Вопрос: Вправе ли глава муниципального образования по требованию надзорных органов единолично (без решения представительного органа муниципального образования) досрочно расторгнуть контракт с главой местной администрации? Необходимо ли расторгать контракт с главой местной администрации, осужденным к наказанию в виде штрафа без дополнительного наказания в виде запрета замещать должности муниципальной службы, либо необходимо руководствоваться Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", который... (ответ Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления)

Вправе ли глава муниципального образования по требованию надзорных органов единолично (без решения представительного органа муниципального образования) досрочно расторгнуть контракт с главой местной администрации? Необходимо ли расторгать контракт с главой местной администрации, осужденным к наказанию в виде штрафа без дополнительного наказания в виде запрета замещать должности муниципальной службы, либо необходимо руководствоваться Федеральным законом от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", который не предполагает безусловное расторжение контракта, а только в случае осуждения муниципального служащего к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу?

В соответствии с частью 7 статьи 16 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ) порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Тем самым законодатель вывел главу местной администрации в этой части из-под общего регулирования, содержащегося в Федеральном законе N 25-ФЗ и Трудовом кодексе Российской Федерации, установив специальное регулирование в Федеральном законе N 131-ФЗ.

Вопросам досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, расторжения с ним контракта посвящены части 10 и 11 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ. При этом обращаем Ваше внимание на то, что часть 10 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ содержит основания для досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, а частью 11 этой статьи урегулирован порядок расторжения контракта с главой местной администрации. Расторжение контракта возможно по соглашению сторон либо в судебном порядке.

Согласно пункту 6 части 6 статьи 36, пункту 7 части 10 статьи 37, пункту 5 части 10 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ вступление в законную силу обвинительного приговора суда является основанием досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Причем данные нормы являются императивными; в законе не оговариваются применяемые меры, наличие реального или условного наказания. Однако на практике приходится сталкиваться с иным пониманием.

Например, приговором Фаленского районного суда Кировской области глава Фаленского района признан виновным и осужден к наказанию в виде штрафа за совершение преступления, предусмотренного частью 2 статьи 286 УК РФ. 5 сентября 2007 года районная Дума оставила без удовлетворения представление прокурора о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования. Прокурор обратился в суд с заявлением, в котором просил признать данное бездействие органа местного самоуправления незаконным. Решением Фаленского районного суда от 28 сентября 2007 года постановлено об удовлетворении заявления прокурора, а также о возложении обязанности на Фаленскую районную Думу в 10-дневный срок рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района в связи со вступлением в законную силу приговора суда. Кассационная инстанция областного суда Определением от 8 ноября 2007 года признала правильным вывод районного суда о незаконности бездействия районной Думы, выразившегося в непринятии соответствующего решения на ближайшем заседании. Но в части возложения на Думу обязанности в 10-дневный срок рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий главы района решение суда отменила. По мнению суда, возлагая на районную Думу указанную обязанность, суд в нарушение требований части 3 статьи 196 ГПК РФ вышел за пределы разбирательства, указанные в заявлении прокурора, и вынес данное решение по устному объяснению последнего в судебном заседании. Исходя из смысла статьи 4 и 131 ГПК РФ, гражданское дело может быть возбуждено только по письменному заявлению (Обзор кассационной практики за 2007 год по гражданским делам).

В связи с следует обратить внимание на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, заявленную в Определении от 15.04.2008 N 285-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ковалева Андрея Викторовича на нарушение его конституционных прав пунктом 6 части 6 статьи 36 и пунктом 5 части 10 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В указанном Определении в частности отмечалось, что Федеральный закон N 131-ФЗ закрепляет законность деятельности и ответственность органов местного самоуправления, депутатов и иных выборных лиц местного самоуправления в качестве принципов местного самоуправления (часть 2 статьи 1, статьи 70-72). Одной из форм ответственности и элементом статуса главы муниципального образования, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления является предусмотренное названным Федеральным законом N 131-ФЗ досрочное прекращение их полномочий в случае вступления в отношении них в законную силу обвинительного приговора суда.

Это мера публично-правовой ответственности, которая применяется на основании Федерального закона N 131-ФЗ и в порядке, определенном уставом муниципального образования (пункт 6 части 6 статьи 36, пункт 5 части 10 статьи 40, пункт 8 части 1 статьи 44).

Решение уполномоченного органа (по общему правилу - представительного органа муниципального образования) о досрочном прекращении полномочий указанных лиц принимается при условии, что обвинительный приговор суда в отношении них вступил в законную силу. При этом не имеют значения характер преступления и вид наказания за него; определяющей является презумпция того, что лицо, конфликтующее с уголовным законом, не отвечает нравственным требованиям. В то же время досрочное прекращение полномочий депутата или иного выборного должностного лица по рассматриваемому основанию не затрагивает его конституционный статус как гражданина и не лишает возможности вновь быть избранным в органы публичной власти, если к этому нет других препятствий, установленных федеральным законом, и если избиратели выразят ему доверие.

Также необходимо обратить внимание на то, что указанное выше основание досрочного прекращения полномочий связано исключительно с нарушением норм уголовного законодательства. К сожалению, в правоприменительной практике нередки случаи применения данного основания при совершении административного правонарушения. Это является неверным. В нормах пункта 6 части 6 статьи 36, пункта 7 части 10 статьи 37, пункта 5 части 10 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ используется слово "приговор". Согласно часть 1 статьи 49 Конституции Российской Федерации каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном в федеральном законе порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Таким образом, в силу прямого действия Конституции Российской Федерации надлежащим доказательством в подтверждение факта совершения преступных действий является вступивший в законную силу приговор суда.

Приговор как институт процессуального права является важнейшим актом правосудия, в котором в наиболее полной форме реализуется процессуальная функция суда - функция разрешения уголовного дела. Никаким другим актом не может быть установлена вина лица в совершении преступления, а лицо подвергнуто уголовному наказанию.

В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации приговор определяется как решение о невинности или виновности подсудимого и назначении ему наказания либо освобождении его от наказания и выносится судом первой или апелляционной инстанции (пункт 28 статьи 5).

Только на основе приговора государство может реализовать уголовно-правовую санкцию и тем самым защищать личность, общество, государство от преступных посягательств.

Изложение судом решения о приговоре является конечным результатом разбирательства по уголовному делу, устанавливающим отличие или отсутствие оснований для уголовной ответственности.

Такая форма процессуального решения как "приговор" используется только применительно к деяниям, наказание за которые предусмотрено в уголовном законодательстве. Она не используется при рассмотрении дел в гражданском и арбитражном судопроизводстве, при совершении административных правонарушений, при привлечении лица к дисциплинарной ответственности.

Исходя из вышеизложенного, еще раз хотелось бы отметить, что досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в связи вступлением в силу обвинительного приговора суда связано с нарушением указанными лицами норм уголовного законодательства.

Таким образом, в случае нарушения главой местной администрации норм уголовного права и, как следствие этого, осуждения к наказанию в виде штрафа (даже если дополнительное наказание не было предусмотрено) контракт с ним должен быть расторгнут.

Что касается вопроса о том, вправе ли глава муниципального образования по требованию надзорных органов единолично (без решения представительного органа) расторгнуть контракт с главой местной администрации, сообщаем.

Как уже отмечалось выше, Федеральным законом N 131-ФЗ предусмотрено, например, такое основание досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, как вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда.

В этом случае представительным органом муниципального образования должно быть принято соответствующее решение, констатирующее наличие основания для досрочного прекращения полномочий указанного лица.

После этого контракт с главой местной администрации должен быть расторгнут.

Комитет Государственной Думы

по федеративному устройству

и вопросам местного самоуправления