Вопрос: Каков порядок реализации органами местного самоуправления требования Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"? Имеют ли право органы местного самоуправления осуществлять муниципальный контроль за физическими и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность? Следует ли создавать специальные органы для проведения муниципального контроля? (ответ Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления)

Каков порядок реализации органами местного самоуправления требования Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"? Имеют ли право органы местного самоуправления осуществлять муниципальный контроль за физическими и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность? Следует ли создавать специальные органы для проведения муниципального контроля?

Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294) вводится понятие "муниципальный контроль". Он определяется как деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) под муниципальным правовым актом следует понимать решение по вопросам местного значения или выполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) его должностным лицом, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Из указанных норм федеральных законов следует, что проведение муниципального контроля правомерно в отношении соблюдения требований муниципальных правовых актов, которые приняты по вопросам местного значения, установленным статьями 14-16 Федерального закона N 131-ФЗ. Правомерен он также и в отношении соблюдения требований муниципальных правовых актов, которые приняты в порядке реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Системный анализ приведенных законодательных положений позволяет также сделать вывод о том, что содержание используемого в отношении муниципального контроля Федеральным законом N 294-ФЗ словосочетания "соответствующая сфера деятельности" включает в себя деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и переданных им отдельных государственных полномочий.

Из приведенного понятия муниципального правового акта следует, что он не может приниматься по вопросам, отнесенным к полномочиям органов государственной власти и не переданным органам местного самоуправления. Регулирование определенных видов деятельности, осуществляемой юридическими лицами и предпринимателями, относится к полномочиям федеральных органов государственной власти, соответственно, органы местного самоуправления не вправе принимать акты по данному вопросу. В этой связи обращаем также Ваше внимание на то, что согласно части 1 статьи 8 Федерального закона N 294-ФЗ уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности направляется в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти, а не в орган местного самоуправления.

В части 1 статьи 6 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования. Из данного положения следует, что целесообразность разработки отдельного порядка осуществления муниципального контроля за выполнением требований определенного муниципального правового акта либо введение единого порядка его осуществления определяется в каждом муниципальном образовании самостоятельно.

Как уже указывалось, одним из направлений муниципального контроля является контроль за выполнением требований муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения. Контроль за использованием земель для поселений, муниципальный лесной контроль и надзор для городских округов установлен как вопрос местного значения, соответственно на его осуществление распространяется действие Федерального закона N 294-ФЗ. Экологический контроль Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения не отнесен.

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации органы местного самоуправления вправе принимать правовые акты, регулирующие земельные отношения, в пределах тех полномочий в данной сфере, которые для них определены указанным кодексом, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Аналогичное положение содержится в Лесном кодексе Российской Федерации по вопросу участия органов местного самоуправления в регулировании лесных отношений. В сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, к полномочиям органов местного самоуправления поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, органов местного самоуправления муниципальных районов - организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, органов местного самоуправления городских округов - организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Соответственно в области охраны окружающей среды муниципальные правовые акты принимаются именно по данным вопросам.

Согласно статье 1 Федерального закона N 294-ФЗ в нем устанавливаются порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление муниципального контроля, порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, при организации и проведении проверок, права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Из приведенной нормы следует, что Федеральный закон N 294-ФЗ не наделяет органы местного самоуправления какими-либо государственными полномочиям, соответственно, не требуется передача материальных и финансовых средств.

Статья 6 Федерального закона N 294-ФЗ предусматривает самостоятельность муниципальных образований в определении структуры органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля. Такой контроль может осуществляться как уже существующими, так и специально созданными органами местного самоуправления. Вопрос структуры органов местного самоуправления, в том числе и осуществляющих муниципальный контроль, не является предметом регулирования Федерального закона N 294-ФЗ, а должен быть решен в уставе муниципального образования.

Также следует учитывать, что осуществление контрольных полномочий является специфической функцией органов власти. Федеральный закон от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (часть 3 статьи 15) запрещает совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов, кроме случаев, предусмотренных законодательством. Например, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что местная администрация, являясь органом местного самоуправления, является и муниципальным учреждением (часть 7 статьи 37, часть 2 статьи 41). Однако в отношении обычных муниципальных учреждений, создаваемых в соответствии с частью 4 статьи 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, подобное исключение не предусмотрено. Следовательно, осуществление муниципального контроля на муниципальные учреждения, не являющиеся органами местного самоуправления, возложено быть не может. Такие учреждения могут лишь осуществлять техническое (вспомогательное) обеспечение решаемых органами местного самоуправления задач (подготовка документов, ведение баз данных, сбор сведений и т.п.).

Комитет Государственной Думы

по федеративному устройству

и вопросам местного самоуправления