Д. Софьиной не явилось основанием для отказа в приеме документов в качестве приемной матери для взятия в семью на воспитание данной гражданкой еще двоих детей органами опеки и попечительства Засвияжского района Ульяновской области. Решение органа опеки и попечительства об отказе данной женщине быть кандидатом в приемные родители было основано лишь на отсутствии необходимых санитарно-гигиенических условий в ее квартире, отсутствии ремонта, наличии оголенных проводов и отсутствия заключения врачебной комиссии о возможности проживать приемным детям в одной квартире с ее дочерью-инвалидом, признанной недееспособной. Данное решение органов опеки и попечительства судом было признано законным, в том числе и апелляционным определением [1].

Законодательство России, в отличие от других стран, не ограничивает приемных родителей в количестве принятых в семью на воспитание детей, их возрасте и периоде прихода детей в семью. Например, во Франции и Бельгии "установлен запрет на усыновление при отсутствии соблюдения "естественного порядка" прихода приемных детей в семью" [15, с. 294]. Иными словами, если в семье уже воспитываются дети шести и десяти лет, то прием в семью детей такого же возраста или старше привнесет в семью дисбаланс и вызовет конкуренцию дезадаптацией как вновь принятых детей, так и детей, усыновленных ранее.

Семейный кодекс РФ запрещает не состоящим в браке лицам быть приемными родителями одного и того же ребенка. Если, например, один из гражданских сожителей стал ребенку приемным родителем и второй пожелает тоже стать ребенку приемным родителем, то фактически эти лица должны будут заключить брак.

Кандидатуры приемных родителей подбираются органами опеки и попечительства на основании названных выше Правил подбора, учета и подготовки граждан... Предполагается, что приемные родители должны иметь "нравственные и личные качества кандидата в приемные родители, а также способности к выполнению обязанностей опекуна или попечителя, под которыми следует понимать состояние здоровья и возраст лица, позволяющие полноценно совершать как фактические, так и юридические действия в пользу подопечного" [12, с. 43]. Кроме этого, необходимо, чтобы приемные родители были людьми, любящими детей, умеющими легко идти на контакт с ними, находить общий язык, оказывать на них благоприятное влияние.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423 орган опеки и попечительства обязан подготовить будущих приемных родителей, в том числе организовать обучающие семинары, тренинговые занятия по вопросам педагогики и психологии, основам медицинских знаний, обеспечить психологическое обследование граждан с их согласия для оценки их психологической готовности к приему несовершеннолетнего гражданина в семью.

Подготовка приемных родителей к принятию ребенка на воспитание в семью входит в функции органов опеки и попечительства. При этом должны соблюдаться требования норм ст. 31 Гражданского кодекса РФ об опеке и попечительстве, Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" [21] и ст. 146 Семейного кодекса РФ. Подготовка приемных родителей направлена на исключение вероятности возврата принятого в семью ребенка назад в детский дом или иное соответствующее учреждение. Такая психотравмирующая ребенка ситуация называется "гуманитарным ударом", поскольку "наносит непоправимый ущерб личностному развитию детей" [6, с. 134].

Органы опеки и попечительства обязаны ознакомить приемных родителей с медицинским заключением о состоянии здоровья ребенка, его физическом и умственном развитии, а также передать приемным родителям выписку о состоянии здоровья ребенка, документы, содержащие сведения о его родителях (решение суда о лишении родительских прав, справка об их неудовлетворительном состоянии здоровья).

Приказом Министерства образования и науки РФ от 24 августа 2012 г. N ИР-713/07 "О подготовке лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей" в субъектах РФ были внедрены новые эффективные технологии оказания психолого-педагогической, социальной и медицинской помощи приемным детям и приемным родителям. Период ожидания гражданами начала проведения курсов подготовки кандидатов в приемные родители должен быть минимальным (по возможности не более двух месяцев). Суть подготовки приемных родителей заключается в проведении с ними психологических и профилактических бесед и оказании помощи в оформлении документов. Ребенок должен посещать приемную семью до подписания договора о передаче его в приемную семью в предварительном порядке. Это даст приемным родителям возможность окончательно убедиться в правильности своего решения.

В ряде регионов России давно существуют службы сопровождения приемных и патронатных семей. Например, "в Республике Бурятии подготовкой и профессиональным сопровождением приемных родителей занимаются 20 служб сопровождения замещающих семей, которые функционируют на базе учреждений, подведомственных Республиканскому агентству по делам семьи и детей, и в общеобразовательных учреждениях. При службах сопровождения созданы 18 школ подготовки кандидатов в замещающие родители, на регулярной основе проводятся обучающие и практические республиканские семинары для замещающих родителей и кандидатов в замещающие родители" [8]. В Нижнем Новгороде на базе областного центра работает Школа приемных родителей, реализующая программу психологического сопровождения потенциальных замещающих родителей "Под защитой семьи". Эта Школа помогает приемным родителям оценить свои силы и возможности принятия ребенка в семью, разобраться в порядке оформления документов, необходимых при взятии ребенка в приемную семью, проанализировать типичные родительские ошибки, ожидания и разочарования, научиться интерпретировать поведение детей в процессе адаптации ребенка в семье, узнать о проблемах контактов с биологическими родителями [14]. Как правило, по результатам посещения данной Школы одни будущие приемные родители активно участвуют в подготовке к принятию ребенка в семью (это "открытые родители"). Другие - "закрытые родители" - ограничиваются справкой о ее посещении и ребенка в приемную семью в итоге не берут [16, с. 454].

Российское законодательство определяет статус приемных родителей по отношению к принятому на воспитание ребенку или детям как опекунов или попечителей, наделяя их соответствующими правами и обязанностями. С.В. Доржиева отмечает существующее противоречие в данном вопросе между ч. 1 ст. 145 и п. 1 ст. 152 СК РФ. Так, ч. 1 ст. 145 СК РФ и ч. 2 ст. 14 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" устанавливают, что при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства требуется принятие акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно. Статья 152 СК РФ предполагает, что приемной семьей является опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье. С.В. Доржиева считает, что налицо конкуренция норм, в силу которой "специальная норма семейного законодательства основанием возникновения приемной семьи считает договор, а нормы об опеке и попечительстве - акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя" [6, с. 14]. В силу этого на практике складывается ситуация, когда приемные родители, фактически ими еще не став, до заключения договора о приеме в семью ребенка вынуждены осуществлять права и обязанности приемных родителей. Однако между этими юридическими фактами может пройти довольно много времени.

Права и обязанности опекуна и попечителя установлены в ст. 148.1 Федерального закона "Об опеке и попечительстве". К основным правам Закон относит: требовать возврата ребенка от третьих лиц, незаконно удерживающих ребенка; самостоятельно определять способы воспитания ребенка с учетом его мнения и мнения органов опеки и попечительства; выбирать образовательную организацию, форму образования.

Кроме этого, опекуны и попечители имеют право на ежемесячные денежные выплаты на приемного ребенка в связи с его воспитанием в соответствии с Приказом Минобразования России от 16 февраля 1993 г. N 50 "Об утверждении Положения о порядке выплаты денежных средств на детей, находящихся под опекой (попечительством)". Законы субъектов РФ детализируют данный Приказ. Например, приняты и действуют Закон Алтайского края от 10 апреля 2007 г. N 29-ЗС "О порядке и размере выплаты опекунам (попечителям), приемным родителям денежных средств на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", Закон Республики Башкирия от 28 декабря 2005 г. N 262-з "О порядке и размере выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание ребенка".

Помимо этого, на муниципальном уровне принимаются акты, направленные на материальную поддержку опекунов (попечителей), например Постановление главы г. Реутова Московской области от 1 февраля 2005 г. N 43-П "О порядке выплаты денежных средств опекунам (попечителям) и приемным родителям на содержание приемных детей". А неначисление районного коэффициента на ежемесячную денежную выплату опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством), явилось основанием для признания Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ ст. 2 Закона Приморского края от 6 июня 2005 г. N 258-КЗ "О порядке и размерах выплаты ежемесячных денежных средств опекунам (попечителям) на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)", недействующей, поскольку субъект Российской Федерации, получая из федерального бюджета субсидию в сумме, предусматривающей начисление на выплату районного коэффициента, фактически занизил размер ежемесячной денежной выплаты на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством) [23]. Как отмечает С.В. Доржиева, "подобное свидетельствует о том, что нарушение прав приемных родителей имеет место, несмотря на государственную политику, направленную на стимулирование семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей" [7, с. 284].

В науке семейного права идут многочисленные дискуссии по вопросу оплаты труда приемных родителей по воспитанию и содержанию приемного ребенка. Одни специалисты считают, что в данном случае опекуны (попечители) реализуют трудовую функцию, другие отвергают такую концепцию. Приверженцы первой точки зрения полагают, что "выплата приемному родителю заработной платы за его труд по воспитанию приемных детей в некоторой степени компенсирует потери от прекращения им своей трудовой функции. Непрерывность исполнения родительских обязанностей не должна ставиться под сомнение" [19, с. 102]. Сторонники другой концепции считают: "Поскольку отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства складываются в рамках семейных отношений как одной из форм воспитания ребенка в семье, то недопустимо говорить об этих отношениях как о трудовых" [22, с. 316]. Нередко на практике оплату за труд приемных родителей расценивают как основной доход опекунов (попечителей), ошибочно полагая, что, воспитывая приемного ребенка и получая за это вознаграждение, опекуны (попечители), являющиеся приемными родителями, должны быть лишены права на пенсию. В опровержение данного ошибочного предположения выступил Верховный Суд РФ в решении от 25 апреля 2014 N 48-КГ14-4 и Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в определении СК от 30 мая 2014 г. N 48-КГ14-5. Судебные органы пришли к выводу, что "вознаграждение приемным родителям следует отнести к мерам социальной поддержки лицам, осуществляющим воспитание приемных детей, в связи с чем осуществление обязанностей приемного родителя на возмездной основе на основании заключенного договора о приемной семье нельзя считать выполнением оплачиваемой работы, а приемного родителя - работающим пенсионером. Следовательно, приемные родители имеют право на получение (сверх вознаграждения за свой труд) ежемесячных компенсационных выплат, назначаемых неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами, в соответствии с Указом Президента РФ от 26 декабря 2006 года N 1455 "О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами", и Постановлением Правительства РФ от 04 июня 2007 г. N 343.

Воспитание ребенка, забота о его здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии определяется в Законе "Об опеке и попечительстве" одновременно как право и обязанность приемного родителя. Обязанностью выступает обеспечение получения ребенком общего образования и возможности беспрепятственно общаться с его кровными родителями и другими родственниками, если это не противоречит интересам ребенка. Пункт 2 ст. 153 СК РФ предусматривает ответственность приемных родителей за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей. Причем ответственность приемных родителей (ее порядок и условия привлечения) предусмотрена как федеральным законодательством, так и договором. Основанием такой ответственности является невыполнение приемными родителями взятых на себя обязанностей по отношению к ребенку. М.А. Седова предлагает предусмотреть норму, согласно которой органы опеки и попечительства будут выступать как солидарные должники вместе с приемными родителями при причинении последними вреда имуществу, жизни и здоровью приемных детей. Основанием солидарной ответственности органов опеки и попечительства будет являться ненадлежащее осуществление ими контроля над исполнением приемными родителями своих обязанностей в том случае, если этим органам не удастся доказать, что вред наступил не по их вине [19, с. 103].

Самым частым видом неисполнения договора о приемной семье является досрочное расторжение договора и отказ от приемного ребенка. Кроме этого, виновными действиями приемных родителей, влекущих за собой применение к ним мер ответственности, может выступать оставление ребенка в опасности и уклонение от воспитания ребенка.

Выделяют меры ответственности приемных родителей "личного неимущественного характера" и "имущественного". Мерами личного неимущественного характера ответственности приемных родителей являются: отобрание ребенка у приемных родителей в случае их виновного поведения, отстранение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей по опеке (попечительству). Мерами имущественного характера в отношении приемных родителей может быть, например, возмещение убытков приемными родителями ребенку через органы опеки и попечительства. Это может применяться в случаях существенного нарушения договора приемными родителями по их вине. В таком случае другая сторона (т.е. органы опеки и попечительства) вправе требовать возмещения убытков, причиненных расторжением этого договора, согласно п. 3 ст. 153.2 СК РФ.

Основным способом защиты нарушенных прав приемного ребенка, которого вернули назад приемные родители, является возмещение морального вреда. Как отмечает В.В. Нагаев, "моральный вред в семейных правоотношениях - явление достаточно частое: жестокое обращение с детьми всегда причиняет моральный вред ребенку и второму родителю, безучастное поведение одного из супругов в браке, когда при этом весь груз проблем несет другой, не может не вызывать физических и нравственных страданий" [13, с. 82]. Однако пока такая мера к приемным родителям не применяется. Ученые полагают, что такая мера ответственности должна иметь право на существование в случае отказа приемных родителей от взятых на воспитание в семью детей. Это объясняется тем, что "вторичное сиротство глубоко травмирует детей и вызывает их нравственную и психическую деградацию. Будучи брошенными второй раз в жизни, дети теряют оставшееся доверие к взрослым и разочаровываются в институте семьи, у них углубляются проблемы с привязанностью к близким людям" [3, с. 13]. Поэтому в качестве компенсации морального вреда, возможно, следует установить в законе обязанность для приемных родителей, отказавшихся от приемного ребенка, выплаты алиментов на его содержание, за исключением случаев возврата ребенка по основаниям, предусмотренным п. 2 ст. 153.2 СК РФ (болезнь, изменение семейного или имущественного положения приемных родителей, отсутствие взаимопонимания с ребенком или детьми, наличие конфликтных отношений между детьми).

В целом следует отметить, что ответственность приемные родители могут нести за причинение вреда жизни или здоровью, а также имуществу приемных детей как в рамках общей теории ответственности лица за совершенное правонарушение, так и в рамках непосредственно семейно-правовой ответственности. Общая уголовная ответственность предусматривается, например, за совершение действий приемными родителями по отношению к ребенку, если эти действия квалифицируются по статьям гл. 16 Уголовного кодекса РФ ("Преступления против личности"), гл. 18 ("Преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности"), гл. 20 ("Преступления против семьи и несовершеннолетних").

Таким образом, институт приемной семьи в России имеет комплексную природу - содержит большое количество правовых связей, принципов и норм его реализации. Ключевой фигурой правоотношений, в которых участвует приемная семья, выступает ребенок порой с очень сложной судьбой и травмированной психикой. В связи с этим необходимо на государственном уровне обеспечить таким детям полноценное право жить и воспитываться в семье, пусть приемной, но в той, которая станет для него поистине родной и настоящей.

Список литературы:

[1] Апелляционное определение Ульяновского областного суда от 07 июля 2015 г. по делу N м33-2744/2015 "Об отказе в признании кандидатом в приемные родители".

[2] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 N 51-ФЗ (с последующими изменениями) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

[3] Данилова И.С. Ответственность приемных родителей за отказ от ребенка в системе мер семейно-правовой ответственности // Семейное и жилищное право. 2014. N 4.

[4] Декларация прав ребенка от 20 ноября 1959 г. // Международная защита прав и свобод человека. М.: Юр. лит-ра, 1990.

[5] Доржиева С.В. Право приемного ребенка на воспитание // Вестник Пермского университета. 2010. N 4.

[6] Доржиева С.В. Проблемы правового регулирования порядка передачи детей в приемную семью // Семейное и жилищное право. 2013. N 3.

[7] Доржиева С.В. Проблемы практики материального обеспечения приемных семей // Вестник Бурятского государственного университета. 2011. N 2.

[8] Информация Республиканского агентства по делам семьи и детей // URL://egov-buryatia.ru.

[9] Киселева Н.А. Проблема адаптации приемных детей и родителей в замещающих семьях // Вестник Псковского государственного университета. 2014. N 4.

[10] Конвенция о защите детей и сотрудничестве в отношении международного усыновления от 23 мая 1993 г. // Международное частное право: Сборник документов. М.: БЕК, 1997. С. 712 - 720.

[11] Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. // Сборник международных договоров СССР. 1993. Выпуск XLVI.

[12] Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Правовое регулирование: Учеб.-практ. пособие. М.: Палеотип, 2002. - 100 с.

[13] Нагаев В.В. Ювенальная юстиция. Социальные проблемы: Учебное пособие для студентов вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011. - 255 с.

[14] Обучение в "Школе приемных родителей" // URL: http://cron.nnov.org/notice/1647667.html.

[15] Осипова А.А. Психологические проблемы приемной семьи // Психология. Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. 2013. N 161.

[16] Отделкина Т.Н. Развитие института приемной семьи в Нижегородской области как профессиональной замещающей семьи // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2013. N 6.

[17] Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" // Собрание законодательства РФ. 2009. 25 мая. N 21. Ст. 2572.

[18] Приказ Министерства образования и науки РФ от 24 августа 2012 г. N ИР-713/07 "О подготовке лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей" // Вестник образования. 2012. Сентябрь. N 18.

[19] Седова М.А. Проблемы правового регулирования отношений в приемной семье // Новый университет. 2011. N 3.

[20] Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 1. Ст. 2954.

[21] Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (с послед. изм. и доп. ) // Российская газета. 2008. 26 апреля.

[22] Шахматов В.П., Хаскельберг Б.Л. Новый Кодекс о браке и семье РСФСР. Томск: ТГУ, 1970. - 324 с.

[23] http://docs.cntd.ru/document/902140007.