Основные парадигмы развития институционального аспекта управления государственным долгом (М.М. Хмельницкий, журнал "Вестник профессиональных бухгалтеров", N 1, январь-февраль 2017 г.)

Основные парадигмы развития институционального аспекта управления государственным долгом

М.М. Хмельницкий,

соискатель Департамента общественных финансов

Журнал "Вестник профессиональных бухгалтеров", N 1, январь-февраль 2017 г., с. 45-48.

В статье рассмотрены основные этапы развития институтов долговой политики зарубежных стран вплоть до настоящего времени, когда во многих странах управление государственным долгом осуществляют специализированные агентства. В условиях "экономической турбулентности" возрастает актуальность поиска новых решений в области государственной долговой политики. Одним из таких решений является создание в России Агентства по управлению государственным долгом.

Периодизация развития институтов управления государственным долгом

Развитие государственных финансов и расширение задач, стоящих перед долговыми менеджерами, диктует необходимость усовершенствования организационных форм управления государственным долгом. Необходимым, но недостаточным условием достижения целей долговой политики является создание эффективного института управления обязательствами государства. В этой связи рассмотрим зарубежный опыт в части институционального аспекта долговой политики.

В развитии институционального аспекта долговой политики зарубежных стран можно выделить три этапа.

На первом этапе долговая политика представлялась частью денежно-кредитной политики государства и прерогативой центрального банка, что отчасти являлось следствием интегрированности монетарных ведомств в структуру органов исполнительной власти зарубежных стран и их зависимости от решений политического руководства. В тот период центральные банки осуществляли финансирование дефицита государственного бюджета за счет привлечения заимствований от имени страны-дебитора, а иногда и предоставляли финансовым органам прямые кредиты. Данные меры стимулировали инфляцию и препятствовали развитию рынка государственного долга.

На втором этапе произошла передача полномочий в области управления государственным долгом центральному финансовому органу (министерству финансов или казначейству). Происходит закрепление статуса государственной долговой политики как неотъемлемой части бюджетной политики и главного средства финансирования бюджетного дефицита, при этом центральный банк становится полностью независимым учреждением без каких-либо рычагов влияния на финансовую политику.

Одновременно на данном этапе центральные банки практически повсеместно потеряли право предоставления прямых заимствований государству, что стимулировало развитие рынка государственных заимствований, а также способствовало сдерживанию инфляции. Однако в ряде зарубежных стран (Дания, Индия, Китай и некоторые другие развивающиеся страны) полномочия в области долговой политики по-прежнему сохранены за Центральным банком.

На третьем этапе вследствие усложнения процессов стали создаваться независимые органы - долговые агентства. По мнению Б.И. Алехина, долговые агентства являются эффективной и современной институциональной формой управления государственным долгом [1].

Предпосылки возникновения долговых агентств

Возникновение концепции долговых агентств представляет собой адекватную реакцию практики государственных финансов на усложнение управления государственным долгом и повсеместную секьюритизацию государственных обязательств. Высокая волатильность и чувствительность рынков, необходимость их постоянного мониторинга включила в чисто финансовую дисциплину "управление государственным долгом" элементы портфельной теории. Очевидно, что функциональные обязанности портфельных управляющих не являются характерными для государственных служащих, а в рамках органа государственной власти (центрального банка) их исполнение затруднено.

В пользу создания долгового агентства могут быть приведены различные аргументы. Прежде всего, образование самостоятельного института долговой политики позволяет обеспечить независимость управления государственным долгом. Инвесторы воспринимают создание долговых агентств как позитивный сигнал, ассоциируемый с созданием дебюрократизированной структуры (в форме государственной корпорации или акционерного общества), не принимающей политически мотивированных решений. Это влечет за собой снижение доходностей государственных ценных бумаг, а значит, приводит к уменьшению стоимости обслуживания государственного долга.

Кроме того, в агентство проще привлечь на работу первоклассных специалистов из частного сектора, так как заработная плата в долговых агентствах традиционно выше, чем в министерстве финансов. За счет усиления кадрового потенциала повышается качество выполнения стоящих перед агентством задач.

Немаловажной является и перспектива экономии бюджетных средств, так как предполагается, что долговое агентство принимает на себя ряд функций, традиционно закрепленных за агентами правительства (проведения аукционов государственных ценных бумаг, депозитарно-учетные функции, осуществление выплат купонного дохода и погашения долговых обязательств).

Институты управления государственным долгом в экономически развитых странах

Изучая лучшие мировые практики управления государственным долгом, целесообразно рассматривать в качестве передовых стран государства - члены Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Данная международная организация на официальном уровне признана наиболее авторитетным форумом экономически развитых государств. Не случайно, по словам бывшего директора Департамента международных организаций Минэкономразвития России В.И. Ткаченко, принадлежность той или иной страны к ОЭСР является "знаком качества"*(1).

На текущий момент членами ОЭСР являются 34 страны, при этом долговые агентства созданы в 13 из 34 из них, 19 стран поручили управление государственным долгом министерствам финансов, а в двух государственным долгом управляет центральный банк (рисунок).

Преимущества концепции долгового агентства и особенности ее имплементации в России

Создание долгового агентства позволяет передать единому учреждению широкий перечень связанных полномочий, не являющихся традиционными для системы государственной службы, собрав вместе специалистов в сфере макроэкономики, бюджетной политики, рынка ценных бумаг, бюджетного учета. Кроме того, инвесторы в государственные ценные бумаги имеют более высокий уровень доверия к долговым агентствам, обусловленный их формальной независимостью и ограниченной возможностью государства влиять на принятие решений.

Следует, однако, избегать чрезмерной идеализации указанных структур. В настоящее время лишь ограниченное число стран мира приняло решение о создании специализированных долговых агентств. В рассмотренных примерах лишь Великобритания перешла к такого рода практике, хотя Долговое агентство Великобритании прочно интегрировано в систему органов исполнительной власти данной страны и в этой связи не может характеризоваться как полностью независимое.

Среди недостатков модели долгового агентства прежде всего следует отметить возможные трудности осуществления государственного контроля его деятельности. Несмотря на положительные аспекты создания независимого органа управления государственным долгом, технически трудно наладить эффективное взаимодействие между министерством финансов, долговым агентством (не располагающим информацией в области государственного бюджета) и центральным банком, который традиционно осуществляет агентские функции.

Кроме того, в странах развивающихся рынков, в том числе и в России, нельзя игнорировать высокую коррупционную составляющую, а в связи с тем, что долговые агентства управляют не только государственным долгом, но также и государственными финансовыми активами, риски еще больше возрастают. Специфика операций на финансовом рынке, высокая волатильность процентных ставок по многим финансовым инструментам, отсутствие объективных критериев в области оценки качества управления государственным долгом и государственными финансовыми активами существенно усложняет решение органами государственного финансового контроля задач по надзору за долговым агентством.

В условиях экономической турбулентности, когда правительства данных стран, следуя рекомендациям МВФ, проводят политику "бюджетной консолидации" (сокращения бюджетного дефицита), стремятся к проведению "жесткой" бюджетной политики и концентрации полномочий в области управления государственными финансами, идея долгового агентства может быть определена как несвоевременная.

В силу описанного комплекса причин долговое агентство (проектное название - Росфинагентство) не было создано в Российской Федерации, несмотря на позицию Минфина России и одобрение данной инициативы Правительством Российской Федерации. По мнению многолетнего заместителя председателя Комитета Государственной думы по бюджету и налогам докт. экон. наук, профессора О.Г. Дмитриевой, недопустимым является совмещение в долговом агентстве активных и пассивных операций, необходимость выплаты вознаграждения Росфинагентству, а также его организационно-правовая форма - акционерное общество*(2).

Как свидетельствует анализ международного опыта, в том числе опыта государств - членов ОЭСР, все больше национальных правительств приходит к выводу о целесообразности создания специализированного органа по управлению государственным долгом и государственными финансовыми активами.

При этом, по мнению П.А. Казакевича, наиболее подходящей организационно-правовой формой для такого органа является форма государственной корпорации. П.А. Казакевич полагает, что именно эта форма позволяет преодолеть ограничения, ассоциируемые с иными организационно-правовыми формами (акционерное общество, федеральное агентство в ведении Минфина России и т.д.), а также обеспечивает операционную гибкость и финансовую самостоятельность организации [2].

Мы разделяем позицию П.А. Казакевича. По нашему мнению, Правительству Российской Федерации необходимо вернуться к идее создания Росфинагентства по завершении периода "экономической турбулентности". Что касается выбора наиболее подходящей формы, то таковой представляется акционерное общество со 100%-ным государственным участием, так как именно эта форма позволит правительству в лице Росимущества полностью контролировать Росфинагентство. Полагаем, что на данном этапе в первую очередь необходимо обеспечить не операционную гибкость и финансовую самостоятельность Росфинагентства, а прозрачность и подконтрольность его деятельности.

Библиографический список

1. Алехин Б.И. Государственный долг. - М.: Инфра-М., 2011. - 367 с.

2. Казакевич П.А. Суверенные фонды благосостояния на рынке ценных бумаг: дис. канд. эк. наук. - М., 2009. - 203 с.

3. Сторчак С.А. Условные обязательства. - М.: АСТ, 2009. - 443 с.

4. Цвирко С.Э. Системный подход к управлению государственным долгом и суверенными фондами России // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. - 2015. - N 31. - С. 7-11.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Интервью директора Департамента международных организаций В.И. Ткаченко на сайте Минэкономразвития России (http://economy.gov.ru/minec/press/interview/doc20130515_03).

*(2) "Когда афера с Росфинагентством будет раскрыта, ее лоббистов можно будет четко проследить" (11.03.2013). Официальный сайт Дмитриевой Оксаны Генриховны, депутата Законодательного собрания Санкт-Петербурга (http://www.dmitrieva.org/id589).