Анализ процесса финансового обеспечения войск через территориальные финансовые органы Министерства обороны Российской Федерации (В.П. Хорев, О.Е. Горева, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 2, февраль 2017 г.)

Анализ процесса финансового обеспечения войск через территориальные финансовые органы Министерства обороны Российской Федерации

В.П. Хорев,

доктор экономических наук, профессор,

заведующий кафедрой экономических теорий

и военной экономики федерального государственного

казенного военного образовательного учреждения

высшего образования "Военный университет"

О.Е. Горева,

майор, кандидат экономических наук,

доцент, старший помощник начальника

учебно-методического отдела федерального

государственного казенного военного

образовательного учреждения высшего

образования "Военный университет"

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 2, февраль 2017 г., с. 86-92.

Финансовое обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется посредством двухуровневой системы распорядителей средств федерального бюджета, верхним звеном которой является главный распорядитель бюджетных средств - Министерство обороны Российской Федерации*(1). В соответствии с п. 10 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082, полномочия главного распорядителя бюджетных средств, предусмотренных на содержание Министерства обороны Российской Федерации, осуществляет Министр обороны Российской Федерации.

В центральном аппарате Министерства обороны Российской Федерации созданы органы военного управления, подчиненные заместителю Министра обороны Российской Федерации (департаменты финансово-экономического блока): Департамент финансового обеспечения; Департамент финансового планирования; Департамент социальных гарантий; Департамент экономического анализа и прогнозирования; Департамент финансового мониторинга государственного оборонного заказа.

Место территориальных финансовых органов в системе финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации представлено на рисунке 1.

       /------------------------------------------------------------\

       |         Министерство обороны Российской Федерации          |

 /-----|          Главный распорядитель бюджетных средств           |

 |     |                                                            |

 |     \------------------------------------------------------------/

 |

 |     /------------------------------------------------------------\

 |--- | Функции главного распорядителя бюджетных средств выполняет |

 |     |            Министр обороны Российской Федерации            |

 |     |                                                            |

 |     \------------------------------------------------------------/

 |

 |     /------------------------------------------------------------\

 |     |Департамент финансового обеспечения                         |

 |     |Департамент финансового планирования                        |

 |     |Департамент социальных гарантий                             |

 |     |Департамент экономического анализа и прогнозирования        |

 |     |Департамент финансового мониторинга государственного        |

 |     |оборонного заказа                                           |

 |     \------------------------------------------------------------/

 |

 |     /------------------------------------------------------------\

 |--- |              Распорядители бюджетных средств               |

 |     |                                                            |

 |     \------------------------------------------------------------/

 |

 |     /------------------------------------------------------------\

 |     |Отраслевые распорядители                                    |

 |     |                                                            |

 |     \------------------------------------------------------------/

 |

 |     /------------------------------------------------------------\

 |     |Федеральные казенные учреждения "Управление финансового     |

 |     |обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по    |

 |     |субъекту Российской Федерации"                              |

 |     |                                                            |

 |     \------------------------------------------------------------/

 |

 |     /------------------------------------------------------------\

 |     |                Получатели бюджетных средств                |

 \--- |                                                            |

       \------------------------------------------------------------/

       /------------------------------------------------------------\

       |Воинские части, организации, учреждения Министерства обороны|

       |Российской Федерации центрального подчинения, имеющие свои  |

       |финансовые органы                                           |

       |                                                            |

       \------------------------------------------------------------/

       /------------------------------------------------------------\

       |Воинские части, организации и учреждения Министерства       |

       |обороны Российской Федерации, которым не открываются лицевые|

       |счета в органах Федерального казначейства и которые не имеют|

       |в своем составе финансового органа                          |

       |                                                            |

       \------------------------------------------------------------/

       /------------------------------------------------------------\

       |Федеральное казенное учреждение "Единый расчетный центр     |

       |Министерства обороны Российской Федерации"                  |

       |                                                            |

       \------------------------------------------------------------/

       /------------------------------------------------------------\

       |Прочие воинские части, организации и учреждения Министерства|

       |обороны Российской Федерации с открытием лицевого счета в   |

       |органах Федерального казначейства, имеющие свой финансовый  |

       |орган                                                       |

       \------------------------------------------------------------/

Рис. 1. Организация финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации

К распорядителям бюджетных средств относятся, во-первых, отраслевые распорядители бюджетных средств, такие как военно-учебные заведения, ведущие военно-медицинские учреждения и другие отдельные организации, реализующие ведомственный принцип финансового обеспечения, который предполагает, что финансовое обеспечение организуется в каждой воинской части, а руководство финансовым обеспечением осуществляют их командиры и начальники.

Во-вторых, распорядителями бюджетных средств являются федеральные казенные учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по субъекту Российской Федерации", реализующие территориальный принцип финансового обеспечения.

В соответствии с территориальным принципом финансовое обеспечение осуществляют управления (отделы) финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по соответствующему субъекту Российской Федерации, на территории которого дислоцируются воинские части и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, независимо от подчиненности.

Получателей бюджетных средств можно разделить на четыре группы.

Первая группа - это воинские части, организации, учреждения Министерства обороны Российской Федерации центрального подчинения, имеющие свои финансовые органы: на Черноморском флоте Военно-Морского Флота Российской Федерации, на территории стран Содружества Независимых Государств: в 201-й Гатчинской ордена Жукова дважды Краснознаменной военной базе (Республика Таджикистан), в Российской авиационной базе (Киргизская Республика), в Радиолокационной станции (Республика Беларусь). На территории иностранных государств финансовые органы функционируют в воинских частях и учреждениях, расположенных на территории Сирийской Арабской Республики, Республики Ангола, Республики Судан.

Ко второй группе относятся воинские части, организации и учреждения Министерства обороны Российской Федерации, которые не имеют открытых лицевых счетов в органах Федерального казначейства и не имеют в своем составе финансового органа.

Третья группа представлена федеральным казенным учреждением "Единый расчетный центр Министерства обороны Российской Федерации", осуществляющим централизованное начисление денежного довольствия военнослужащим и перечисление денежных средств на их текущие счета в банках.

В четвертую группу входят прочие воинские части, организации и учреждения Министерства обороны Российской Федерации, имеющие лицевой счет в органе Федерального казначейства и свой финансовый орган.

Для всех управлений финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по субъекту Российской Федерации установлена унифицированная штатная структура: управление и три отдела (организационно-плановый, финансирования и сопровождения контрактов; по расчетам с личным составом; учета и отчетности). В ряде управлений финансового обеспечения имеется четвертый отдел, который называется отделом подсчета выслуги лет и контроля за назначением пенсий.

Техническое и тыловое обеспечение Управления финансового обеспечения распоряжением штаба Объединенного стратегического командования (военного округа) возлагается на одну из подчиненных ему воинских частей.

В зависимости от штатной численности личного состава органов военного управления, соединений, воинских частей и организаций, зачисленных на финансовое обеспечение, количественный состав сотрудников Управления финансового обеспечения может меняться, но основные подразделения аналогичны.

Права и ответственность руководителя Управления финансового обеспечения определяются Положением, утверждаемым Министром обороны Российской Федерации.

Руководители Управлений финансового обеспечения, обслуживающие стратегические командования (управления военных округов), являются головными, их указания обязательны для исполнения другими управлениями финансового обеспечения, находящимися на территории военного округа. К головным Управлениям финансового обеспечения относятся: Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу, Ленинградской области и Республике Карелия; Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Хабаровскому краю; Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Свердловской области; Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Ростовской области*(2).

Свою работу Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по субъекту Российской Федерации строит на основании договоров на обслуживание, заключаемых на безвозмездной основе, с командирами воинских частей и организаций, не имеющих в своем составе финансовых органов.

На территории г. Москвы и Московской области действует федеральное казенное учреждение "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по г. Москве и Московской области". Учреждение создано для осуществления функции управления войсковым звеном некоммерческого характера в целях реализации государственной, налоговой и социальной политики в сфере деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, для осуществления финансового обеспечения объединений, соединений, воинских частей и учреждений (обслуживаемых воинских частей), дислоцированных на территории г. Москвы и Московской области, а также за границей*(3).

С момента своего создания в 2010 г. федеральное казенное учреждение "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по г. Москве и Московской области" находилось на типовом штате, т.е. имело в своем составе управление и три отдела: организационно-плановый, финансирования и сопровождения контрактов; по расчетам с личным составом; учета и отчетности.

В течение 2011-2014 гг. организационно-штатная структура Управления менялась 10 раз в соответствии с указаниями начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации. Наиболее крупные изменения были связаны с созданием нового отдела подсчета выслуги лет и контроля за назначением пенсий (апрель 2011 г.), исключением штатных единиц, предназначенных для укомплектования федерального казенного учреждения "Единый расчетный центр Министерства обороны Российской Федерации" (сентябрь 2012 г., февраль и июль 2013 г.), созданием юридического отделения (ноябрь 2014 г.).

Последние организационно-штатные корректировки вызваны решением Коллегии Министерства обороны Российской Федерации о совершенствовании механизма выплат денежного довольствия, надбавок и компенсаций личному составу Вооруженных Сил Российской Федерации. С 1 января 2015 г. в местах расположения кадровых органов были образованы финансово-расчетные пункты как структурные подразделения федерального казенного учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по г. Москве и Московской области" и создано удаленное рабочее место в Главном управлении кадров Министерства обороны Российской Федерации*(4).

В целях совершенствования механизма выплат денежного довольствия, надбавок и компенсаций личному составу Вооруженных Сил Российской Федерации в местах расположения кадровых органов созданы 15 финансово-расчетных пунктов и удаленное рабочее место в Главном управлении кадров Министерства обороны Российской Федерации. На финансовом обеспечении в финансово-расчетных пунктах находилось 135 воинских частей, в удаленном рабочем месте - 54 воинские части*(5).

Ключевыми в деятельности финансово-расчетных пунктов являлись вопросы своевременного обеспечения личного состава денежным довольствием, пособиями и компенсациями, оперативного разрешения проблем, возникающих при обеспечении военнослужащих денежным довольствием и другими выплатами, снижение количества обращений военнослужащих в судебные органы.

Для налаживания деятельности финансово-расчетных пунктов потребовалось разработать и утвердить положение о финансово-расчетном пункте, должностные инструкции сотрудников, завести журнал учета входящих проектов приказов, журнал учета жалоб и заявлений, провести обучение сотрудников работе в программном изделии ресурсного обеспечения "Алушта" на базе федерального казенного учреждения "Единый расчетный центр Министерства обороны Российской Федерации".

Кроме того, были проведены выездные совещания с командным составом воинских частей, на базе которых располагаются финансово-расчетные пункты, по вопросам взаимодействия и работы финансово-расчетных пунктов. Приказами начальников филиалов федерального казенного учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по г. Москве и Московской области" были закреплены состоящие на финансовом обеспечении воинские части за конкретными финансово-расчетными пунктами.

Командирам воинских частей письменно сообщены места расположения, режим работы, фамилии лиц, ответственных за работу финансово-расчетных пунктов, их контактные телефоны, а также направлены:

- Временный регламент взаимодействия воинских частей (кадровых органов) и территориальных финансово-расчетных пунктов по согласованию проектов приказов в части, касающейся обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и по призыву, денежным довольствием, пособиями и компенсациями*(6);

- Правила согласования сотрудниками управлений (отделов) финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации и их структурных подразделений проектов приказов (по строевой части) командиров воинских частей;

- Правила проверки сотрудниками федерального казенного учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по г. Москве и Московской области" проектов приказов (по строевой части) командиров воинских частей*(7);

- приказы о закреплении воинских частей за финансово-расчетными пунктами;

- график документооборота финансово-расчетного пункта с воинской частью.

Первый опыт функционирования финансово-расчетных пунктов показал, что не со всеми воинскими частями, поставленными на финансовое обеспечение, удалось организовать взаимодействие по проверке документов. Так, по состоянию на 1 января 2016 г. почти 40% воинских частей (организаций), состоящих на финансовом обеспечении в финансово-расчетных пунктах Филиала N 3 федерального казенного учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по г. Москве и Московской области", не были охвачены взаимодействием по проверке проектов приказов.

Необходимость предварительной проверки приказов по строевой части, содержащих сведения о выплате денежного довольствия, вызвана тем, что военнослужащие при обеспечении денежным довольствием сталкиваются с определенными трудностями и проблемами при финансировании через федеральное казенное учреждение "Единый расчетный центр Министерства обороны Российской Федерации".

Решение данной несвойственной им и не определенной вышестоящим руководством задачи возложено на финансово-расчетные пункты в рамках Временного регламента взаимодействия воинских частей (кадровых органов) и территориальных финансово-расчетных пунктов по согласованию проектов приказов в части, касающейся обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и по призыву, денежным довольствием, пособиями и компенсациями.

Результаты рассмотрения поступающих на проверку проектов приказов командиров воинских частей показывают, что основным недостатком является отсутствие единого подхода кадровых органов воинских частей к формированию проектов приказов и отражению мероприятий в проектах приказов, влияющих на размер выплаты денежного довольствия военнослужащим. Качество информации в проектах приказов и их оформление зависят от опыта работы и знаний кадровых органов воинских частей*(8).

Таким образом, в процессе исследования выявлены два основных способа организации финансового обеспечения войск (сил) через территориальные финансовые органы, представленные на рисунке 2.

Способы организации финансового обеспечения войск (сил)

/------------------------------\    /---------------------------------\

| С открытием лицевых счетов в |    |  Без открытия лицевых счетов в  |

|     органах Федерального     |    |органах Федерального казначейства|

|  казначейства для воинских   |    |для воинских частей, организаций |

|    частей, организаций и     |    |и учреждений Министерства обороны|

|   учреждений Министерства    |    |Российской Федерации, не имеющих |

|обороны Российской Федерации, |    |    в своем составе штатного     |

|  не имеющих в своем составе  |    |       финансового органа        |

| штатного финансового органа  |    |                                 |

\------------------------------/    \---------------------------------/

Рис. 2. Способы организации финансового обеспечения войск (сил) через территориальные финансовые органы

Первый способ - с открытием лицевых счетов в органах Федерального казначейства для воинских частей, организаций и учреждений Министерства обороны Российской Федерации, не имеющих в своем составе штатного финансового органа. Такие воинские части по договорам на обслуживание предоставляют оборудованные рабочие места, а территориальные финансовые органы обеспечивают их специалистами соответствующей квалификации. При этом воинские части с открытием лицевых счетов в органах Федерального казначейства могут иметь весьма значительные объемы работ по бюджетному учету, что делает целесообразным создание в таких учреждениях самостоятельных финансовых органов.

Второй способ - без открытия лицевых счетов в органах Федерального казначейства для воинских частей, организаций и учреждений Министерства обороны Российской Федерации, не имеющих в своем составе штатного финансового органа.

Финансовое обеспечение таких воинских частей территориальный финансовый орган организует и проводит "удаленно", через свои управление и филиалы путем организации документооборота с находящимися на обслуживании воинскими частями.

На уровне эксперимента прорабатывается третий способ финансового обеспечения войск (сил), когда территориальный финансовый орган за счет своей штатной численности создает финансово-расчетные пункты для обеспечения выплаты денежного довольствия, надбавок и компенсаций личному составу обслуживаемых воинских частей.

При определении целей, задач и видов деятельности территориальных финансовых органов сформировалось уникальное содержательное наполнение элементов финансового обеспечения войск (сил). С использованием метода декомпозиции была подготовлена поэлементная группировка должностных обязанностей сотрудников федерального казенного учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по г. Москве и Московской области".

Полученные результаты позволили более точно определить содержательное наполнение и направленность деятельности территориальных финансовых органов в основном на социальное обеспечение личного состава, применительно к которому осуществляются финансовое планирование, сметно-бюджетное финансирование, бюджетный учет, отчетность, анализ, внутренний финансовый контроль, т.е. основные элементы финансового обеспечения войск (сил).

Обращено внимание на отсутствие взаимосвязи финансового обеспечения войск (сил) с тыловым обеспечением как на важное отличие деятельности территориальных финансовых органов от задач, решаемых финансовыми органами, входящими в состав воинских частей, иных распорядителей и получателей бюджетных средств, осуществляющих полное и всестороннее финансовое обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации.

Показано, что территориальные финансовые органы созданы для осуществления функции управления войсковым звеном, реализации государственной, налоговой и социальной политики в Вооруженных Силах Российской Федерации, финансового обеспечения объединений, соединений, воинских частей и учреждений, дислоцированных на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также за границей. В интересах Министерства обороны Российской Федерации территориальные финансовые органы взаимодействуют с Департаментом финансового планирования и Департаментом социальных гарантий Министерства обороны Российской Федерации. При этом ведомственная подчиненность территориального финансового органа не определена.

------------------------------------------------------------------------

*(1) В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации главным распорядителем бюджетных средств является, в частности, орган государственной власти, государственный орган.

*(2) Временная инструкция по организации деятельности Управления (отдела) финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации (по субъекту Российской Федерации) при осуществлении финансового обеспечения войск (сил) на территории субъекта Российской Федерации, доведена Департаментом социальных гарантий Министерства обороны Российской Федерации N 182/1/1/2574 от 31.11.2010.

*(3) Приказ Министра обороны Российской Федерации "О реорганизации федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Министерства обороны Российской Федерации" от 20 сентября 2010 г. N 1144.

*(4) Постановление Коллегии Министерства обороны Российской Федерации "О совершенствовании механизма выплат денежного довольствия, надбавок и компенсации личному составу Вооруженных Сил Российской Федерации" от 28 августа 2013 N 5/1/8.

*(5) Справка-доклад руководителя федерального казенного учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по г. Москве и Московской области". М., 2016.

*(6) Временная инструкция по организации деятельности Управления (отдела) финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации (по субъекту Российской Федерации) при осуществлении финансового обеспечения войск (сил) на территории субъекта Российской Федерации, доведена Департаментом социальных гарантий Министерства обороны Российской Федерации (исх. N 182/1/1/2574.31.11.2-10).

*(7) Постановление Коллегии Министерства обороны Российской Федерации "О совершенствовании механизма выплат денежного довольствия, надбавок и компенсации личному составу Вооруженных Сил Российской Федерации" от 28 августа 2013 N 5/1/8.

*(8) Справка-доклад руководителя федерального казенного учреждения "Управление финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по г. Москве и Московской области". М., 2016.