Корельский В.М. о партийно-государственных актах как источнике советского права (журнал "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2017 г.)

Корельский В.М. о партийно-государственных актах как источнике советского права*(1)

Журнал "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2017 г., с. 203-210.

Юридическое научное наследие советского периода отражает многие грани исследования советского социалистического права. Оно выступает важнейшим источником познания истории советского государства и права и правоведения и дает четкое представление об определяемых в советской юридической науке подходах к изучению государственно-правовых явлений.

Советские правоведы, чье право на собственно мнение было ограничено жесткими рамками требований партийности, идеологического и цензурного надзора, касались системы взаимоотношений коммунистической партии и советского государства при рассмотрении вопросов государственного управления и правового регулирования. Эти аспекты получили освещение, в частности, в работах C. С. Алексеева и В.М. Корельского. Ранее в рамках рубрики "Юридическое наследие" была воспроизведена весьма интересная работа С.С. Алексеева 1977 г. "Советское право как средство осуществления политики КПСС"*(2), показывающая механизмы участия партии в правотворческой деятельности и являющаяся источником для понимания процессов правообразования в СССР. Вновь обратимся к этой проблематике, но уже к вопросам о юридической природе и характеристиках совместных нормативных правовых актов коммунистической партии и Советского государства.

Автор предлагаемого вниманию читателей материала - заслуженный деятель науки РСФСР, доктор юридических наук, профессор Виктор Михайлович Корельский (1929-2010). Его творческое наследие составляет свыше 100 научных работ (включая пять монографий), посвященных проблемам государственной власти, демократии и дисциплины в советский период. Эти же вопросы освещались в кандидатской ("Правовые нормы и нормы общественных организаций: их соотношение и взаимодействие в период развернутого строительства коммунизма", 1963 г.) и докторской ("Теоретические проблемы социалистической государственной власти и демократии", 1972 г.) диссертациях В.М. Корельского.

Статья В.М. Корельского "Об особенностях и значении норм, содержащихся в совместных постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР" интересна во многих отношениях. Автор, придерживаясь стилистики и заданных параметров партийности советской юридической науки, исследовал вопросы идеологической, политической и юридической природы своеобразного источника и формы советского социалистического права - партийно-государственных актов. Автор, конечно, идеализировал роль КПСС в системе правового регулирования, поднимал ряд проблем, которые ранее не обозначались в советской юридической науке.

Да и в последующие годы советские юристы, обращаясь к вопросу о месте постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР в системе нормативных правовых актов, не особенно "жаловали" их вниманием, ссылаясь именно на работу В.М. Корельского*(3) В 1973 г. С.С. Алексеев, соединяя партийную и правовую природу таких актов, подчеркивал, что "особое значение принадлежит в социалистическом обществе нормативным актам, которые исходят от государственных органов и Коммунистической партии. В них соединены характерные признаки правовых актов и актов общественных организаций, правовых норм и партийных директив. Такое соединение существенно увеличивает общественное значение и общественный авторитет нормативных актов". По его мнению, данный акт, "формально не отличаясь от государственных актов такого же ранга", "с точки зрения своего юридического авторитета выделяется среди соответствующих нормативных актов"*(4).

В современных условиях развития российской юридической науки и поисков путей осмысления сущности советской социалистической государственности и права*(5) статья В.М. Корельского получает "второе дыхание" - она выступает как источник изучения и понимания роли РКП(б) - КПСС в правовом развитии страны и является носителем информации по истории советского государства и права.

Публикацию подготовил

заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук,

профессор УрГЮУ С.В. Кодан

В.М. Корельский. Об особенностях и значении норм, содержащихся в совместных постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР (Правоведение. 1965. N 2. С. 23-28)*(6)

Правотворчество периода развернутого строительства коммунизма характеризуется возрастающим количеством актов, издаваемых государственными органами совместно с общественными организациями. Совместные нормативные акты государственных органов и общественных организаций - это самая тесная и весьма перспективная форма взаимодействия, взаимопроникновения и взаимообогащения правовых норм и норм общественных организаций. Среди такого рода нормативных актов особое место занимают совместные постановления Центрального Комитета КПСС и Совета Министров СССР.

В юридической литературе утвердилась точка зрения, согласно которой совместные постановления ЦК КПСС и Советского правительства представляют собой одновременно партийную директиву и правовой нормативный акт высшего исполнительно-распорядительного органа государства. Такая характеристика совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР и содержащихся в них норм является самой общей, а поэтому нуждается в конкретизации и уточнении.

Совместные постановления ЦК КПСС и Советского правительства отличаются от обычных директив партии нормативно-правовым характером. В них содержатся юридически значимые правила для регулирования общественных отношений того или иного вида, а также конкретные предписания, рекомендации, советы, призывы. Взаимодействие и взаимопроникновение партийных и правовых начал здесь настолько велико, что нормы, содержащиеся в совместных постановлениях партии и правительства, являются по существу едиными партийно-правовыми нормами. Они содержат в себе и сочетают признаки норм высшей общественно-политической организации - КПСС и признаки правовых норм высшего исполнительно-распорядительного органа нашего государства - Совета Министров СССР.

Партийно-правовые нормы имеют некоторые специфические особенности по сравнению с остальными правовыми нормами, в частности нормами, содержащимися в актах правительства. Волевое содержание партийно-правовых норм обусловлено единством воли партии и правительства. Известно, что в нормах советского права также выражается политика партии. Однако в отличие от обычных норм права в партийно-правовых нормах воля партии выражается прямо и непосредственно, а не опосредствовано, так как в разработке и принятии их участвует компетентный орган партии. Прямое и непосредственное выражение воли партии в партийно-правовых нормах придает им политическую заостренность, повышает их научную обоснованность.

В целом партийно-правовые нормы имеют более богатое содержание, чем нормы, издаваемые Советом Министров СССР, в силу чего они распространяют свое действие на значительно более широкий круг лиц. Они являются обязательными как для государственных органов, так и для партийных организаций, действие их распространяется и на общественные организации, работающие под руководством КПСС.

Следует подчеркнуть, что разработка и издание партийно-правовых норм не ведет к смешению функций партийных и государственных органов. Напротив, совместные постановления предполагают четкое разграничение функций партийных и государственных органов. Они повышают уровень партийного контроля за деятельностью государственных органов, придают ему конкретность и целенаправленность. Юридическая обязанность и ответственность за точное и неуклонное исполнение совместных постановлений партии и правительства возлагается на государственные органы. Кроме того, должностные лица государственных органов в зависимости от партийности могут нести и партийную ответственность. Партийные организации и их органы, исполняя совместные постановления, выступают в качестве мобилизующей и организующей силы и несут моральную и партийную ответственность за претворение в жизнь партийно-правовых норм.

Общеобязательность партийно-правовых норм опирается не только на юридические гарантии, а прежде всего на авторитет Коммунистической партии; на большую воспитательную и организационную работу партийных, государственных и общественных организаций, связанную с подбором и расстановкой кадров, с повседневным контролем партийных и общественных организаций за деятельностью администрации предприятий и т.д.; на максимальное использование морального и материального стимулирования коллективов и отдельных трудящихся*(7).

Партийно-правовые нормы не содержат определенных указаний на вид и меру возможных правовых и неправовых последствий за виновное их нарушение. В совместных постановлениях, как правило, содержатся лишь указания на государственную и партийную ответственность. Например, в п. 1 постановления ЦК КПСС и Совета Министров от 20 марта 1964 г. "О фактах грубых нарушений и извращений в практике планирования колхозного и совхозного производства" говорится: "Поручить ЦК компартий союзных республик, крайкомам и обкомам партии, Советам Министров республик, крайисполкомам и облисполкомам привлекать к строгой партийной и государственной ответственности лиц, нарушающих права колхозов и совхозов в планировании производства"*(8). Это и понятно, партийная ответственность, в зависимости от характера нарушения, определяется уставом партии, а юридическая, в зависимости от общественной опасности и вида правонарушения, - охранительными нормами той или иной отрасли права. Иначе говоря, виды партийного воздействия и санкции партийно-правовых норм могут быть самыми различными и конкретизируются они другими партийными либо правовыми нормами.

Особенность совместных постановлений состоит также и в том, что в них разъясняются необходимость и целесообразность исполнения партийно-правовых норм. В преамбулах совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР, помимо указаний на цели и мотивы издания того или иного совместного постановления, разъясняется значение проблем и вопросов, для решения которых принято постановление, указывается на неиспользованные возможности, резервы и пути их использования; дается оценка деятельности тех или иных государственных органов или общественных организаций, вскрываются основные причины успехов и неудач в их работе и т.д. Таким образом, преамбулы совместных постановлений играют двуединую роль: с одной стороны, они придают партийно-правовым нормам политическую заостренность и целенаправленность, с другой стороны - выступают важным мобилизующим фактором успешного претворения их в жизнь. Сверх того, преамбулы имеют большое воспитательное значение.

Характерная особенность совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР и содержащихся в них норм состоит в том, что они издаются с целью обеспечения советскому государственному аппарату максимальной поддержки масс и их общественных организаций*(9). В современных условиях партийно-правовые нормы выступают в качестве действенного средства координации деятельности государственных органов и общественных организаций в коммунистическом строительстве, в качестве средства привлечения общественных организаций трудящихся к выполнению функций общенародного социалистического государства. Практика показывает, что общественные организации активно участвуют в проведении в жизнь совместных постановлений партии и правительства. Нередко высшие органы общественных организаций на основе и во исполнение совместных постановлений принимают свои акты, в которых определяют конкретные задачи и намечают мероприятия, вытекающие из соответствующих постановлений партии и правительства. Чаще всего такие постановления принимают профсоюзные и комсомольские организации.

Для примера можно указать на постановление Президиума ВЦСПС от 19 июля 1960 г. "О задачах профсоюзных организаций в связи с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР об экономическом стимулировании предприятий и повышении материальной заинтересованности работников в создании и внедрении новой техники и технологии и в комплексной механизации и автоматизации производства"*(10) или на постановление ЦК ВЛКСМ от 19 октября 1960 г. "О работе комсомольских организаций по выполнению постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР о мерах по дальнейшему улучшению торговли"*(11).

За партийно-правовыми нормами стоит возможность государственного принуждения в случае их нарушения. Но поскольку партийно-правовые нормы издаются в первую очередь, чтобы мобилизовать трудящихся и их организации на выполнение функций общенародного государства, они обеспечиваются в своем исполнении, прежде всего, организационными мероприятиями партийных, государственных органов и общественных организаций и опираются на инициативу народных масс.

Из сказанного вытекает весьма важный теоретический вывод о том, что партийно-правовые нормы реализуются не только через правоотношения. Государственные органы и учреждения, участвуя в исполнении партийно-правовых норм, выступают в качестве субъектов права. Общественные же организации (за исключением кооперативных) участвуют в реализации этих норм не потому, что на них возлагается юридическая обязанность, здесь они не выступают как субъекты права. Они выполняют решения Коммунистической партии, потому что в уставе каждой общественной организации записано, что данная организация обязуется проводить в жизнь решения партии. Вне правоотношений осуществляется и многогранная деятельность партийных организаций, связанная с выполнением совместных постановлений партии и правительства. Следовательно, партийно-правовые нормы реализуются на основе сочетания правоотношений с организационными и иными мероприятиями партийных и общественных организаций и опираются на творческую инициативу народных масс.

Совместным постановлениям партии и правительства предшествовали совместные обращения к трудящимся по хозяйственным вопросам*(13). Причем некоторые из этих обращений были во многом сходны с нормативными актами. Так, например, в обращении Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 5 февраля 1931 г. "О речном транспорте"*(14) содержатся как рекомендации, так и императивные нормы. В разделе третьем обращения дается характеристика и определяется правовое положение судна, указывается, что судно как первичная хозяйственная организация должно быть приравнено к предприятию, должно работать на основе хозрасчета и иметь твердый промфинплан. Здесь же определены правомочия капитана судна.

Практика принятия партией и правительством совместных постановлений как нормативных актов стала складываться в тридцатых годах. К первым совместным постановлениям относятся: постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 9 апреля 1933 г. "О работе угольной промышленности Донбасса",*(15) постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) от 25 июня 1933 г. "Об оплате колхозами натурой работ, произведенных машинно-тракторными станциями по договорам с колхозами"*(16) и др. Следует отметить, что до 1936 г. совместные постановления Совнаркома СССР и ЦК ВКП(б) издавались сравнительно часто и по широкому кругу вопросов. Но в предвоенные и послевоенные годы совместные постановления издавались редко и в основном лишь по вопросам сельского хозяйства.

В период развернутого строительства коммунизма вместе с возрастанием руководящей и организующей роли Коммунистической партии в коммунистическом строительстве и как следствие этого возросло количество и значение совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР в регулировании хозяйственно-организаторской и культурно-воспитательной деятельности общенародного государства. В современный период практика сложилась таким образом, что все важнейшие акты Советское правительство разрабатывает и издает совместно с ЦК КПСС.

Большая часть совместных постановлений посвящена развитию экономики и хозяйственному руководству. Именно в этих постановлениях наиболее ярко проявляется единство политического и хозяйственного руководства нашим обществом, заключающееся в том, что любое крупное хозяйственное мероприятие, осуществляемое в Советском государстве, является в то же время мероприятием политического характера.

Единство хозяйственного и политического руководства исключает принятие органами Советского государства таких решений по хозяйственным вопросам, которые не отвечали бы основным задачам и целям политики Коммунистической партии. Вместе с тем трудно представить какую-либо политическую задачу, которая не требовала бы проведения соответствующих мероприятий в области народного хозяйства и управления. Совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР в наибольшей степени отвечают обеспечению единства политического и хозяйственного руководства*(17).

В последние годы возросло не только количество совместных постановлений партии и правительства, но и значительно расширился круг вопросов и общественных отношений, урегулированных и разрешенных этими постановлениями. Для подтверждения сказанного достаточно обратиться к совместным постановлениям, изданным в 1962 г. Наряду с постановлениями по народно-хозяйственным вопросам ЦК КПСС и Совет Министров приняли постановления: а) по вопросам улучшения бытового обслуживания населения*(18), б) по вопросам упорядочения индивидуального и кооперативного жилищного строительства в стране*(19),

в) по вопросам дальнейшего улучшения подбора и подготовки научных кадров*(20),

г) по вопросам повышения роли специалистов сельского хозяйства в развитии колхозного и совхозного производства*(21) и др.

Широко сложившаяся практика разработки и издания совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР по вопросам хозяйственного и культурного строительства, выражая принцип единства партийного и государственного руководства советским обществом, во-первых, гармонически сочетается с мероприятиями партии по восстановлению ленинских принципов контроля - соединением партийного и государственного контроля, созданием единого всеохватывающего, постоянно действующего партийно-государственного контрольного органа с участием в нем широких масс трудящихся.

Во-вторых, широкая практика принятия совместных постановлений свидетельствует о повышении роли организационных методов проведения в жизнь правовых норм и сужении принудительно-административных мер воздействия государства на хозяйственные и иные процессы. Партийно-правовые нормы опираются в своей реализации на организационные мероприятия партийных и иных общественных организаций, на инициативу и самодеятельность народных масс. Повышение роли и значения организационных мероприятий неизбежно ведет к постепенному сужению роли правоотношений как средства претворения в жизнь партийно-правовых норм. Следовательно, в партийно-правовых нормах заключены потенциальные возможности перехода от правового регулирования общественных отношений к неправовому. По мере созревания социально-экономических условий и приближения советского общества к коммунизму эти возможности будут неуклонно превращаться в действительность. Постепенная замена и вытеснение правоотношений организационными мероприятиями общественных организаций в конечном итоге приведет к тому, что организационные мероприятия, инициатива и самодеятельность народных масс будут единственным и вполне достаточным средством реализации партийно-правовых норм. Но это будет вместе с тем и постепенный переход от правового регулирования общественных отношений к регулированию их неюридическими нормами.

В-третьих, увеличение количества совместных актов ЦК КПСС и Совета Министров СССР - конкретное проявление возрастающей роли Коммунистической партии, которая направляет и координирует деятельность многочисленных звеньев политической организации советского общества. А в настоящее время, когда неуклонно возрастает роль и значение общественных организаций в жизни нашего общества, когда к ним переходят функции государственных органов и расширяются их полномочия, координация деятельности государственных и общественных организаций приобретает исключительно важное значение, ибо темпы нашего движения вперед зависят главным образом от последовательного проведения как в общегосударственном масштабе, так и на местах намеченной политической линии, от правильного и эффективного функционирования всей системы наших государственных и общественных организаций. Нормы, содержащиеся в совместных актах партии и правительства, и являются действенным средством координации и повышения эффективности деятельности всей системы наших государственных и общественных организаций. Этим определяется их исключительно важная роль в условиях строительства коммунистического общества.

Список литературы

Алексеев С.С. Проблемы теории права // Алексеев С.С. Собр. соч.: в 10 т. М., 2010. Т. 3.

Кодан С.В. "Совет Народных Комиссаров и Центральный Комитет ВКП (б) постановляют..." Совместные нормативно-правовые акты коммунистической партии и советского государства в системе источников советского права // Genesis: ист. исследования. 2016. N 1.

Минникес И.В., Токмин С.А. Партийный акт как источник права // Академ. юрид. журн. 2014. N 4.

Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967.

С.С. Алексеев о месте и роли КПСС в правовом развитии советского общества // Рос. юрид. журн. 2015. N 3.

Токмин С.А. Партийные акты в системе источников советского права: дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2015.

Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Публикация подготовлена в рамках финансируемого РФФИ проекта проведения научных исследований N 15-03-00624 "Источниковедение истории государства и права России (1917-1990-е гг.)".

*(2) С.С. Алексеев о месте и роли КПСС в правовом развитии советского общества // Рос. юрид. журн. 2015. N 3. С. 203-209.

*(3) Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968. С. 180; Мицкевич А. В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С. 128.

*(4) Алексеев С.С. Проблемы теории права // Алексеев С.С. Собр. соч.: в 10 т. М., 2010. Т. 3. С. 438-439.

*(5) Минникес И.В., Токмин С.А. Партийный акт как источник права // Академ. юрид. журн. 2014. N 4. С. 4-12; Токмин С.А. Партийные акты в системе источников советского права: дис. _ канд. юрид. наук. Иркутск, 2015; Кодан С.В. "Совет Народных Комиссаров и Центральный Комитет ВКП (б) постановляют_" Совместные нормативно-правовые акты коммунистической партии и советского государства в системе источников советского права // Genesis: ист. исследования. 2016. N 1. С. 39-53

*(6) В статье сохранены орфография, пунктуация и написание слов того времени.

*(7) Забота КПСС и Советского правительства о правильном подборе и расстановке кадров, а также максимальном использовании материального стимулирования особенно ярко проявилась в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 марта 1964 г. "О мерах подъема экономически отстающих колхозов" (см.: СП СССР, 1964, N 4, ст. 28).

*(8) СП СССР, 1964, N 4, ст. 29.

*(9) См.: А.И. Лукьянов и Б.М. Лазарев. Советское государство и общественные организации. М., Госюриздат, 1962, стр. 236.

*(10) Справочник профсоюзного работника. М., Профиздат, 1962, стр. 39.

*(11) Справочник партийного работника. М., Госполитиздат, 1961, стр. 735.

*(12) М.П. Лебедев. Об эффективности воздействия социалистического права на общественные отношения. "Советское государство и право", 1963, N 1, стр. 30.

*(13) См., например, обращение Совнаркома СССР, ЦК и ЦКК ВКП(б) от 16 августа 1926 г. "Об успехах и недостатках кампании за режим экономии". Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. М., Госполитиздат, 1957, т. I, стр. 590.

*(14) См.: Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам, т. II, стр. 240.

*(15) Там же, стр. 372.

*(16) Там же, стр. 379.

*(17) См. подробнее: Советское административное право. Общая часть. М., Госюриздат, 1962, стр. 216.

*(18) См.: постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 августа 1962 г. "О дальнейшем улучшении бытового обслуживания населения". СП СССР, 1962, N 16, ст. 126.

*(19) См.: постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 г. "Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве". СП СССР, 1962, N 12, ст. 93.

*(20) Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 мая 1962 г. "О мерах по дальнейшему улучшению подбора и подготовки научных кадров". СП СССР, 1962, N 7, ст. 57.

*(21) См.: постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 апреля 1962 г. "О повышении роли агрономов, зоотехников и других специалистов сельского хозяйства в развитии колхозного и совхозного производства". СП СССР, 1962, N 6, ст. 47.