Вопрос: Предусмотрена ли действующей редакцией Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возможность главы муниципального образования давать поручения главе местной администрации? (ответ Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления)

Предусмотрена ли действующей редакцией Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возможность главы муниципального образования давать поручения главе местной администрации?

Глава местной администрации, назначенный на эту должность по контракту, является муниципальным служащим. В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ) нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя. При этом из положений Федерального закона N 25-ФЗ следует, что представитель нанимателя - это лицо, наделенное полномочиями по совершению от имени муниципального образования действий, связанных с приемом на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением. То есть указанное лицо осуществляет те же действия, которые совершает работодатель. Однако Трудовым кодексом Российской Федерации (далее - Кодекс) термины "наниматель" и "представитель нанимателя" не употребляется. Для того, чтобы обеспечить возможность применения положений Кодекса к муниципальным служащим, Федеральный закон N 25-ФЗ использует не просто термин "представитель нанимателя", а дает его расшифровку, указывая "представитель нанимателя (работодатель)". Таким образом, термин "представитель нанимателя (работодатель)", используемый Федеральным законом N 25-ФЗ, следует рассматривать как аналогичный термину "работодатель", используемому в Кодексе.

Федеральный закон N 25-ФЗ указывает, что представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя). В отношении главы местной администрации, замещающего должность на основе контракта, непосредственно Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) установлено, что контракт с ним заключается главой муниципального образования. Соответственно он исполняет все полномочия работодателя, в том числе по вопросам материального поощрения, предоставления отпуска, применения мер дисциплинарного взыскания, но при условии, если иное не установлено контрактом.

Согласно пункту 5 части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Наделение главы муниципального образования указанным полномочием обусловлено тем, что он является высшим должностным лицом муниципального образования. Реализуя данное полномочие, глава муниципального образования должен координировать деятельность всех органов местного самоуправления, что повышает его ответственность.

В рамках реализации нормы пункта 5 части 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ в уставе муниципального образования за главой муниципального образования возможно закрепить, например, полномочия по согласованию с ним проектов решений по отдельным значимым вопросам, особенно по вопросам программно-целевого управления муниципальным образованием. Уставом муниципального образования можно предоставить главе муниципального образования право давать поручения главе местной администрации, но исключительно для координации деятельности всех органов местного самоуправления. Аналогичную норму целесообразно продублировать и в контракте.

Вместе с тем, закрепляя за главой муниципального образования такое право, следует учитывать два момента: во-первых, глава местной администрации подотчетен и подконтролен представительному органу муниципального образования (часть 6.1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ), во-вторых, он руководит местной администрацией на принципах единоначалия (абзац 2 части 1 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ). Единоначалие, в противовес коллегиальности, - такой принцип управления, при котором руководитель лично принимает решения от имени органа в целом и несет персональную ответственность за деятельность возглавляемого органа. Это означает, что глава местной администрации единолично действует и принимает решения от имени местной администрации, в частности издает правовые акты местной администрации (часть 6 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ).

Таким образом, поручения главы муниципального образования указанному лицу не должны противоречить данным нормам Федерального закона N 131-ФЗ и ущемлять полномочия главы местной администрации по единоличному руководству местной администрацией. Так, например, закрепление за главой муниципального образования права давать поручения главе местной администрации по вопросам текущей деятельности администрации не соответствует концепции Федерального закона N 131-ФЗ, и, следовательно, не может быть внесено в устав муниципального образования.

Комитет Государственной Думы

по федеративному устройству

и вопросам местного самоуправления