Токарев Е.А. Госзакупки. Анализ проблем по результатам общественного контроля (Книга "Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы IV Международной конференции (10 июня 2016 г., МГУ имени М.В. Ломоносова) (авторский коллектив)". - "Юстицинформ", 2016 г.)

Госзакупки. Анализ проблем по результатам общественного контроля

Токарев Е.А.,

юрист, заместитель председателя правления

РОО "Общественный контроль", г. Москва.

Организация контроля в госзакупках является одной из актуальных тем в настоящее время. Контрольные мероприятия позволяют выявить причины проблем и нарушений, влияющих на итоговый результат. Проблемы в госзакупках являются предметом постоянного внимания, изучения и дискуссий среди профессионалов и представителей гражданского общества. Они проявляются в периодической модернизации законодательства о контактной системе и приводят к усложнению закупочных процедур. С появлением тенденции, развития экономики страны на социальную ориентацию, усилением кризисных факторов, значимость госзакупок как эффективного механизма и инструмента расходования бюджетных средств возрастает многократно, но за работой любого механизма и инструмента требуется контроль. Контрольная деятельность, как непосредственный элемент должна охватывать весь процесс закупочной деятельности начиная с планирования закупки и до самой последней стадии оценки полученных результатов. Каждый из этапов может, но не должен рассматриваться в отдельности и отрыве от контроля. В процессе контрольной деятельности исчезает неопределенность, появляется открытость и прозрачность всего закупочного процесса, выявляются ошибки, проблемы и нарушения требований федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе). Своевременный контроль в форме мониторинга, исследование закупки и фиксация данных по результатам контрольных мероприятий позволяет предвидеть риски возможных нарушений, кризисную ситуацию в случае неисполнения закупки и заблаговременно предотвратить возникающие препятствия для реализации целей и задач госзакупок. Контрольная деятельность выявляет не только ошибки, нарушения и проблемы, но и определяет оптимальные направления деятельности для получения эффективного результата. По назначению и направленности контрольную деятельность подразделяют на несколько уровней. В Законе о контрактной системе установлен контроль органами власти, ведомственный, заказчиками и введена новация - общественный контроль в форме мониторинга госзакупок, предоставив обществу, гражданам участвовать в этой довольно сложной и специфической работе. Инициативы граждан и общественных организаций по контролю процессов в социально-значимых проектах и распределении бюджетных средств, реализуется в форме общественного контроля.

В Законе об общественном контроле, в частности, ст. 9 гл. 2 Закона об общественном контроле определены субъекты общественного контроля, которые ими являются (ч. 1) и которые могут создаваться (ч. 2), а статус субъекта общественного контроля определен ст. 10, 18-22 Закона об общественном контроле. Принимая во внимание, что проверяемые закупки проводятся заказчиками публично за счет средств федерального бюджета, о чем имеются соответствующие указания в извещениях об осуществлении закупок, где заказчики выступают самостоятельными юридическими лицами (далее - объектами общественного контроля), на них в силу ст. 15 Закона о контрактной системе распространяются положения вышеназванного закона. Объект общественного контроля, осуществляющий закупки товаров, работ и услуг в рамках Закона о контрактной системе обязан руководствоваться нормами данного закона. Этими нормами в т.ч. установлено право субъекта общественного контроля направлять запросы в соответствии с ч. 4 ст. 102 Закона о контрактной системе и иные обращения в соответствии с ч. 6 ст. 20 Закона об общественном контроле, и в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 102 Закона о контрактной системе и ч. 1 ст. 4, ч. 2 ст. 25 Закона об общественном контроле давать оценку осуществления закупок и исполнения контрактов в виде результатов общественного контроля: актов, итоговых документов (ч. 5 ст. 19, п. 3 ч. 3 ст. 26 Закона об общественном контроле).

При установлении нарушений действующего законодательства субъект общественного контроля вправе осуществлять мероприятия в соответствии со ст. 102 Закона о контрактной системе, и в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 10 Закона об общественном контроле, а в необходимых случаях проводить мероприятия в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 10, ч. 1 ст. 22 Закона об общественном контроле для определения степени ответственности должностных лиц при осуществлении отдельных полномочий по закупке товаров, работ и услуг, результаты которых не соответствуют требованиям ст. 6, ст. 12 Закона о контрактной системе.

В соответствии с ч. 2, 3, 4 и ч. 6 ст. 20 Закона об общественном контроле субъект общественного контроля вправе запрашивать информацию, необходимые документы и материалы, которые должны отражать, в т.ч., в соответствии с ч. 9-11 ст. 94, ст. 103 Закона о контрактной системе закупочную деятельность объекта общественного контроля при осуществлении им отдельных публичных полномочий в рамках Закона о контрактной системе.

Общественные мероприятия в соответствии с ч. 3, 4 ст. 19 Закона об общественном контроле с определением и обнародованием результатов общественного мониторинга в соответствии с ч. 1 ст. 26 Закона об общественном контроле осуществляются направлением в адрес объекта общественного контроля Акта общественной проверки. По результатам и выводам которого, в зависимости от особого мнения объекта общественного контроля, проводятся информационно-практические мероприятия.

Подводя итоги об осуществлении функций контроля в системе госзакупок, выделяются две основные группы - с административным ресурсом (органы исполнительной власти, ведомственный контроль, контроль осуществляемый заказчиком) и общественным (гражданским) ресурсом в форме общественного контроля. Таким образом, формируется независимый механизм контроля гражданского общества над государством в сфере госзакупок, закрепленный действующими нормативно-правовыми актами с системой гражданских институтов, форм, способов и средств, при помощи которых, субъекты контроля осуществляют контроль в форме мониторинга, оценку эффективности расходования бюджетных средств, выявления нарушений и контроль госзакупок на предмет соответствия требованиям законодательства РФ. Механизм общественного контроля над государством включает субъектную сторону, состоящую из участников (государство, отдельные государственные органы, должностные лица и т.д.), правовую сторону и инструментальную сторону, представляющую собой совокупность юридических форм, средств и способов общественного контроля.

Как и любой механизм, общественный контроль должен представлять не добровольно-хаотичную деятельность, а системную, основанную на специфике Закона о контрактной системе, профессиональном подходе с определенной отработанной методикой для формирования статистических результатов деятельности, их анализа, выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства в системе госзакупок. Современный анализ состояния контроля в целом в системе госзакупок, показал отсутствие системного механизма контроля и анализа, что и определяет наличие проблемных моментов, "узких мест" в правоприменительной практике Закона о контрактной системе.

Региональная общественная организация содействия осуществлению общественного контроля за соблюдением требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок "Общественный контроль" (далее - РОО "Общественный контроль") изначально созданная на общественных началах с последующим переходом на профессиональную основу, для реализации специальных целей и задач в системе госзаказа попыталась исследовать данную область, проблемы, выработать механизм воздействия и рекомендации по ликвидации проблемных мест, в правоприменительной практике системы госзакупок.

Правовой статус и объем полномочий РОО "Общественный контроль" (далее - субъект общественного контроля) на осуществление общественного контроля во всем многообразии поименованных и непоименованных форм определен, как указывалось выше Законом об общественном контроле и Законом о контрактной системе. Общественная организация осуществляет независимый общественный контроль в форме общественного мониторинга закупок и исследование, анализ эффективности закупок, в т.ч. оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Закона о контрактной системе. РОО "Общественный контроль" привлекла активных граждан РФ, заинтересованных специалистов из сферы закупок (юристов, методистов, экспертов, IT-специалистов), что обеспечивает осуществление общественного контроля на профессиональной основе в разных сферах деятельности объектов общественного контроля: медицины, образования, культуры, строительства, связи, науки, машиностроения и т.д. Общественные инспекторы РОО "Общественный контроль" обладают законодательным инструментарием по контролю в системе госзакупок, разработали и апробировали механизм общественного контроля (рис. 1), который позволяет проводить исследование (мониторинг), интерактивное взаимодействие с объектом общественного контроля в процессах закупки (рис. 2). Независимый общественный мониторинг, исследование, анализ и общественная оценка проводится по релевантной и репрезентативной выборки, на предмет соблюдения должностными лицами принципов контрактной системы, выявление значимых проблем в практике применения положений законодательства, призванных обеспечить действенную реализацию вышеназванных принципов, предупреждение нарушений при размещении информации о закупках, подлежащей к размещению, ее полноты, объективности и достоверности.

                                        /-------------------------------\

                                        |                               

/-------\  /----------\  /------\  /---------\  /-------------\  /------------\

|  ЕИС  |-|          |-| Акт  |-|         |  |Общественные |  |            |

\-------/  |Исследова-|  \------/  |Итоговые |  |  слушания   |  |Информацион-|

           |   ние    |            |документы|-|(региональны-|-|но-публичный|

/-------\  | (монито- |  /------\  |         |  |     е,      |  |   ресурс   |

|Ответы |-|  ринг)   |-|Запро-|-|         |  |федеральные, |  |            |

|Зак-ов |  |          |  |  сы  |  |         |  | отраслевые) |  |            |

\-------/  \----------/  \------/  \---------/  \-------------/  \------------/

                            |

    \------------------------/

Рисунок 1. Механизм общественного контроля

Механизм общественного контроля охватывает все стадии закупочной деятельности объекта общественного контроля на релевантной выборке с детальной проработкой по заданным срезам исследования на предмет выявления проблем и сопутствующих им нарушений требований законодательства РФ в системе госзакупок.

/--------------\   /-------------\   /-------------\   /-------------\

| Планирование |   | Размещение  |   | Заключение  |   | Исполнение  |

|(общественное |--|   закупки   |--|  контракта  |--|  контракта  |

| обсуждение)  |   |             |   |             |   |             |

\--------------/   \-------------/   \-------------/   \-------------/

|

\---------------------------------  ----------------------------------/

                                  \/

                         Акт общественного контроля,

                        Итоговые документы (проекта)

Рисунок 2. Мониторинг стадий закупки

Основной целью деятельности РОО "Общественный контроль" является развитие инструментов и механизмов гражданского общества по установлению интерактивного диалога с органами государственной власти по наиболее значимым, проблемным вопросам, предупреждению нарушений, предотвращению коррупции в контрактной системе и государственного управления, а как следствие повышение качества и эффективности государственного управления.

За истекший период субъектом общественного контроля реализованы мини проекты, по итогам которых исследована деятельность 560 объектов общественного контроля*(1). Структура объектов общественного контроля представленных в исследовании представлена на диаграмме (рис. 3).

Анализ количества выявленных нарушений в ходе общественного мониторинга по стадиям размещения заказа представлен на диаграмме (Рис. 4)

Объем, глубина и результаты исследований РОО "Общественный контроль" указывают на применение независимого, системного и научно-методического подхода субъекта общественного контроля с использованием только законодательного инструментария. Необходимо отметить очень высокий уровень выявленных нарушений. Основными причинами нарушений как правило является недостаточно высокий профессионализм должностных лиц их загруженность и образовательный дефицит. В целях профилактики специалисты РОО "Общественный контроль" проводят комплексную работу (без административных мер воздействия) с объектами общественного контроля по выявлению и предотвращению нарушений законодательства в сфере закупок, что повышает уровень доверия со стороны должностных лиц объектов контроля и бизнеса. Специалистами и инспекторами РОО "Общественный контроль" дополнительно проведено 90 общественных мероприятий (слушаний), по результатам которых, получены подтвержденные позитивные изменения:

- существенное снижение фактов нарушений должностными лицами объектов общественного контроля,

- повышение уровня профессионализма, правовой и социальной ответственности должностных лиц объектов общественного контроля и государственных уполномоченных контрольных органов,

- увеличение неформальной открытости и прозрачности контрактной системы закупок.

По итогам анализа и исследования системы госзаказа, деятельности объектов общественного контроля (должностных лиц) выявлены наиболее важные проблемы в системе госзаказа:

- кадровая проблема (уровень профессионализма должностных лиц),

- образовательный дефицит (информационно-методическая проблема),

- степень социальной ответственности должностных лиц.

В условиях бюджетного секвестра и существующей его структуры, падения цен на сырьевые товары и обесценения национальной валюты проблема эффективности и результативности профессиональной деятельности должностных лиц объектов общественного контроля при осуществлении публичных полномочий в рамках государственного заказа становится особенно актуальной и социально значимой. На законодательном уровне заявлены принципы контрактной системы закупок, один из которых - профессионализм заказчика. Отсутствие подобных законодательных требований ранее при недостаточном контроле за уровнем квалификации и профессионального образования должностных лиц затрудняло достижение запланированных результатов. Но контроль персональной ответственности должностных лиц и в настоящее время остается "узким местом", принижая ценность нововведенного принципа и допуская возможность формального соблюдения установленных требований.

Невысокий уровень профессионализма заказчиков может стать причиной краха всех идей, заложенных в любых концепциях, приведет к искажению и некорректному толкованию и применению всяких позитивных изменений в сфере госзаказа, поспособствует росту уровня коррупционных рисков. От уровня профессионализма заказчиков, на повышение которого направлена работа общественного контроля, напрямую зависит решение социально важных проблем, возникших в настоящее время.

Во многих случаях нарушения закона в сфере закупок допускаются из-за незнания норм законодательства о контрактной системе в связи с чем, необходимым и важнейшим видом деятельности в отношении всех участников контрактной системы является просветительство и профилактика отклонений от принятых стандартов и нарушений норм законов. Закон о контрактной системе ознаменовал появление нового участника - института общественного контроля. Подключение представителей гражданского общества обладающих необходимыми знаниями в лице общественных инспекторов в режиме интерактивного просветительства с участниками контрактной системы и организациями сферы услуг дополнительного профессионального образования в формате общественных информационно-образовательных мероприятий, образующих механизмы просветительской деятельности, в состоянии обеспечить расшивку "узкого места" и способствовать принятию должных мер объектами общественного контроля по поддержанию и повышению уровня квалификации профессионализма должностных лиц, занятых в сфере закупок. На сегодня институт общественного контроля, имея значительный потенциал, реализует в основном лишь известные инструменты - общественный мониторинг закупок, общественное обсуждение закупок свыше 1 млрд. рублей и "точечное" воздействие на отдельные закупки путем деклараций о наличии нарушений. Таким образом, в широкой практике не отработаны механизмы и инструменты, способные качественно содействовать преодолению исследуемого недостатка контрактной системы.

Кадровая проблема усугубляется недостаточным объемом информационно-методического материала, что способствует возникновению образовательному дефициту должностных лиц. Проблема правоприменения и толкования норм специального Закона о контрактной системе, отсутствие единообразной правоприменительной практики ограничивает самостоятельность действия должностных лиц, как правило, не имеющих юридического образования и получивших допуск к работе в контрактной системе по результатам обучения на срочных курсах с небольшой нагрузкой. В результате, на должностное лицо Заказчика накладывается требование знаний специального Закона о контрактной системе (до 400 страниц), комментарии к закону (600-700 страниц), дополнительные подзаконные акты (400-500 страниц) постоянно регулирующие смысл норм Закона о контрактной системе, классификаторы ОКВЭД, ОКПД, ОКЕИ (около 3500 страниц), неудобный интерфейс единой информационной системы (далее ЕИС) лишенный автоматизированных подсказок и высокий риск ошибок в деятельности сотрудников отдела закупок. В результате процесс госзакупок оказался довольно трудоемким.

Специалисты РОО "Общественный контроль" разработали информационно-методическое пособие для должностных лиц Заказчика в оказании квалифицированного и точно направленного приложения просветительного усилия по передаче и развитию необходимых специальных знаний и компетенций должностным лицам исследуемых объектов. Информационно-методическое пособие для повышения уровня профессионализма должностных лиц исследуемых объектов, позволяет устранить допущенные и предотвратить будущие их нарушения, а также использовать их пример для просвещения генеральной совокупности объектов общественного контроля в целом. Дополнительное осуществление общественных информационно-образовательных мероприятий, по ликвидации образовательного дефицита среди должностных лиц путем проведения рабочих встреч, дистанционно-консультационных практикумов по оказанию содействия участникам контрактной системы в освоении специальными знаниями специального законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе показал высокую эффективность, заинтересованность со стороны должностных лиц Заказчика и повышение доверия к общественному контролю в системе закупок, как действенному механизму.

Особое внимание следует уделить проблеме социальной ответственности должностных лиц, являющейся серьезным препятствием для эффективного и результативного функционирования государственного сектора экономики страны в условиях освоения снижающегося объема финансирования для обеспечения социальной, экономической безопасности и независимости Российской Федерации. Социальная ответственность должностного лица сложное, разноплановое явление, отражающее его индивидуально-личностное отношение к окружающему гражданскому обществу, как правило, обязывающее формировать свое правило поведения в процессе осуществления служебной деятельности в соответствии с регламентированной моделью, определяемой установленными обществом нормами права. Для повышения социальной ответственности и снижения коррупционных рисков в системе госзаказа внедряются апробированные формализованные правила и процедуры.

Независимый общественный контроль, как инициатива и позиция активных представителей гражданского общества, способна эффективно отслеживать и контролировать складывающуюся ситуацию, корректировать принятие решений и оптимизировать деятельность должностных лиц в системе госзаказа.

В целях повышения социальной ответственности, предупреждения и выявления злоупотреблений среди должностных лиц РОО "Общественный контроль" оказывает содействие повышению открытости, прозрачности государственного сектора экономики в области госзаказа и реализации принципов контрактной системы. Принцип открытости и прозрачности является одним из основных принципов контрактной системы, который способствует выявлению и предотвращению нарушений законодательства о контрактной системе.

Дополнительное системное использование механизма общественного контроля для проведения адресной работы с объектами общественного контроля по выявлению, предотвращению нарушений о контрактной системе позволяет изменить ситуацию в системе госзаказа и расходования бюджетных средств, что содействует предупреждению роста социальной несправедливости и разрешению социальных конфликтов. Специалисты РОО "Общественный контроль" отмечают, что в настоящее время в Российской Федерации действует нормативно-правовая база, позволяющая разрабатывать эффективные механизмы с формированием практики общественного контроля. Важным элементом является выработка и апробирование системного механизма общественного контроля, методов, анализа и оценки показателей, позволяющих получить объективную оценку достигнутых результатов по любой закупке.

Практика общественного контроля не только устраняет проблемы, но и создает предпосылки развития и формирования институциональных основ для обеспечения транспарентности органов власти, повышает ответственность должностных лиц, формирует условия нетерпимости к коррупционному поведению, что положительным образом отражается на уровне доверия к государственной власти и социальной полезности общественных организаций.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Доклад РОО "Общественный контроль" за отчетный период 2015 г. председателю Правительства РФ Медведеву Д.А. о комплексном аналитическом исследовании общественных мероприятий по общественному контролю формирования и исполнения федерального, регионального и муниципальных бюджетов. 2016 г., 51 стр.