"Развитие конкуренции в регионах России: основные проблемы" (интервью с К.А. Сухоруковой, А.Ю. Волковым, экспертами управления по конкурентной политике аналитического центра) (М.А. Цуциев, журнал "Бюджет", N 3, март 2017 г.)

"Развитие конкуренции в регионах России: основные проблемы" (интервью с К.А. Сухоруковой, А.Ю. Волковым, экспертами управления по конкурентной политике аналитического центра)

Подготовил

М.А. Цуциев

Журнал "Бюджет", N 3, март 2017 г., с. 78-80.

Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации участвует в мониторинге внедрения стандарта развития конкуренции в российских регионах. Эксперты управления по конкурентной политике аналитического центра Ксения Андреевна Сухорукова и Антон Юрьевич Волков ответили на вопросы журнала "Бюджет", касающиеся этой работы и сопутствующих ей тем.

- Можно ли уже говорить о том, в какой мере стандарт развития конкуренции действительно улучшает качество конкурентной среды в субъектах РФ? Ведь многие показатели стандарта носят, казалось бы, формальный характер и предполагают отстройку различных процедур внутри самого административного аппарата.

К.С.: Стандарт развития конкуренции в регионах был утвержден в сентябре 2015 года (распоряжением Правительства РФ от 5 сентября 2015 года N 1738-р). Таким образом, у региональных органов власти было фактически полгода для реализации его положений, формирования мероприятий и целей по содействию развитию конкуренции на региональных рынках товаров, работ и услуг. О результатах же в части развития конкуренции на региональных рынках будут свидетельствовать достижение конкретных целевых показателей и реализация мероприятий по содействию развитию конкуренции. В этом отношении говорить о результатах реализации стандарта несколько преждевременно. По итогам 2015 года - начала 2016 года субъекты РФ главным образом формировали законодательную базу и фактически подготавливали фундамент для дальнейшего стимулирования развития конкуренции на региональных рынках товаров, работ и услуг.

Первые результаты проявятся не ранее чем в 2017 году, после анализа результатов деятельности региональных органов власти по итогам 2016 года. Это связано также с тем, что цели, формируемые регионами, зачастую связаны со структурными изменениями экономики региона (например, развитие новых производств, инновационных предприятий), которые требуют последовательной реализации комплекса мер в течение некоторого периода времени.

- Помимо прочего, стандартом предусмотрены разработка и внедрение рейтинга муниципальных образований. Что может быть предпринято собственно на местном уровне для развития конкуренции?

К.С.: Со стороны муниципальных образований в рейтинге может учитываться деятельность по снижению административных барьеров для бизнеса, что напрямую влияет на условия и стимулы для ведения предпринимательской деятельности. В частности, речь идет об оптимизации процесса оказания муниципальных услуг для бизнеса (снижение сроков и стоимости данных услуг, перевод отдельных услуг в электронный вид, оказание услуг через единое окно), создании типовых административных регламентов предоставления муниципальных услуг по выдаче разрешения на строительство, по выдаче разрешений на ввод объекта в эксплуатацию. Указанные направления предусмотрены положениями стандарта.

Кроме того, важную роль играет содействие муниципальных образований при проведении мониторинга состояния и развитии конкуренции на рынках товаров, работ и услуг региона в части мониторинга на их территориях. Именно мониторинг позволяет выявлять существующие ограничения для развития конкуренции в регионе, а также рынки, на которых данные ограничения наблюдаются. По его итогам формируются цели и мероприятия, достижение и реализация которых позволит стимулировать развитие конкуренции.

- По показателю "уровень развития конкуренции на рынках товаров и услуг" Россия продолжает занимать невысокие места в международных рейтингах. В чем вы видите ключевые причины?

К.С.: По данному направлению можно отметить отдельные составляющие существующих международных рэнкингов стран. Например, в рамках индекса глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума в составе показателей эффективности товарных рынков для каждой страны оценивается локальная конкуренция и конкуренция с зарубежными поставщиками. По данным направлениям в индексе за 2016-2017 годы Россия заняла 91-е и 120-е места из 140 соответственно. В обоих случаях учитываются преимущественно опросные показатели. Несмотря на то что оценки участников бизнеса сопряжены с некоторой субъективностью, они как нельзя лучше характеризуют самочувствие предпринимательского сообщества в существующих условиях и позволяют выявить потенциальные направления для формирования государственной политики.

По результатам индекса 2016-2017 годов в рамках двух указанных направлений сравнительно низкие оценки респондентов по России относительно других стран были получены в отношении:

- влияния налоговой политики на стимулы к инвестированию;

- сельскохозяйственной политики;

- нетарифных барьеров для импорта;

- влияния существующих правил и законодательства на стимулирование прямых иностранных инвестиций.

- Фактором негативного влияния на состояние конкуренции в отдельных отраслях часто называют активное участие государства в экономике. Сохраняется ли тенденция к огосударствлению экономики? В каких сферах она наиболее заметна?

К.С.: Не существует однозначных оценок доли участия государства в экономике. Они сильно зависят от используемой для оценок выборки организаций (в том числе от ее размера, то есть количества компаний, данные которых анализируются), а также используемых показателей. Все это приводит к различиям в получаемых выводах.

Например, по наиболее свежим данным представителей научного сообщества*(1) в России за период 2009-2014 годов наблюдалось сокращение доли компаний с государственным участием в суммарной капитализации всех компаний на Московской бирже. При этом сокращение данной доли (в зависимости от предпосылок исследования в части определения компаний с государственным участием) составило от 6 до 9 процентных пунктов.

Анализ, проведенный аналитическим центром в 2016 году, также продемонстрировал снижение доли компаний с госучастием в суммарной капитализации крупнейших по стоимости компаний в 2009-2014 годах с 56 до 50 процентов. По данным за 2015 год, эта доля снизилась до 45 процентов. Вместе с тем доля компаний государственного сектора в выручке крупнейших по объемам реализации компаний демонстрировала растущую тенденцию: в 2009-2014 годах она выросла с 47 до 51 процента.

В отраслевом разрезе за десять лет (с 2005 по 2014 год) наиболее существенный рост государственного участия наблюдался в секторе машиностроения, нефтяной и газовой промышленности, в банковской сфере, а наиболее значимое снижение доли государства - в химической и нефтехимической промышленности, а также в сфере телекоммуникаций и связи.

Стратегически можно выделить два пути сокращения участия государства в экономике - это проведение приватизации государственной собственности и формирование и поддержка благоприятных условий для стимулирования развития частного сектора в экономике.

- Отмечается, что существенная доля закупок в рамках контрактной системы - по некоторым данным, от 35 до 50 процентов - осуществляется у подконтрольных государственным структурам компаний. Есть оценки влияния этого фактора на состояние конкуренции в целом?

А.В.: Существенная доля закупок подконтрольных государственным структурам компаний скорее является следствием активного участия государства в экономике и сложившейся конкурентной среды. Во-первых, стоит отметить существование товаров и услуг, которые могут поставляться только государственными компаниями, к примеру, услуги АО "Госзнак" по изготовлению бланков государственного образца. Во-вторых, довольно высока доля госкомпаний среди субъектов естественных монополий. В частности, с подконтрольными государству предприятиями, оказывающими услуги в сфере ЖКХ на территории Москвы (АО "Мосводоканал", ПАО "Мосэнергосбыт" и ПАО "МОЭК"), только в первом полугодии 2016 года заключено контрактов на сумму более 12 миллиардов рублей по итогам проведения закупок в рамках контрактной системы.

Также значимую роль играет высокая конкурентоспособность некоторых госкомпаний по сравнению с другими участниками закупочных процедур. Она проявляется в том числе в их размере, а в определенных случаях - в доминировании в отдельных отраслях экономики. Так, доля Сбербанка, ВТБ, в том числе ВТБ 24, Газпромбанка и Россельхозбанка в общем объеме активов отечественного банковского сектора в настоящее время превышает 50 процентов*(2), а такие компании, как "Ростелеком", "Почта России" и Объединенная авиастроительная корпорация, занимают значительные доли на соответствующих российских рынках. Только на названные компании в первом полугодии 2016 года пришлось почти пять процентов от всего объема заключенных контрактов в рамках контрактной системы.

- Сегодня в сферах, традиционно связанных с государством, также постепенно появляются элементы конкуренции - туда все активнее допускают частных игроков. Речь идет о дошкольном образовании и детском отдыхе, медицинских услугах в рамках ОМС, услугах ЖКХ и ряде других сфер. По вашим оценкам, меняется ли ситуация в этих сферах с точки зрения возникновения реальной конкурентной среды? Как должно меняться положение государственных и муниципальных учреждений в этих новых условиях?

К.С.: В настоящее время содействие развитию частного сектора действительно является одним из ключевых направлений в социальной сфере, рынки которой, как правило, тесно связаны с государством. Данное направление задается на федеральном уровне, а его реализация осуществляется преимущественно на уровне субъектов РФ. Оно предусмотрено также положениями стандарта развития конкуренции.

Политика по развитию социального предпринимательства преследует цели повышения доступности и качества оказываемых потребителям услуг за счет развития конкуренции между организациями государственного и частного секторов. Таким образом, если говорить о положении государственных и муниципальных учреждений, то реализуемая инициатива направлена на их стимулирование в части повышения эффективности ведения деятельности и качества оказываемых услуг.

Для проведения полноценной оценки результативности реализуемой политики в субъектах РФ необходимо сформировать единую методику сбора и оценки на региональном уровне показателей развития частного сектора, а также удовлетворенности потребителей качеством услуг социальной сферы, реализуемых частным и государственным секторами.

- Одна из наиболее часто упоминаемых проблем в рассматриваемой сфере - система тарифообразования и ее влияние на общую конкурентную среду. Видите ли вы здесь хоть какой-то прогресс за последние годы (в том числе после присоединения ФСТ к ФАС)?

А.В.: В 2016 году зафиксировано значительное снижение темпов роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги и пассажирский железнодорожный транспорт по сравнению с 2015 годом. Темп роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги, согласно данным Росстата, составил в 2016 году 5,4 процента (в 2015 году - 10,1 процента), а на пассажирский железнодорожный транспорт - 7,2 процента (в 2015 году - 8,9 процента). В то же время это скорее объясняется общей экономической ситуацией в России, чем изменениями в тарифном регулировании.

Сейчас несколько преждевременно говорить о результатах изменений в тарифном регулировании и их влиянии на конкурентную среду после присоединения ФСТ к ФАС, так как в настоящее время ФАС России главным образом занимается созданием новой нормативной правовой базы, формирующей основу для дальнейших действий. Так, ФАС России подготавливает законопроект об унификации подходов к определению тарифов, переходе на долгосрочное тарифное регулирование и обеспечении прозрачности раскрытия информации в сфере тарифного регулирования. Также рассматриваются различные варианты дерегулирования отдельных сфер естественных монополий. Предлагаемые меры, как предполагается, будут способствовать повышению эффективности тарифного регулирования и развитию конкуренции. В то же время определенно об этом можно будет сказать только после их введения.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Абрамов А., Радыгин А., Чернова М. Компании с государственным участием на российском рынке: структура собственности и роль в экономике. Вопросы экономики. 2016. N 12. С. 61-87.

*(2) По данным РИА Рейтинг.