Новое в российском избирательном законодательстве в связи с выборами депутатов государственной думы седьмого созыва (И.А. Старостина, журнал "Законодательство", N 10, октябрь 2016 г.)

Новое в российском избирательном законодательстве в связи с выборами депутатов государственной думы седьмого созыва

И.А. Старостина,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры конституционного и

муниципального права юридического факультета

МГУ им. М.В. Ломоносова

Журнал "Законодательство", N 10, октябрь 2016 г., с. 10-16.

Федеральные выборы в России всегда сопровождаются внесением в избирательное законодательство существенных изменений материального и процессуального характера. При этом речь идет о принятии не только новых законов, но и новых подходов к решению стоящих перед государством и обществом проблем в сфере выборов на современном этапе.

Выборы депутатов Государственной Думы седьмого созыва 2016 г. в сравнительном плане имеют некоторые отличительные особенности. Назовем десять основных.

1. Проведение впервые в современном избирательном процессе досрочных выборов депутатов Государственной Думы.

Допустимость такой возможности обоснована в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 июля 2015 г. о толковании ч. 1 ст. 96 и ч. 1, 2 и 4 ст. 99 Конституции РФ*(1). Устанавливается, что соответствующие конституционные положения не исключают возможности однократного изменения федеральным законом даты очередных выборов, ведущего к сокращению реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, при условиях, что такое сокращение осуществляется в конституционно значимых целях, заблаговременно, не влечет за собой отступления от разумной периодичности проведения очередных выборов Государственной Думы и непрерывности ее деятельности и является минимально незначительным. С инициативой самороспуска выступила Государственная Дума, а Совет Федерации обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании такой возможности.

На основе конституционного толкования в Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" были внесены изменения в части определения дня голосования: теперь это третье воскресенье месяца (было первое воскресенье), в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва*(2).

2. Проведение (совмещение) в единый день голосования - 18 сентября 2016 г. - федеральных, региональных и местных выборов.

При совмещении дня голосования на выборах депутатов Государственной Думы с днем голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления согласно закону избиратель имеет возможность проголосовать одновременно более чем по двум избирательным бюллетеням.

В случае совмещения дней голосования на выборах разных уровней, при проведении которых законом предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям, открепительные удостоверения выдаются в сроки, определенные законом, регулирующим порядок проведения выборов более высокого уровня*(3).

3. Проведение выборов депутатов Государственной Думы седьмого созыва вновь по смешанной избирательной системе, сохраняя равное число депутатов (по 225), избираемых соответственно по мажоритарной системе относительного большинства и пропорциональной системе "связанных списков" (в отличие от пропорциональных выборов всех 450 депутатов Государственной Думы пятого и шестого созывов).

4. Разрешение избирательных споров впервые на федеральных выборах проводится в соответствии с Кодексом административного судопроизводства РФ*(4), в котором содержится глава 24 "Производство по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (на парламентских выборах в декабре 2011 г. споры разрешались в соответствии с ГПК РФ, т.е. в порядке гражданского судопроизводства).

5. Сформирован новый состав ЦИК России в марте 2016 г. сроком на 5 лет (обновление на 60% от прежнего состава, включая назначение нового Председателя ЦИК России).

В отношении избирательного законодательства обновленный ЦИК России в качестве тактической цели определил проведение избирательной кампании 18 сентября 2016 г. в соответствии с действующим законодательством, а в качестве стратегической цели - подготовку изменений в законодательство о выборах по итогам этой кампании*(5).

ЦИК России в предвыборный период 2016 г. при формировании системы контроля на выборах расставил приоритеты: а) принятие превентивных мер; б) быстрое реагирование на нарушение в ходе выборов (этот механизм включает создание межведомственной рабочей группы с участием представителей прокуратуры, МВД, Следственного комитета); в) анализ итогов избирательной кампании.

6. Действие одновременно двух федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы - 2005 г.*(6) и 2014 г.*(7), причем в оба закона параллельно вносились изменения.

7. Внесение существенных изменений в сфере гарантий и ограничений избирательных прав граждан Российской Федерации на основе правовых позиций Конституционного Суда РФ, в том числе в отношении решений Европейского суда по правам человека*(8).

В отношении активных избирательных прав (права избирать) Конституционный Суд РФ признал невозможным исполнение постановления Европейского суда по правам человека от 4 июля 2013 г. по делу "Анчугов и Гладков против России" в части мер общего характера, предполагающих внесение изменений в российское законодательство (и тем самым изменение основанной на нем судебной практики), которые позволяли бы ограничивать в избирательных правах не всех осужденных, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда. Конституционный Суд РФ указал, что предписание ч. 3 ст. 32 Конституции РФ означает императивный запрет, согласно которому не имеют избирательных прав без каких бы то ни было изъятий все осужденные, отбывающие наказание в местах лишения свободы, определенных уголовным законом.

В то же время Конституционный Суд РФ счел возможным и реализуемым в российском законодательстве и судебной практике исполнение данного постановления Европейского суда по правам человека в части мер общего характера, обеспечивающих справедливость, соразмерность и дифференциацию применения ограничений избирательных прав. Данный подход мотивирован тем, что в соответствии с ч. 3 ст. 32 Конституции РФ и конкретизирующими ее положениями УК РФ по общему правилу исключается наказание в виде лишения свободы и тем самым лишение избирательных прав осужденных, совершивших впервые преступления небольшой тяжести; за преступления средней тяжести и тяжкие преступления лишение свободы как более строгий вид наказания из числа предусмотренных Особенной частью УК РФ за совершение соответствующего преступления назначается по приговору суда и, следовательно, влечет лишение избирательных прав только в том случае, если менее строгий вид наказания не может обеспечить достижение целей наказания. В этом смысле федеральный законодатель согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ правомочен, последовательно реализуя принцип гуманизма в уголовном праве, оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний, хотя и связанные с принудительным ограничением свободы осужденных, но не влекущие ограничения их избирательных прав.

В предвыборный период 2016 г. в работе избирательных комиссий в полном объеме реализовались институциональные ограничения, направленные на минимизацию иностранного влияния на российские политико-правовые процессы (имеются в виду ограничения прав граждан Российской Федерации на участие в выборах в связи с наличием иностранного гражданства либо вида на жительство на территории иностранного государства). Новый подход к институту двойного гражданства, устанавливающий с 2014 г. обязательное уведомление о его наличии, учитывается в избирательном законодательстве.

Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2016 г. N 315 "О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва"*(9) (п. 9) предписывается:

- Министерству иностранных дел РФ по запросам ЦИК России представлять по возможности сведения о наличии у кандидатов в депутаты Государственной Думы седьмого созыва гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации в иностранном государстве;

- Министерству внутренних дел РФ по запросам ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и окружных избирательных комиссий представлять сведения о подаче кандидатом в депутаты Государственной Думы седьмого созыва уведомления о наличии у него гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации в иностранном государстве.

8. Впервые в выборах имели право участвовать 77 политических партий, зарегистрированных в Минюсте России, из которых 24 партии выразили намерение участвовать в парламентских выборах, но только 22 партии*(10) подали документы, из них 14 партий освобождены от сбора подписей для регистрации в качестве избирательного объединения*(11).

Резкое увеличение количества политических партий (с 7 в 2012 г. до 77 в 2016 г.*(12)) на основе законодательных новелл, упростивших порядок их регистрации, обозначило потребность в институционализации, т.е. включении в состав норм федерального законодательства о политических партиях их конституционных целей.

Посредством конституционных целей партии воспитывают граждан Российской Федерации, способствуют повышению их конституционной культуры, стимулируют их электоральную активность. Однако в России конституционные цели политических партий имеют преимущественно электорально ориентированный характер, в то время как определяющими должны быть программно-доктринальные цели. В связи с этим необходимым элементом процесса становления партий как института должно стать нормативное закрепление требований об обязательности для политических партий:

1) формулирования конституционных целей;

2) доведения конституционных целей до сведения сторонников партии (в межвыборный период) и избирателей (в период проведения избирательных кампаний), в которых участвует политическая партия на федеральных выборах*(13).

9. Количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов, списков кандидатов, по сравнению с предыдущими парламентскими выборами увеличено:

- для кандидатов в одномандатных избирательных округах - в три раза (в поддержку выдвижения политической партией кандидата по одномандатному избирательному округу, если он не выдвинут одновременно по общефедеральному округу, или самовыдвижения кандидата должны высказаться не менее 3% от общего количества избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, а если в избирательном округе менее 100 тыс. избирателей, то нужно собрать не менее 3 тыс. подписей);

- для федерального списка кандидатов - на 50 тыс. подписей больше (ранее требовалось 150 тыс., теперь не менее 200 тыс. подписей избирателей, при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 7 тыс. подписей избирателей, зарегистрированных в данном субъекте).

10. Введение института праймериз (предварительные внутрипартийные выборы, или предварительное голосование) на систематической основе (ранее праймериз использовали не системно), с которым связывается повышение уровня политической конкуренции.

Для России праймериз являются инновационной формой взаимодействия кандидата с избирателями. В рамках реализации праймериз кандидат начинает взаимодействовать с избирателями раньше, чем будет официально закреплен в соответствующем партийном списке. В российской доктрине праймериз предлагается рассматривать как стадию российского избирательного процесса*(14). В законотворчестве по результатам предварительного голосования в мае 2016 г. партия "Единая Россия" в порядке законодательной инициативы предлагает внести в законодательство о выборах возможность проведения такой процедуры всеми партиями*(15). ЦИК России поддерживает данное предложение, поскольку необходимо определить место этого органа в процедуре предварительного голосования: жалобы в этот период поступают именно в ЦИК России, а работа с ними действующим законом не урегулирована.

Впервые процедура праймериз проводилась в тестовом режиме политической партией "Единая Россия" летом 2007 г. к выборам в Государственную Думу. В ноябре 2009 г. норма об обязательном проведении процедуры праймериз, т.е. о выдвижении кандидатов на выборы путем включения их в региональные партийные списки по итогам предварительного голосования, была закреплена в уставе "Единой России".

В феврале 2016 г. Федеральным организационным комитетом по проведению предварительного голосования по определению кандидатур для последующего выдвижения кандидатами в депутаты Государственной Думы был утвержден Регламент проведения предварительного голосования, который коренным образом изменил процедуру праймериз "Единой России", сделав ее максимально приближенной к выборам. При этом сам Регламент (его структура, расположение норм, понятийный аппарат) имеет совпадения с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

На выборах депутатов Государственной Думы седьмого созыва правовое регулирование процедуры праймериз отличается от прежних подходов в части ее формализации на всех этапах: начиная с формирования органов, отвечающих за проведение праймериз, и заканчивая голосованием*(16).

Праймериз для последующего выдвижения кандидатами в депутаты Государственной Думы седьмого созыва используются по-разному. С одной стороны, согласно Положению о порядке проведения предвыборного голосования праймериз не являются выборами, не регулируются законодательством о выборах и представляют собой внутрипартийную процедуру. С другой стороны, в Регламенте есть нормы, созвучные нормам Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", что делает праймериз процедурой, идентичной выборам по механизму регулирования. Сочетание этих подходов свидетельствует об усложненности и большей степени формализованное процедуры праймериз на выборах 2016 г. по сравнению с предыдущей процедурой,

В 2016 г., за полгода до выборов депутатов Государственной Думы седьмого созыва, был принят Федеральный закон от 9 марта 2016 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации"*(17). Этим актом внесен объемный блок изменений в различные законодательные акты, регулирующие комплекс отношений, связанных с проведением выборов и референдумов в России.

В предвыборное правовое реформирование было включено десять федеральных законов: 1) Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации"; 2) Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; 3) Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях"; 4) КоАП РФ; 5) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; 6) Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"; 7) Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации государственных органов и органов местного самоуправления"; 8) Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"; 9) Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; 10) Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. N 300-ФЗ "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Таким образом, многочисленные изменения затронули не только собственно законы о выборах, но и смежное законодательство.

Новый Федеральный закон от 9 марта 2016 г. N 66-ФЗ с учетом правоприменительной практики 2014-2015 гг. совершенствует правовую базу, которая позволяет проведение выборов депутатов Государственной Думы и совмещенные с ними региональные и муниципальные выборы (более 5 тыс. избирательных кампаний) в 2016 г. в едином правовом пространстве. Изменения, внесенные Федеральным законом от 9 марта 2016 г. N 66-ФЗ, предусматривают, в частности:

- принятие федерального закона, регламентирующего создание единого портала, на котором размещаются официальные сайты нескольких государственных органов;

- защиту статуса лиц, признанных безработными, но в период подготовки к выборам исполняющих полномочия членов избирательных комиссий, посредством исключения из оснований лишения статуса безработного факта исполнения указанных полномочий и получения в связи с этим соответствующих выплат;

- дополнение законодательства положением о том, что в схеме многомандатных избирательных округов необходимо указывать количество мандатов, замещаемых в округе;

- уточнение статуса кандидатов, выдвинутых избирательным объединением по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком: гражданин получает статус кандидата после представления непосредственно в окружную избирательную комиссию предусмотренных законом документов;

- внесение положения о том, что ЦИК России имеет не только официальное печатное издание, но и официальное сетевое издание, а сайт ЦИК России и сайты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации размещаются на едином портале;

- возможность закупки у единственного поставщика информационных материалов, размещаемых в помещениях избирательных комиссий и помещениях для голосования, услуг по доставке избирательной документации и иных отправлений избирательных комиссий;

- правило о проведении всех операций по расходованию средств избирательного фонда в безналичном порядке (оно не распространяется на случаи, когда избирательный фонд создан без открытия специального избирательного счета, а представление кандидатом финансовых отчетов не требуется, если кандидат не создавал избирательный фонд);

- единые правила составления списков государственных и муниципальных организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, что должно способствовать укреплению гарантий права кандидатов и избирательных объединений на использование эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации;

- урегулирование правового статуса сетевых изданий. В том числе для организаций средств массовой информации всех видов предусмотрен единый агитационный период, который начинается за 28 дней до дня голосования и заканчивается в ноль часов по местному времени в день, предшествующий дню голосования;

- единые для всех выборов контрольные соотношения данных, внесенных в избирательный бюллетень, что позволяет синхронизировать процесс подсчета голосов при проведении совмещенных выборов;

- единые сроки рассмотрения всех жалоб, поступающих в избирательные комиссии как в ходе выборов, так и в межвыборный период. С учетом скоротечности избирательных кампаний установлено, что жалоба на решение избирательной комиссии может быть подана в период избирательной кампании в течение пяти дней со дня принятия обжалуемого решения, а после завершения избирательной кампании - в течение пятнадцати дней со дня принятия обжалуемого решения. Указанные сроки восстановлению не подлежат;

- в региональные группы могут группироваться граничащие между собой субъекты Российской Федерации и субъект Российской Федерации, не граничащий с другими субъектами Российской Федерации, или два субъекта Российской Федерации, один из которых не граничит с другими субъектами Российской Федерации;

- физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, не вправе осуществлять работы (оказывать услуги) по изготовлению печатных предвыборных агитационных материалов; и др.

Современное российское избирательное законодательство с учетом законодательных новелл развивается, таким образом, в следующих направлениях:

1) обеспечения принципа состязательности;

2) обеспечения информирования избирателей и предвыборной агитации*(18);

3) установления императивных (обязывающих) правил для источников формирования и размеров расходов избирательных фондов кандидатов и политических партий;

4) обеспечения принципа гласности;

5) совершенствования статуса избирательных комиссий и их членов;

6) правового регулирования общественных отношений, ранее не регулируемых избирательным правом;

7) допустимости "электронной" демократии.

Все эти направления оказались в сфере обновленного конституционно-правового регулирования. Обновление и устойчивость избирательного законодательства - две стороны единого процесса в контексте конституционного реформирования. Если избирательный закон подвергается слишком частным или быстрым изменениям, то его потенциал снижается. Устойчивость законодательства о выборах как способность достаточно долго соответствовать существующим общественным отношениям непосредственно зависит от конституционной стабильности.

Список литературы

1. Выборы в мире: избирательные блоки и коалиции / Под ред. И.Б. Борисова. М., 2015.

2. Избирательное законодательство и выборы в современном мире. Европейско-Азиатский регион / В.И. Лысенко / Под общ. ред. В.Е. Чурова. Вып. 4. М., 2015.

3. Избирательное право / Под ред. Б.С. Эбзеева, К.К. Гасанова, Е.Н. Хазова. М., 2015.

4. Кабышев С.В., Ермаков А.Д. Конституционные цели политических партий современной России. М., 2015.

5. Крусс В.И. Конституционализация права: основы теории. М., 2016.

6. Право избирать и быть избранным в российских политических реалиях: основные конституционно-правовые проблемы / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2015.

7. Правовые позиции избирательных комиссий России / Под ред. С.В. Кабышева. М., 2016.

8. Эффективность законодательства: вопросы теории и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2016.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Конституционного Суда РФ от 1 июля 2015 г. N 18-П "По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 28. Ст. 4335.

*(2) См.: Федеральный закон от 14 июля 2015 г. N 272-ФЗ "О внесении изменений в статьи 5 и 102 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Там же. N 29 (ч. 1). Ст. 4398.

*(3) Федеральный закон от 4 октября 2010 г. N 263-ФЗ (в редакции от 22 февраля 2014 г.) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка использования открепительных удостоверений при проведении выборов и референдумов" // Там же. 2010. N 41 (ч. 2). Ст. 5192.

*(4) Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (в редакции от 3 июля 2016 г.) // Там же. 2015. N 10. Ст. 1391.

*(5) За что голосует Памфилова? // Российская газета. 2016. 6 июня.

*(6) Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ (в редакции от 5 октября 2015 г.) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.

*(7) Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ (в редакции от 5 апреля 2016 г.) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Там же. 2014. N 8. Ст. 740.

*(8) Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. N 12-П "По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против России" в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации" // Там же. 2016. N 17. Ст. 2480.

*(9) Там же. Ст. 2411.

*(10) На участие в выборах претендуют 22 партии // Российская газета. 2016. 15 июля.

*(11) Постановление ЦИК России от 22 июня 2016 г. N 13/106-7 "О списке политических партий, на которые распространяется действие части 2 статьи 44 Федерального закона от 22 февраля 2014 года N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Там же. 29 июня.

*(12) Перечень политических партий (по состоянию на 1 января 2016 года) // Там же. 22 апреля.

*(13) Кабышев С.В., Ермаков А.Д. Конституционные цели политических партий современной России. М., 2015. С. 117-119.

*(14) Гаглоев Д.В. Процедура праймериз как стадия избирательного процесса в России. Перспективы развития // Правовая инициатива. 2012. N 2.

*(15) Праймериз - в закон // Российская газета. 2016. 24 мая.

*(16) Мержанова О. Правовые особенности процедуры праймериз "Единой России": новые тенденции и "подводные камни" // Центр прикладных исследований и программ. М., 2016.

*(17) СЗ РФ. 2016. N 11. Ст. 1493.

*(18) См.: Реут Д.А. Конституционно-правовое назначение информирования избирателей в избирательном процессе; Толкушкин М.И. Институт предвыборной агитации: некоторые размышления // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 4.