Государственная долговая политика Российской Федерации (журнал "Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", N 2, февраль 2017 г.)

Государственная долговая политика Российской Федерации

Журнал "Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", N 2, февраль 2017 г., с. 14-29.

6 февраля на Интернет-сайте Министерства финансов в разделе "государственный долг" были опубликованы "Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017-2019 годы". Документ состоит из следующих разделов:

1. Итоги реализации "Основных направлений государственной долговой политики Российской Федерации на 2013-2016 годах;

2. Основные факторы, определяющие характер и направления заемной/долговой политики Российской Федерации в 2017-2019 гг.;

3. Приоритеты и инструменты долговой политики;

4. Политика в области заимствований субъектов Российской Федерации;

5. Другие вопросы государственной долговой политики (Взаимодействие с многосторонними банками развития, мониторинг долговых обязательств корпоративного сектора, Компенсационные выплаты по сбережениям граждан Российской Федерации).

Во введении отмечено, что в 2017-2019 гг. государственная долговая политика России будет реализовываться в принципиально иных, чем в предшествующие годы условиях. Предстоящий период будет характеризоваться сохранением относительно низких темпов роста ВВП, структурными ограничениями его роста и, как следствие, существенными рисками при исполнении федерального бюджета. Отмечено, что помимо обеспечения финансирования федерального бюджета путем привлечения ресурсов на внутреннем и международном рынках капитала, заемная/долговая политика будет направлена на достижение оптимального соотношения дюрации и доходности суверенных долговых обязательств, дальнейшее развитие внутреннего рынка долгового капитала, восстановление и повышение кредитных рейтингов, формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для корпоративных заемщиков.

В первом разделе представлены данные, характеризующие объем и структура государственного долга. Динамика государственного долга за период с 2013 по 2016 годы (фактические значения) и плановые показатели на период 2017-2019 годы представлены в таблице 1.

Таблица 1

Объем государственного долга Российской Федерации (по состоянию на конец года), % ВВП

Год	Государственный внутренний долг, % ВВП	Государственный внешний долг, % ВВП	Всего,% ВВП
2013	8,1	2,6	10,6
2014	9,3	3,9	13,2
2015	9,0	4,5	13,5
2016	9,5	3,7	13,2
2017	10,6	4,0	14,6
2018	11,3	3,6	14,9
2019	11,7	3,6	15,3

Отмечено, что к началу 2017 года общий объем долговой нагрузки по-прежнему находился в безопасных пределах (менее 15%), что по мировым стандартам является умеренным значением. В таблице 2 представлены данные, характеризующие долговую нагрузку и кредитные рейтинги ряда стран в % ВВП по состоянию на конец 2016 года.

Таблица 2

Уровень долговой нагрузки и кредитные рейтинги ряда стран, % ВВП

Государство	Оценка агентства Standard &Poor"s	Оценка агентства Moody's	Fitch Ratings	Госдолг в % к ВВП
Япония	A+	A1	А	250,4
Греция	B-	Caa3	ССС	183,4
Италия	BBB-	Baa2	ВВВ+	132,7
Португалия	BB+	Ba1	ВВ+	128,4
США	AA+	Aaa	ААА	108,2
Испания	BBB+	Baa2	ВВВ+	100,1
Франция	АА	Aa2	АА	97,1
Канада	AAA	Aaa	-	92,1
Великобритания	AA	Aa1		89,0
Бразилия	BB	Ba2	ВВ	78,3
Германия	AAA	Aaa	ААА	68,2
Мексика	BBB+	A3	BBB+	56,0
ЮАР	BBB-	Baa2	ВВВ-	51,7
Турция	BB	Ba1	ВВВ-	31,7
Россия	BB+	Ba1	ВВВ-	13,2

Минфин отмечает, что структура государственного долга также выгодно отличает Российскую Федерацию от многих других суверенных дебиторов, опирающихся на привлечение банковских кредитов в иностранной валюте, в том числе - краткосрочных займов. В структуре российского долга преобладают ценные бумаги - около 75%, причем основная часть государственных обязательств выражена в национальной валюте - 71%.

В таблице 3 представлен Государственный долг Российской Федерации в 2013-2019 гг., млрд. рублей.

Таблица 3

Государственный долг Российской Федерации в 2013-2019 гг., млрд. рублей

Категория долга	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Государственный долг Российской Федерации	7 548,3	10 299,1	10 951,9	11 109,8	12 680,5	13 778,6	15 133,7
Государственный внутренний долг Российской Федерации:	5 722,2	7 241,2	7 307,6	8 003,5	9 241,4	10 430,7	11 602,2
в том числе:
государственные ценные бумаги Российской Федерации в национальной валюте	4 432,4	5 475,7	5 573,1	6 100,3	7 205,2	8 301,0	9 388,8
Прочее	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
государственные гарантии Российской Федерации в валюте Российской Федерации	1 289,9	1 765,5	1 734,5	1 903,1	2 036,21	2 129,71	2 213,51
Государственный внешний долг Российской Федерации:	1 826,1	3 057,9	3 644,3	3 106,3	3 439,0	3 347,9	3 531,5
в том числе:
государственные ценные бумаги Российской Федерации в иностранной валюте:	1 331,2	2 209,9	2 617,7	2 281,3	2 526,4	2 426,6	2 555,0
облигации внешних облигационных займов	1 331,0	2 209,6	2 617,3	2 281,1	2 526,2	2 426,4	2 554,8
ОВГВЗ	0,2	0,3	0,4	0,2	0,2	0,2	0,2
задолженность по кредитам правительств иностранных государств	69,9	101,2	89,2	62,4	51,3	46,9	44,6
задолженность перед многосторонними банками развития	51,2	65,9	70,4	49,9	50,6	41,3	32,6
Прочее	0,7	1,1	1,5	1,2	1,5	1,5	1,6
государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте	373,1	679,8	865,5	711,5	809,21	831,51	897,71
Исходя из выполнения программ государственных гарантий Российской Федерации в российских рублях - на 70%, в иностранной валюте - на 20%

Отмечено, что риски рефинансирования государственного долга находятся на приемлемом уровне, так как в структуре госдолга, выраженного в ценных бумагах, преобладают среднесрочные (от 4 до 10 лет) - 46% и долгосрочные (от 10 лет) облигации - 26%, доля условно считаемых краткосрочными облигаций (до 3 лет) составляет 28%, в т.ч. обязательства, погашаемые в течение 2017 г. - 9,2% или 707,3 млрд. рублей. В таблице 4 представлены фактические (за период 2013-2016 годы) и запланированные на период 2017-2019 годы расходы по обслуживанию государственного долга.

Таблица 4

Расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации

год	расходы на обслуживание государственного долга
	млрд. руб.	в % ВВП
2013	360,3	0,5
2014	415,6	0,5
2015	518,7	0,6
2016	621,3	0,7
2017	728,7	0,8
2018	848,0	0,9
2019	869,5	0,9

Минфин России отмечает, что в 2013-2016 гг. долговая политика была ориентирована на решение, в числе других, таких ключевых задач, как поддержание умеренной долговой нагрузки на федеральный бюджет и экономику в целом, сдерживание роста расходов на обслуживание государственного долга, соблюдение показателей и индикаторов, установленных госпрограммой "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков". Это привело к тому, что к концу отчетного периода все без исключения общепринятые показатели долговой устойчивости Российской Федерации находились в пределах безопасных зон (таблица 5) (исходя из выполнения программ государственных гарантий Российской Федерации в российских рублях - на 70%, в иностранной валюте - на 20%).

Таблица 5

Показатели долговой устойчивости Российской Федерации, %

Показатель	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	Пороговое значение
Отношение государственного долга РФ к ВВП	10,6	13,2	13,5	13,2	14,6/14,7	14,9/15,2	15,3/15,7	20,0
Доля расходов на обслуживание государственного долга РФ в общем объеме расходов федерального бюджета	2,7	2,8	3,3	3,8	4,5	5,3	5,4	10,0
Отношение годовой суммы платежей на погашение и обслуживание государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета	6,8	5,6	10,6	9,2	11,5	11,9	11,6	15,0
Отношение государственного долга Российской Федерации к доходам федерального бюджета	58,0	71,0	80,2	82,5	94,0/94,9	98,2/99,8	101,9/104,2	100,0
Отношение государственного внешнего долга Российской Федерации к годовому объему экспорта товаров и услуг	9,7	14,2	15,2	18,4	18,0/18,3	17,0/17,6	16,5/17,5	220,0
Отношение расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации к годовому объему экспорта товаров и услуг	0,4	0,5	0,7	0,9	0,9	1,2	0,8	25,0
Источник: Минфин России

Анализируя финансовые инструменты и механизмы государственного заимствования в рассматриваемом документе отмечено, что в 2013-2015 гг. был реализован целый ряд важных инициатив в сфере либерализации российского долгового рынка, модернизации его инфраструктуры, совершенствования механизмов и информационного сопровождения, в частности, аукционов по размещению ОФЗ, а также проведены значимые реформы инфраструктуры долгового рынка, ориентированные на повышение привлекательности государственных ценных бумаг и укрепление их роли как ключевого ориентира доходностей облигаций, выпускаемых иными категориями российских заемщиков. Осуществленные реформы способствовали росту привлекательности внутреннего долгового рынка по отношению к зарубежным аналогам, увеличению числа и улучшению структуры иностранных инвесторов за счет роста доли институциональных инвесторов при одновременном сохранении конкурентных позиций и ведущей роли российских участников рынка государственных ценных бумаг. В рассматриваемом периоде были существенно снижены транзакционные издержки, увеличена емкость и повышена ликвидность внутреннего рынка, одновременно с модернизацией рыночной инфраструктуры был осуществлен ряд мероприятий по совершенствованию технического механизма продажи и информационного сопровождения аукционов по размещению ОФЗ.

С 2015 г. в рамках управления остатками средств на едином счете федерального бюджета Федеральное казначейство начало проводить операции РЕПО под залог ОФЗ, преимущественно, сроком на 1 день. Учитывая, что с 2015 г. Банк России практически перестал проводить операции рефинансирования на такой срок, операции РЕПО Федерального казначейства стали важным элементом долгового рынка и фактически, на нем появился новый инструмент, увеличивающий привлекательность ОФЗ для инвесторов.

Анализируя успех операций в части внутренних заимствований, отмечено, что на фоне успешного выполнения программ внутренних заимствований 2013-2015 гг. результаты внешних заимствований оказались более скромными, была выполнена в полном объеме только программа 2013 года. В 2014-2015 гг. Россия воздержалась от выхода на международный долговой рынок в качестве суверенного заемщика. Были учтены такие неблагоприятные факторы, как падение цен на нефть и существенное ослабление курса рубля к иностранным валютам; замедление темпов экономического роста и значительное повышение уровня инфляции; понижение суверенных кредитных рейтингов России до "спекулятивного уровня" с негативным прогнозом двумя из трех международных рейтинговых агентств (Standard & Poor's и Moody's); общее сокращение спроса со стороны зарубежных инвесторов на российские активы из-за роста геополитической напряженности; начало процесса сворачивания монетарных мер стимулирования экономики США и ожидание ужесточения денежно-кредитной политики ФРС, в совокупности способствовавшее падению общего спроса на суверенные еврооблигации развивающихся стран.

Отмечено, что задачи, поставленные в "Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации на 2013-2015 гг." по поддержанию умеренной долговой нагрузки и превращению национального рынка капитала в стабильный источник удовлетворения потребностей бюджета, в целом, могут считаться выполненными.

В 2016 г. государственные заимствования выступили одним из основных источников финансировании дефицита федерального бюджета. Чистые заимствования составили 606,6 млрд. рублей (внутренние - 500,0 млрд. рублей, внешние - 106,6 млрд. рублей). Таким образом, за счет привлеченных на рынках средств была профинансирована одна пятая часть бюджетного дефицита.

Анализируя итоги 2016 года, отмечено, что заемные средства привлекались на более благоприятных условиях, чем в предыдущие годы. За один аукционный день размещалось облигаций почти на 22,0 млрд. рублей по сравнению с 15,4 млрд. рублей в 2015 г. (средняя доходность размещенных ОФЗ составила 8,7% годовых против 10,0% в среднем в 2015 г.). Средняя дюрация размещенных облигаций выросла по сравнению с 2015 г. на 0,4 года: с 5,1 до 5,5 года. Как следствие, общая дюрация портфеля ОФЗ увеличилась на 0,4 года до 3,9 года, а доходность портфеля уменьшилась за год на 1,0 п.п. до 8,5% годовых.

В 2016 г. основным инструментом привлечения вновь стали ОФЗ с фиксированным доходом и по сравнению с 2015 г. их доля возросла на 27 п.п. до 60%, а доля долгосрочных ОФЗ увеличилась на 18 п.п. до 30%.

В части исполнения программы внешних государственных заимствований в 2016 году отмечено, что после двухлетнего перерыва было успешное размещение двух траншей 10-летних еврооблигаций с погашением в 2026 году по номинальной стоимости 1,75 и 1,25 млрд. долл. США с доходностями 4,75% и 3,90% соответственно.

Отмечено, что в прошедшем периоде сохранилась тенденция к активному применению государственных гарантий в целях решения различных задач социально-экономического развития страны. Всего использовалось порядка десяти типов гарантийной поддержки, темпы прироста государственного долга по государственным гарантиям хоть и снижались, но существенно превышали темпы прироста ВВП.

При этом в силу того, что наращивание объемов гарантирования значительно опережало темпы прекращения соответствующих обязательств и их выбытия из состава госдолга, на протяжении всего периода имел место рост объема государственного долга по госгарантиям (рис. 1). Таким образом, долговая нагрузка на федеральный бюджет, сопряженная с рисками исполнения государственных гарантий Российской Федерации, последовательно возрастала.

Подавляющая доля обязательств, обеспеченных государственными гарантиями Российской Федерации, сроки исполнения которых наступили в 2013-2016 гг., была исполнена предприятиями-принципалами самостоятельно. За отчетный период в Минфин России в связи с наступлением гарантийных случаев поступили требования об исполнении обязательств по 10 госгарантиям на общую сумму 4,3 млрд. рублей (менее 1% объема действующих госгарантий). По 10 госгарантиям, предоставленным в 2009-2010 гг. в рамках "антикризисной" поддержки, Минфин России осуществил выплаты в пользу банков-бенефициаров на общую сумму 2,9 млрд. рублей (в том числе, по требованиям поступившим в 2012 году), включая: 0,9 млрд. рублей - в пользу ПАО "Сбербанк России" по 2 государственным гарантиям и 2,0 млрд. рублей - в пользу АО "Россельхозбанк" по 8 государственным гарантиям.

В целом, к началу 2017 г. фактически действующими оставались 287 государственных гарантий в валюте Российской Федерации на общую сумму 1,9 трлн. рублей, 10 государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на общую сумму 11,7 млрд. долл. США и 1 госгарантия на сумму 0,16 млн. евро. Таким образом, общий объем госдолга по государственным гарантиям составил 2,62 трлн. рублей. Доля госгарантий в объеме государственного долга Российской Федерации уже составляет более 23%.

Во втором разделе "Основные факторы, определяющие характер и направления заемной/долговой политики Российской Федерации в 2017-2019 гг." отмечено, что в планируемом периоде одновременно несколько факторов будут определять формы и масштабы государственных заимствований, в частности, значительная макроэкономическая неопределенность и существенные риски для национальной экономики. К внешним условиям, которые будут оказывать значительное влияние на развитие национальной экономики, отнесены медленное восстановление мирового экономического роста, слабый внешний спрос и "подавленность" традиционных для России сырьевых рынков. Накопленные структурные дисбалансы могут проявить себя в странах с формирующимися рынками, в том числе в России, и будут усугублять замедление темпов роста глобального ВВП.

Отмечено, что в российской экономике остается ряд нерешенных специфических проблем, в число которых входят низкий уровень диверсификации экономики, сложная демографическая ситуация, снижение доли населения в трудоспособном возрасте и рост населения старше трудоспособного возраста, низкий - по отношению к ВВП - уровень и качество инвестиций, существенные масштабы структурного дефицита федерального бюджета при большой доле бюджетных расходов в ВВП, неэффективная - с точки зрения стимулирования спроса - структура бюджетных расходов, низкая эффективность государственных компаний и высокий уровень регулируемых тарифов естественных монополий. Указанные внутренние условия будут в значительной степени ограничивать восстановление темпов роста российской экономики.

Очевидно, что одним из ключевых рисков для российской экономики по-прежнему будет являться динамика нефтяных цен, ожидается, что в рассматриваемом периоде цены на нефть будут колебаться в пределах 40-60 долл. США/барр., кроме того, существенным риском остается сохранение геополитической напряженности, затрудняющей доступ ряда системно значимых российских компаний к мировому рынку заемного капитала.

К факторам, негативно влияющим на уровень спроса на национальном долговом рынке, отнесено и решение о "заморозке" до 2019 г. формирования гражданами России накопительной части пенсии.

В качестве ключевых факторов сохранения устойчивости федерального бюджета в планируемом периоде рассматриваются меры по уменьшению дефицита федерального бюджета на 1 п.п. в год и возврат к "бюджетному правилу", устанавливающему особый порядок распределения нефтегазовых доходов и направленному на минимизацию негативного влияния на национальную экономику волатильности "конъюнктурных" доходов.

Ожидается, что проанализированные в основных направлениях факторы будут играть ключевую роль в формировании устойчивого спроса на государственные ценные бумаги и будут способствовать созданию необходимых предпосылок для привлечения требуемых федеральному бюджету ресурсов на национальном рынке капитала по приемлемым уровням доходности.

В качестве основных источников финансирования дефицита федерального бюджета рассматриваются государственные заимствования. В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018-2019 гг. масштабы дефицита бюджета сохранятся на высоком уровне: в 2017 г. - 3,2% ВВП, в 2018 и 2019 гг. - 2,2% и 1,2%, соответственно. Одновременно серьезные изменения претерпит структура источников финансирования этого дефицита. По мере исчерпания средств, накопленных в Резервном фонде и ФНБ, будут последовательно увеличиваться объемы заимствований, прежде всего, на внутреннем рынке долгового капитала. Ожидается, что к концу планируемого периода государственные заимствования, станут основным источником финансирования дефицита федерального бюджета, их доля увеличится с 20% в 2016 г. до 91% в 2019 г.

Прогнозируется, что объемы чистых внешних заимствований, выраженных в ценных бумагах, примут отрицательные значения: минус 21,2 млрд. рублей в 2017 г., минус 60,1 и минус 13,2 млрд. рублей в 2018 и 2019 гг., соответственно, при этом возрастут объемы валовых внутренний заимствовований с 1,2% ВВП в 2016 г. до 1,7% в 2019 г. В этот год чистые внутренние заимствования достигнут 1,1% ВВП (против 0,6% ВВП в 2016 г.), - и это будет максимальными значениями за всю историю современной России.

В Основных направлениях отмечено наличие тенденции к накоплению существенных бюджетных рисков, связанных, как минимум, с возможным ухудшением для Российской Федерации как суверенного заемщика финансовых условий заимствований и ростом долговой нагрузки. При самом негативном сценарии речь может идти о невозможности привлечения заемных ресурсов в необходимых объемах и на приемлемых условиях.

Отмечается, что на текущем этапе емкость российского рынка государственных облигаций в рублях пока еще заметно уступает большинству рынков облигаций в национальных валютах ряда других стран, сопоставимых с Россией по уровню экономического развития. Однако, учитывая, что в предстоящем периоде ежегодные валовые заимствования составят в среднем около 1,6 трлн. рублей, то есть возрастут по сравнению с 2016 г. на 60%, рынок гособлигаций России имеет существенный потенциал роста и в случае выполнения в полном объеме программ государственных внутренних заимствований, к 2019 г. объем рынка государственных ценных бумаг возрастет на 3,3 трлн. рублей, до 9,4 трлн. рублей или с 7,4% до 9,5% ВВП, прирост за трехлетний период составит 53%, что почти в 1,5 раза превысит соответствующий показатель за период 2013-2016 гг. (39%).

Основными держателями ОФЗ выступают российские кредитные организации, использующие государственные ценные бумаги для обеспечения рефинансирования через инструменты РЕПО с Банком России и Федеральным казначейством. Доля консервативных институциональных инвесторов из числа небанковских организаций на рынке ОФЗ пока незначительна. На текущем этапе на рынке государственных облигаций к числу таких инвесторов отнесен Внешэкономбанк как государственная управляющая компания средствами пенсионных накоплений (далее - ГУК), а также ряд нерезидентов (например, Норвежский пенсионный фонд). Не попадают на внутренний долговой рынок и денежные средства, принадлежащие российским экспортерам нефти, газа, сырьевых товаров. По состоянию на конец 2016 г. в портфеле ГУК находилось гособлигаций в валюте Российской Федерации в сумме около 339,0 млрд. рублей, что эквивалентно примерно 6%.

Показано, что хотя значительным потенциалом для инвестирования в ОФЗ обладают средства резервов страховых компаний, сопоставимые по своему объему с накоплениями негосударственных пенсионных фондов, в настоящее время ни страховые компании, ни пенсионные фонды не осуществляют сколько-нибудь значимых инвестиций в государственные облигации. В качестве причин отмечена обязанность управляющих компаний переоценивать эти бумаги по состоянию на конец года по рыночной стоимости и риски переоценки. В Основных направлениях указано на необходимость скорейшего рассмотрения вопроса обоснованности сохранения требования переоценки как с точки зрения перспектив формирования рынка долгосрочных инвестиций, необходимого для развития национальной экономики, так и в плане ожидаемого наращивания государственных заимствований.

В отношении средств нерезидентов, инвестированных в ОФЗ, отмечено, что одним из факторов, обуславливающим их интерес к этим инвестициям и оказывающим влияние на их поведение на рынке, является доля российских государственных облигаций в структуре глобальных индексов облигаций. Отмечено, что позиции России как суверенного заемщика в данных индексах выглядят обнадеживающе, по состоянию на конец 2016 г., российские облигации включены в такие ключевые глобальные индексы, как EMBI Global Diversified (рассчитывается инвестиционным банком Джей Пи Морган (J.P. Morgan)), Global Aggregate Bond Index - Барклайс (Barclays), и EMGBI - Ситигруп (Citigroup).

Рассматривая кредитные рейтинги, в Основных направлениях отмечено, что к началу 2017 г. РФ имела уровни суверенных кредитных рейтингов: Standard & Poor's - "BB+", прогноз "стабильный"; Moody's - "Ba1", прогноз "негативный"; Fitch Ratings - "BBB-", прогноз "стабильный", то есть с точки зрения оценки кредитоспособности страны аналитики этих агентств поставили Россию в один ряд с такими суверенами, как Доминиканская Республика, Коста-Рика, Республика Сербия, хотя доходности обращающихся на рынках их долговых инструментов на 150-175 б.п. превышают доходности еврооблигаций России.

В Основных направлениях констатирована парадоксальная ситуация, когда инвесторы и рейтинговые агентства дают противоположные оценки кредитоспособности России. Отмечена значимость создания в 2015 году отечественного рейтингового агентства АКРА, в результате чего участники долгового рынка получили доступ к дополнительной независимой экспертизе, нередко необходимой для принятия инвестиционных решений, финансовые власти России расширили свои возможности в плане снижения зависимости от оценок иностранных рейтинговых агентств при выполнении функций по пруденциальному надзору и регулированию финансовых рынков.

В качестве приоритетов и инструментов долговой политики рассмотрены заимствования на внутреннем рынке долгового капитала. Ожидается, что в 2017-2019 гг. чистые внутренние заимствования будут превышать 1 трлн. рублей в год, при этом запланированные объемы привлечения более чем в три раза превышают средний ежегодный объем чистых внутренних заимствований за последние шесть лет. Реализация намеченных планов возможна при снижении инфляции до 4% и сохранении на соответствующих умеренных уровнях процентных ставок в экономике, что будет способствовать росту привлекательности инструментов с фиксированной доходностью. Вторым существенным условием является ожидаемое наличие у российских банков, выступающих "якорными" инвесторами на внутреннем долговом рынке, значительного объема ликвидности, источником которой станут, прежде всего, средства федерального бюджета, поступающие в экономику.

Отмечено, что решение задачи привлечения заемных средств в запланированных объемах требует диверсификации предлагаемых участникам рынка долговых инструментов по типам и срокам, планомерного поддержания и развития базы инвесторов.

Одним из способов минимизации стоимости привлечения государством заемных средств на длительный срок в условиях, когда процентные ставки по инструментам с фиксированным доходом (ОФЗ-ПД) объективно завышены, в основных направлениях названа эмиссия облигаций с изменяющимся уровнем дохода (ОФЗ-ПК и ОФЗ-ИН). Одним из дополнительных факторов роста привлекательности рынка ОФЗ является развитие рынка производных инструментов на госбумаги. В предстоящем периоде будет продолжена проработка вопросов развития рынка производных инструментов на ОФЗ в целях снижения затрат инвесторов на управление процентными рисками, повышения ликвидности спот-рынка ОФЗ и, как следствие, роста привлекательности государственных ценных бумаг и снижения стоимости заимствований Российской Федерации на внутреннем рынке капитала.

Приоритетным направлением эмиссионной политики в планируемом периоде будет выпуск средне- и долгосрочных государственных ценных бумаг. Несмотря на риски некоторого сокращения сроков заимствований на фоне значительного увеличения объема предложения, стратегической целью по-прежнему остается увеличение средней дюрации долгового портфеля до 5 лет (по состоянию на конец 2016 г. - 3,9 года). Минфин России продолжит принимать меры, направленные на повышение ликвидности гособлигаций и открытости рынка государственного долга в целях увеличения доли российских инструментов в глобальных облигационных индексах.

Планируется в предстоящем периоде осуществить эмиссию новых долговых инструментов, ориентированных исключительно на российских физических лиц, т.е. на категорию инвесторов, доля которой в структуре держателей гособлигаций в настоящее время является незначительной. Предусмотрено, что важным отличием облигаций для населения от "классических" ОФЗ станет нерыночный характер нового инструмента, отсутствие их вторичного обращения, запрет на владение ими юридическими лицами. Облигации для населения по своим характеристикам и уровню риска будут "находиться" между банковскими депозитами и обычными ОФЗ, обращающимися на организованном финансовом рынке. Планируется, что для граждан покупка и владение "розничными" ОФЗ станет своего рода промежуточным шагом на пути от традиционного инструмента сбережений, которым является банковский депозит, к рыночным ценным бумагам, имеющим вторичное обращение и сопряженным с повышенными рисками.

В целях дальнейшего повышения ликвидности и развития национального рынка долгового капитала и учитывая сохранение в портфелях участников рынка значительного объема неликвидных государственных ценных бумаг, размещенных в предыдущие годы преимущественно нерыночным способом (вне аукционов), в 2017-2019 гг. Минфин России продолжит начатую в 2015 г. практику обмена этих бумаг на стандартные ОФЗ. Повышение ликвидности обращающихся ОФЗ, будет способствовать росту доли государственных ценных бумаг Российской Федерации в глобальных индексах облигаций, важнейшим требованием для включения в которые является уровень ликвидности долговых инструментов. Это, в свою очередь, будет стимулировать спрос на российский риск со стороны нерезидентов.

Минфин России, как эмитент государственных ценных бумаг, придает существенное значение поддержанию конструктивного диалога со всеми категориями инвесторов, запланирован ряд мероприятий, будет продолжено взаимодействие с организациями, осуществляющими расчет и публикацию глобальных индексов облигаций, на которые ориентируются различные категории участников международного рынка капитала.

Отмечено, что в условиях прогнозируемого в предстоящем периоде положительного сальдо текущего счета отсутствует объективная потребность в привлечении Российской Федерацией заемных ресурсов в иностранной валюте. Тем не менее, в рамках проведения операций по активному управлению государственным внешним долгом и в целях обеспечения более равномерной долговой нагрузки на федеральный бюджет, в предстоящем периоде планируется выпуск новых еврооблигаций и их использование для обмена (вывода с рынка) ранее выпущенных долговых обязательств, номинированных в иностранной валюте.

Рассмотрены в Основных направлениях и альтернативные рынки, в частности - размещение на Московской Бирже ОФЗ, номинированных в китайских юанях и ориентированных не на "оффшорных", а на внутренних ("материковых") инвесторов из Китайской Народной Республики.

В части государственных гарантий общий объем предусмотренных к предоставлению в 2017 г. государственных гарантий в национальной валюте составляет 190,1 млрд. рублей, то есть будет на 87% ниже уровня предшествующего года. Тенденция к уменьшению государственной гарантийной поддержки сохранится и в 20182019 гг. Объемы предоставления гарантий запланированы в суммах 133,5 и 119,7 млрд. рублей, соответственно. Что касается госгарантий в иностранной валюте, то в течение следующих трех лет их суммы будут сохраняться, в среднем, на уровне, эквивалентном 83,0 млрд. рублей в год. Предусмотрено, что будут существенно сокращены объемы гарантийной поддержки инвестиционных проектов (в среднем на 43% по сравнению с 2016 г.). Однако данное направление господдержки по-прежнему рассматривается в качестве приоритетного и госгарантии планируется предоставлять как на реализацию проектов в отдельных отраслях экономики и видах производства, так и на реализацию проектов в отдельных регионах страны. В 2017-2019 годах будет продолжено оказание государственной гарантийной поддержки экспорту промышленной продукции (товаров, работ, услуг) с ежегодным лимитом предоставления соответствующих гарантий на уровне 2016 года (1,2 млрд. долларов США). Структура планируемых к предоставлению государственных гарантий, в целом, ориентирована на поддержку российских предприятий, столкнувшихся с последствиями экономического кризиса, и значимых инвестиционных проектов, а также проектов, связанных с экспортом российской высокотехнологичной продукции. Однако учитывая долгосрочный характер обязательств, обеспечиваемых государственными гарантиями (до 30 лет), основная нагрузка по возможному исполнению принятых обязательств ложится на бюджеты будущих периодов.

Отмечено, что к концу планируемого периода государственная гарантийная поддержка достигнет таких масштабов, что её последствия - государственный долг по условным обязательствам федерального бюджета - станут одним из важных факторов финансовой стабильности России. По этой причине необходимо не только переходить к проведению более консервативной политики в рассматриваемой области, но и как можно оперативнее устранить ряд недостатков текущей практики.

Рассматривается в Основных направлениях и политика в области заимствования субъектов Российской Федерации. Отмечено, что за период с конца 2013 по начало 2017 года государственный долг субъектов Российской Федерации вырос на 35%, увеличиваясь в среднем более чем на 10% в год. В числе основных причин этой тенденции - падение доходов из-за общего ухудшения экономической ситуации в стране и потребность в финансировании существенно возросших социальных обязательств. Как следствие, по итогам 2016 года государственный долг субъектов Российской Федерации достиг 2,4 трлн. рублей (2,8% ВВП). Подавляющая сумма задолженности - это долговые обязательства в российских рублях, а на долю обязательств в иностранной валюте приходится лишь 0,01% общей суммы задолженности. По данным законов о бюджете субъектов, в 2017 году общая тенденция к росту их госдолга сохранится.

Отмечаются в Основных направлениях и заметные изменения в структуре задолженности субъектов. Политика замещения (часто - рефинансирования) рыночного долга бюджетными кредитами дала следующие результаты. За период 2014-2016 гг. доля обязательств по ценным бумагам и банковским кредитам уменьшилась с 66% до 54%, а доля задолженности по бюджетным кредитам увеличилась с 27% до 42%. (таблица).

Таблица 6

Динамика государственного долга субъектов Российской Федерации, млрд. руб.

	Доля в %				Объем,
год	ценные бумаги	банковские кредиты	бюджетные кредиты	государственные гарантии	млрд. руб.
2013	26	40	27	7	1737
2014	21	43	31	5	2096
2015	19	42	35	4	2319
2016	19	35	42	4	2353

Отмечено, что замещение рыночного долга субъектов бюджетными кредитами - временная, по сути, антикризисная мера, применяемая федеральными властями в ситуации, когда крайне ограничены возможности рыночных заимствований на приемлемых условиях из-за высоких процентных ставок.

Отмечено, что к выпуску облигационных займов пока прибегают лишь немногие регионы. Большинство из них осуществляет заимствования в форме банковских и бюджетных кредитов: в 2016 году привлечение банковских кредитов планировали 74 субъекта, размещение облигаций - 27 субъектов, однако фактически облигации разместили только 22 субъекта на общую сумму 153,5 млрд. рублей. При этом, в отличие от практики Российской Федерации, региональные власти чаще всего (в 17 из 21 эмиссии) осуществляют выпуск облигаций посредством формирования книги заявок (букбилдинг), а не в рамках регулярных аукционов.

Выявлено, что текущее состояние государственного долга субъектов характеризуется значительным объемом накопленных обязательств, приближающимся у отдельных регионов к объему их годовых доходов, высокой текущей долговой нагрузкой на региональные бюджеты, наличием значительного объема обязательств перед федеральным бюджетом и существенной долей краткосрочных обязательств.

На основе анализа, установлено, что в силу ряда причин сложившаяся система регулирования субфедеральных заимствований пока не может быть признана эффективной.

Для целей управления госдолгом предусматривается введение классификации субсуверенных заемщиков в зависимости от состояния их долговой устойчивости. Оценка этого показателя будет осуществляться в установленном Правительством Российской Федерации порядке с использованием трех коэффициентов, пороговые значения которых будут установлены в НРБК. Кроме того, планируется использование такого показателя, как "доля краткосрочных долговых обязательств в общем объеме долга".

Аналогичные подходы будут применяться при отнесении муниципальных образований к соответствующим группам долговой устойчивости с той лишь разницей, что такая оценка будет даваться финансовым органом субъекта.

Классификация регионов по группам риска будет являться основанием для предъявления к субъектам требований различной степени "жесткости".

Планируемый срок официального введения в действие положений НРБК в части оценки состояния долговой устойчивости регионов - 1 января 2019 г. Однако уже в 2016 г. в тестовом режиме Минфин России начал отслеживать показатели долговой устойчивости субъектов, а с 1 января 2018 г. - даты вступления в силу большинства иных положений НРБК - начнёт ранжировать регионы и публиковать соответствующую информацию на официальном сайте Минфина России.

В качестве еще одной меры, направленной на повышение эффективности долговой политики субъектов РФ планируется ввести в БК РФ норму, предписывающую региональным властям обязательную разработку и утверждение основных направлений долговой политики субъекта на период не менее трех лет, а также содержащую требование о предварительном представлении проекта этого документа в Минфин России. В этом документе должны будут отражаться: итоги реализации долговой политики предыдущего периода и текущее состояние государственного долга субъекта; факторы, определяющие характер и направления долговой политики; её цели и задачи, а также инструменты реализации; анализ рисков для бюджета, возникающих в процессе управления госдолгом субъекта. Отмечено, что Минфин России разработал и разместил на своем Интернет-сайте "Рекомендации по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/ долговой политики". Планируется, что итоги работы регионов в рассматриваемой области будут периодически подводиться на специально организуемых семинарах, а также в ходе одной из сессий "Московского финансового форума".

В пятом разделе документа отмечено, что современный этап развития отношений России с МФИ, включая отношения с МБР, характеризуется рядом особенностей, не характерных для предыдущих периодов. В настоящее время Россия является акционером семи МБР: МБРР, ЕБРР, АБИИ, НБР, ЧБТР, МИБ и МБЭС. В рамках сотрудничества с ними в качестве суверенного заемщика на различных стадиях подготовки и реализации находится порядка 20 проектов, предполагающих привлечение заемных ресурсов на общую сумму около 5,0 млрд. долл. США. Однако из-за "санкций" ряд проектов не был вынесен на одобрение исполнительных органов этих банков и, как следствие, не вступил в силу. В результате, доля обязательств по кредитам МФИ в структуре государственного внешнего долга Российской Федерации последовательно снижается. К концу 2016 г. она составила менее 2,0%.

В Основных направлениях определено, что при сохранении нынешнего уровня геополитической напряженности в период 2017-2019 гг. общий объем заимствований (использования уже предоставленных кредитов) России у МБР не превысит в среднем 215,4 млн. долл. США в год или 14,8 млрд. рублей. Отмечено, что возврат к практике активного привлечения суверенных займов у МБР приобретает самостоятельное значение. В Основных направлениях представлены подходы, на основе которых будет строиться сотрудничество с МБР.

Анализ текущей ситуации в сфере внешних обязательств корпоративного сектора позволил разработчикам Основных направлений сделать вывод о том, что риски подрыва финансовой стабильности являются незначительными. Общее снижение рисков, связанных с внешними заимствованиями российских компаний, нашло отражение и в оценках кредитоспособности России от ведущих международных рейтинговых агентств.

Обеспечение сохранности указанных сбережений предусмотрено Федеральным законом от 10 мая 1995 г. N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации". В соответствии с этим, а также рядом других федеральных законов данные интересы россиян подлежат обеспечению с учетом покупательной способности советского рубля в 1991 г. При этом в принятых актах проблема источников финансирования соответствующих бюджетных расходов не решена.

В Основных направлениях указано, что в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляются компенсационные выплаты по четырем финансовым инструментам: вклады в Сберегательном банке Российской Федерации по состоянию до 20 июня 1991 г., вклады (взносы) в организациях государственного страхования Российской Федерации по состоянию на 1 января 1992 г., Государственные казначейские обязательства СССР и сертификаты Сберегательного банка СССР, реализованные (проданные) на территории Российской Федерации в период до 1 января 1992 г.

Ежегодно на осуществление соответствующих выплат в федеральном бюджете предусматриваются ассигнования, сумма которых определяется исходя из его текущих возможностей. В 2013-2016 гг. на компенсационные выплаты было израсходовано 29,3 млрд. рублей средств федерального бюджета, в т.ч. в 2013 г. - 9,2 млрд. рублей, в 2014 г. - 7,8; в 2015 г. - 6,8; в 2016 г. - 5,5 млрд. рублей. На период 2017-2019 гг. предусмотрены выплаты в объеме по 5,5 млрд. рублей ежегодно.

В Заключении отмечено, что вне зависимости от геополитической и макроэкономической ситуации, конъюнктуры внешних и внутренних рынков, в предстоящем периоде государственная долговая политика будет направлена на осуществление заимствований Российской Федерации в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических задач. Фактический объем государственных заимствований будет определяться результатами исполнения федерального бюджета, а также конъюнктурой внутреннего и внешнего долговых рынков. Заемная политика будет направлена на поддержание кредитных рейтингов России и обеспечение ее безусловной платежеспособности.