В продолжение разговора о привлечении аптек к административной ответственности (Н.В. Миленина, журнал "Аптека: бухгалтерский учет и налогообложение", N 5, май 2017 г.)

В продолжение разговора о привлечении аптек к административной ответственности

Н.В. Миленина,

эксперт журнала "Аптека:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Аптека: бухгалтерский учет и налогообложение", N 5, май 2017 г., с. 61-69.

Мы возвращаемся к теме привлечения к административной ответственности аптечных организаций по результатам проверок контролирующих органов. Ранее нами рассматривался вопрос о наложении штрафов по ст. 14.1 КоАП РФ за нарушение лицензионных требований. Но как показывает анализ "арбитражки", порой суды, признавая вину аптек, квалифицируют ее не по указанной норме, а по ст. 14.43 КоАП РФ. Какие доводы приводят при этом судебные органы? Чем грозит подобная переквалификация? Увеличится ли финансовая нагрузка в результате применения к организациям наказания в виде штрафа по ст. 14.43 КоАП РФ?

Контрольное предупреждение

Росздравнадзор напоминает руководителям аптечных организаций (см., к примеру, Письмо от 06.08.2015 N 04И-1270/15 "О соблюдении законодательства в деятельности аптечных организаций"): нарушения правил отпуска и хранения лекарственных средств являются грубыми нарушениями лицензионных требований согласно п. 6 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности*(1), за которые предусмотрена административная ответственность по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ - осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)*(2). Как следствие, им рекомендуется в обязательном порядке назначить уполномоченных лиц по качеству, установить периодичность внутреннего контроля за всеми производственными процессами в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 04.05.2010 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также принять неукоснительные меры по соблюдению законодательства в части лицензионных требований при осуществлении фармацевтической деятельности и обращения лекарственных препаратов.

Суды могут не согласиться с применяемой контролерами нормой КоАП РФ

Конкретная ситуация

Проверяющий орган провел плановую выездную проверку выполнения аптечной организацией лицензионных требований при осуществлении ею фармацевтической деятельности. В ходе проверки выявлены и зафиксированы в акте факты нарушения условий хранения лекарственных средств. Так, Правилами хранения лекарственных средств*(3) установлено, что:

- в помещениях для хранения должны поддерживаться определенные температура и влажность воздуха, позволяющие обеспечить хранение в соответствии с указанными на первичной и вторичной (потребительской) упаковке требованиями производителей лекарственных средств (п. 3);

- названные помещения должны быть оборудованы в том числе кондиционерами (п. 4);

- лекарственные средства размещают с учетом физико-химических свойств лекарственных средств (п. 8);

- красящие лекарственные средства следует хранить в специальном шкафу в плотно укупоренной таре (п. 37);

- хранение лекарственных препаратов для медицинского применения осуществляется в соответствии с требованиями государственной фармакопеи и нормативной документации, а также с учетом свойств веществ, входящих в их состав (п. 40);

- хранение огнеопасных лекарственных средств должно осуществляться отдельно от других лекарственных средств (п. 51).

Кроме того, организации и индивидуальные предприниматели должны осуществлять хранение лекарственных препаратов для медицинского применения в соответствии с требованиями к их хранению, прописанными на вторичной (потребительской) упаковке указанного лекарственного препарата (п. 42).

Проверкой установлено, что вышеназванные правила аптекой не соблюдались. Контролеры в отношении аптеки составили протокол об административном правонарушении, поименованном в ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, и обратились в арбитражный суд*(4) с заявлением о привлечении ее к административной ответственности. Однако арбитры не согласились с квалификацией правонарушения.

Штраф не по ст. 14.1, а по ст. 14.43 КоАП РФ

Аналогичные обстоятельства явились предметом судебного разбирательства в АС СЗО (Постановление от 14.06.2016 N Ф07-4029/2016 по делу N А44-9051/2015).

По мнению судебных органов, в действиях проверяемого лица, связанных с нарушением правил хранения лекарственных средств для медицинского применения, усматривается состав правонарушения, предусмотренный не ч. 4 ст. 14.1, а ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ. Ниже в таблице представлено содержание указанных норм.

Норма КоАП РФ	Содержание нормы
Часть 4 ст. 14.1	Установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)
Часть 1 ст. 14.43	Установлена административная ответственность за нарушение в том числе продавцом требований: - технических регламентов; - подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции

Согласно примечанию к ст. 14.43 КоАП РФ под подлежащими применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательными требованиями понимаются обязательные требования к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам, в том числе хранению, перевозке, реализации, а также не противоречащие им требования нормативных правовых актов РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению в соответствии со ст. 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Чем обосновано решение арбитров?

Целью принятия технических регламентов, то есть установления обязательных для применения и исполнения требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам, в частности хранения, является среди прочего защита жизни или здоровья граждан. При этом из сферы действия Федерального закона N 184-ФЗ не исключены отношения в области обращения лекарственных средств*(5).

Из статей 2, 3, 18, 85 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" усматривается, что охрана здоровья обеспечивается в том числе посредством контроля (надзора) за качеством (обращением) лекарственных средств.

Изложенное позволяет сделать вывод: законодательство об обращении лекарственных средств по сути своей направлено на защиту жизни и здоровья граждан. Вышеназванные нормативные акты содержат среди прочего нормы технического регулирования отношений, возникающих при установлении обязательных требований к продукции (лекарственным средствам) или к продукции (лекарственным средствам) и связанным с требованиями к продукции (лекарственным средствам) процессам, в частности, к хранению. В силу установленного приоритета государственного регулирования безопасности, качества и эффективности лекарственных средств при их обращении нормы законодательства об обращении лекарственных средств являются императивными и, следовательно, обязательными к исполнению.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ, состоит в том числе в нарушении продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам хранения, не соответствующих таким требованиям.

Согласно позиции судебных органов (Постановление N Ф07-4029/2016 по делу N А44-9051/2015) в действиях аптечной организации имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.43 (нарушение обязательных требований к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам хранения), а не ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)).

В Постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2017 N 10АП-17466/2016 по делу N А41-57903/16 указано: в тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) помимо общих норм, содержащихся в ст. 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями кодекса, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоАП РФ.

Арбитры ссылаются на правовую позицию, изложенную в п. 18 Постановления Пленума ВС РФ от 24.10.2006 N 18: ст. 14.43 КоАП РФ по отношению к ст. 14.1 КоАП РФ является специальной нормой, устанавливающей ответственность за нарушение особых требований, распространяющихся и на лицензируемые виды деятельности, - требований технического регулирования.

Верховный суд тоже за

Вывод судов о том, что деяния аптеки образуют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.43, а не ст. 14.1 КоАП РФ, также сделан в Постановлении АС ДВО от 10.06.2015 N Ф03-1994/2015 по делу N А59-5365/2014. Судья Верховного суда не нашел оснований для изменения вынесенного нижестоящими судами решения (Постановление от 28.09.2015 N 303-АД15-11223).

Последствия переквалификации для аптек-нарушителей

Выше шла речь о квалификации противоправных деяний аптечных организаций, совершенных с нарушением требований законодательства. Но ни слова не было сказано о самом исходе судебных разбирательств. Остановимся на этом подробнее. Ведь арбитры, переквалифицировав правонарушение, в итоге могут отказать в привлечении аптечной организации к административной ответственности. На каком основании?

Основание первое: составление протокола не отнесено к полномочиям контролеров

Положениями ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ установлено: протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, ч. 4 ст. 14.1 кодекса, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением условий лицензий, в пределах компетенции соответствующего органа.

Однако несмотря на обязательность указания в протоколе об административном правонарушении конкретной статьи КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающей административную ответственность за совершенное лицом правонарушение, право окончательной юридической квалификации действий (бездействия) лица КоАП РФ относит к полномочиям судьи (п. 20 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5).

Из разъяснений Пленума ВАС, изложенных в п. 8 Постановления от 02.06.2004 N 10, следует: если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении содержат неправильную квалификацию совершенного правонарушения, суд вправе принять решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с надлежащей квалификацией.

Если же в результате переквалификации составление протокола не отнесено к полномочиям обратившегося с заявлением органа, суд не вправе принять решение о привлечении к административной ответственности. Аналогичные выводы следуют из Постановления АС СЗО N Ф07-4029/2016 по делу N А44-9051/2015.

Основание второе: переквалификация не ухудшает положения обвиняемого лица

Если при рассмотрении дела в суде будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, судья может переквалифицировать действия (бездействие) лица на другую статью, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, при условии, что это не ухудшает положения лица, в отношении которого возбуждено дело.

Так, в деле, рассмотренном АС ДВО (Постановление N Ф03-1994/2015 по делу N А59-5365/2014), суды отказали в привлечении аптечной организации к ответственности по ст. 14.43 КоАП РФ, поскольку их решение ухудшило бы ее положение: размер штрафных санкций по ст. 14.1 КоАП РФ в период проведения проверки был значительно меньше, чем по ст. 14.43.

Здесь следует обратить внимание, что с 21.12.2016 размеры штрафов по ст. 14.1 увеличены (Федеральный закон от 29.12.2015 N 408-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"):

Нормы КоАП РФ	Размер штрафных санкций до 21.12.2016	Размер штрафа на сегодняшний день
Часть 4 ст. 14.1	Для должностных лиц - от 4 000 до 5 000 руб.	Для должностных лиц - от 5 000 до 10 000 руб.
	Для юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб. (или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток)	Для юридических лиц - от 100 000 до 200 000 руб. (или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток)
	Для индивидуальных предпринимателей - от 4 000 до 8 000 руб. (или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток)
Статья 14.43	Для должностных лиц - от 10 000 до 20 000 руб.; для индивидуальных предпринимателей - от 20 000 до 30 000 руб.; для юридических лиц - от 100 000 до 300 000 руб.

Однако, хотя штрафы по ч. 4 ст. 14.1 возросли, переквалификация по ст. 14.43 КоАП РФ все равно заметно увеличивает финансовую нагрузку на аптечные организации.

Контролеры взяли на вооружение позицию судов

На практике проверяющий орган может квалифицировать деяние, совершенное аптекой, по ст. 14.43 НК РФ. Так, несоблюдение Правил хранения лекарственных средств (п. 6, 11, 12), а также Инструкции по санитарному режиму аптечных организаций*(6) (п. 3.2, 3.8, 3.9, 5.1, 5.8) позволило контролерам обратиться в суд с заявлением о привлечении аптечного пункта к ответственности по названной норме. По мнению арбитров, для этого имелись все основания (постановления ВС РФ от 17.02.2016 N 307-АД15-16925 по делу N А26-8387/2014, Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2015 N 09АП-29963/2015 по делу N А40-74972/15).

К сведению. Отметим, что в ходе анализа "арбитражки" автору встретилось лишь одно судебное дело, в котором арбитры не согласились с применением контролерами к нарушителю штрафа по ст. 14.43 КоАП РФ - Постановление АС ВСО от 24.12.2014 N Ф02-6023/2014 по делу NА33-11912/2014. Росздравнадзором выявлено, что в торговом зале аптеки нарушаются условия хранения лекарственных препаратов (нарушены ст. 58 Федерального закона N 61-ФЗ, п. 3, 10, 32, 42 Правил хранения лекарственных средств). Проверяемый орган усмотрел состав правонарушения по ч. 1 названной статьи, а суд квалифицировал противоправные действия аптеки по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, аргументировав свое решение так. В силу п. 5 Положения о лицензировании отдельных видов деятельности лицензиат для осуществления фармацевтической деятельности должен соответствовать лицензионным требованиям, в числе которых - соблюдение правил хранения лекарственных средств для медицинского применения. Невыполнение установленных требований квалифицируется как грубое нарушение лицензионных требований и влечет за собой ответственность, установленную ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ.

Вместо заключения, или Что принять аптекам во внимание

Зачастую суды указывают: деяния аптечных организаций не образуют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ. Совершенные ими нарушения правил хранения лекарственных средств квалифицируются по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ. Арбитры откажут контролерам в привлечении аптеки к административной ответственности, если:

- составление протокола о совершенном правонарушении не отнесено к полномочиям обратившегося с заявлением контролирующего органа;

- это ухудшит положение лица, в отношении которого возбуждено дело.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Утверждено Постановлением Правительства РФ от 22.12.2011 N 1081.

*(2) Подробно о квалификации нарушения по ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ рассказывалось в статье "Инструкция по санитарному режиму аптек: соблюдение обязательно!", N 4, 2017.

*(3) Утверждены Приказом Минздравсоцразвития России от 23.08.2010 N 706н.

*(4) В соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, совершенных индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, предусмотренные, в частности, ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, рассматривают арбитражные суды.

*(5) Статьей 1 Федерального закона от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" определен предмет его регулирования - отношения, возникающие в связи с обращением лекарственных средств, а также установлен приоритет государственного регулирования безопасности, качества и эффективности лекарственных средств при их обращении. Законодательство об обращении лекарственных средств состоит из данного закона, других федеральных законов и иных нормативно-правовых актов РФ.

*(6) Утверждена Приказом Минздрава России от 21.10.1997 N 309.