Вопрос: Относится ли создание специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств к полномочиям органом местного самоуправления в сфере дорожной деятельности? (ответ Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления)

Относится ли создание специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств к полномочиям органом местного самоуправления в сфере дорожной деятельности?

Задержание транспортного средства, то есть исключение транспортного средства из процесса перевозки людей и грузов путем перемещения его при помощи другого транспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), и хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания предусмотрено статьей 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Согласно статье 27.1 КоАП РФ это является мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении, т.е. мерой, применяемой уполномоченными лицами в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

Данная мера применяется при нарушениях правил эксплуатации транспортного средства и управления транспортным средством, предусмотренных частью 1 статьи 11.8.1, статьями 11.9, 11.26, 11.29, частью 1 статьи 12.3, частью 2 статьи 12.5, частями 1 и 2 статьи 12.7, частями 1, 3 и 4 статьи 12.8, частями 4 и 5 статьи 12.16, частями 3-4, 6 статьи 12.19, частями 1-3 статьи 12.21.1, частью 1 статьи 12.21.2, статьей 12.26, частью 3 статьи 12.27 КоАП РФ.

Таким образом, специализированные стоянки предназначены исключительно для хранения транспортных средств, задержанных в связи с совершением административного правонарушения в сфере дорожного движения.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 14, пунктом 5 части 1 статьи 15, пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Анализ положений статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" показывает, что спецстоянки не могут быть отнесены ни к одному из объектов, входящих в состав автомобильных дорог (земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог). Так, защитные дорожные сооружения - сооружения, к которым относятся элементы озеленения, имеющие защитное значение; заборы; устройства, предназначенные для защиты автомобильных дорог от снежных лавин; шумозащитные и ветрозащитные устройства; подобные сооружения; искусственные дорожные сооружения - сооружения, предназначенные для движения транспортных средств, пешеходов и прогона животных в местах пересечения автомобильных дорог иными автомобильными дорогами, водотоками, оврагами, в местах, которые являются препятствиями для такого движения, прогона (зимники, мосты, переправы по льду, путепроводы, трубопроводы, тоннели, эстакады, подобные сооружения); производственные объекты - сооружения, используемые при капитальном ремонте, ремонте, содержании автомобильных дорог; элементы обустройства автомобильных дорог - сооружения, к которым относятся дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры и другие устройства для регулирования дорожного движения, места отдыха, остановочные пункты, объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог, пешеходные дорожки, пункты весового и габаритного контроля транспортных средств, пункты взимания платы, стоянки (парковки) транспортных средств, сооружения, предназначенные для охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в том числе его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса. При этом дорожная деятельность понимается в данном Федеральном законе как деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог как таковых. Поскольку специализированные стоянки не относятся к объектам, входящим в состав автомобильных дорог, их создание в силу закона не может рассматриваться в рамках дорожной деятельности.

Далее, понятие использования автомобильной дороги в законодательстве не дается, однако оно подразумевает применение ее по прямому назначению, т.е. для движения транспортных средств (пункт 1 статьи 3 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Таким образом, создание специализированных стоянок не входит в содержание ни дорожной деятельности, ни деятельности по использованию автомобильных дорог.

Наконец, согласно статье 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения при осуществлении дорожной деятельности. Таким образом, обеспечение безопасности дорожного движения возлагается на органы местного самоуправлении исключительно в рамках их полномочий по осуществлению дорожной деятельности.

Из вышеизложенного следует, что создание специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств выходит за рамки вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 5 части 1 статьи 14, пунктом 5 части 1 статьи 15, пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Что касается постановления Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2003 г. N 759 "Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации", которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано организовать работу по созданию специализированных муниципальных стоянок, необходимо иметь в виду следующее. В соответствии с пунктом 10 статьи 27.13 КоАП РФ порядок перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения, оплаты расходов на перемещение и хранение, возврата транспортных средств их владельцам, представителями владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами устанавливается законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с данной нормой указанное постановление Правительства Российской Федерации признано утратившим силу Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2012 года N 1496. Кроме того, приведенное положение содержало лишь рекомендацию (а не обязательное к исполнению требование), причем обращенную к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (а не к органам местного самоуправления). В силу базового конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления органы государственной власти субъектов Российской Федерации не обладают административными полномочиями в отношении органов местного самоуправления и не вправе создавать какие-либо объекты, принадлежащие муниципальным образованиям, но они вправе создавать собственные объекты, располагающиеся на территории муниципального образования. Следовательно, в приведенной норме слова "муниципальные стоянки" не могут трактоваться как "принадлежащие муниципальным образованиям", а лишь как "находящиеся на территории муниципальных образований". Иное толкование означало бы признание того факта, что данным Постановлением Правительства Российской Федерации грубо нарушается Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство. Кроме того, полномочия органов местного самоуправления могут устанавливаться только федеральными законами и не могут регулироваться постановлениями Правительства Российской Федерации (часть 1.1 статьи 17, статьи 18, 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Таким образом, нет оснований рассматривать указанное постановление Правительства Российской Федерации (к тому же утратившее силу к настоящему моменту) как правовую базу закрепления за органами местного самоуправления полномочий по созданию специализированных стоянок для хранения задержанных транспортных средств.

Исходя из указанного выше назначения специализированных стоянок, полномочия по их созданию необходимо рассматривать в рамках законодательства об административных правонарушениях. Последнее находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления какими-либо собственными полномочиями в данной сфере не обладают и могут наделяться лишь отдельными государственными полномочиями (статьи 1.3, 1.3.1 КоАП РФ). В частности, к компетенции субъектов Российской Федерации относится организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).

Таким образом, создание специализированных стоянок не относится к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Данная деятельность если и может осуществляться органами местного самоуправления, то лишь в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 14.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Это подразумевает факультативную, исключительно добровольную природу данной деятельности, при обязательном соблюдении ограничений, установленных пунктом 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Комитет Государственной Думы

по федеративному устройству

и вопросам местного самоуправления