Косовская А.Э. Особенности проведения и преимущества процедур закупок в электронной форме (Книга "Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы IV Международной конференции (10 июня 2016 г., МГУ имени М.В. Ломоносова) (авторский коллектив)". - "Юстицинформ", 2016 г.)

Особенности проведения и преимущества процедур закупок в электронной форме

Косовская А.Э.,

юрист, выпускница юридического факультета

МГУ имени М.В. Ломоносова

и Международного центра Ломоносова в Женеве

Введение

Уже не одно десятилетие как интернет вошел в нашу жизнь и стал ее неотъемлемой частью. Повсеместно используются все возможности интернета, в частности, интернет-магазины, онлайн-бронирования и т.п., тем самым облегчая повседневную жизнь.

Однако эти покупки в основном для частного пользования совершаемые в сегменте b2c "business-to-consumer" их следует отличать от закупок для коммерческих и для государственных нужд совершаемых соответственно в сегментах b2b ("business-to-business") и b2g ("business-to-government"). Использование интернет-технологий для выбора контрагента в рамках частных покупок принято называть "электронной коммерцией", тогда как государственные и корпоративные закупки в электронной форме именуются "электронной торговлей"*(1).

Одним из важнейших условий формирования стабильных и эффективных хозяйственных связей между производителями и потребителями является использование электронных информационных услуг, развитие которых является приоритетным направлением экономической политики государства. Об этом свидетельствует принятие ряда важнейших документов, регламентирующих отношения в данной области, в т.ч. Концепция развития электронного правительства, а также плана перехода на оказание услуг в электронном виде, который был утвержден правительством в конце 2010 г. Кроме того, в соответствии со Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. N Пр-212 к 2015 г. все государственные услуги должны были быть переведены в электронный вид.

Возникает объективная необходимость развития сферы электронных услуг с помощью которых проводятся удаленные транзакции между хозяйствующими субъектами, в том числе и государственные закупки товаров.

Перевод государственных закупок в электронную среду позволяет эффективно планировать и размещать закупки в рамках государственного заказа, формировать реестры государственных контрактов, контролировать исполнение инвестиционных проектов целевое использование бюджетных средств, бороться с коррупцией.

Для того, чтобы оценить перспективы дальнейшего развития закупок в электронной форме, нужно охарактеризовать их сегодняшнее состояние.

1. Понятие и особенности электронных форм закупок

Закупки в электронной форме уже прочно вошли в практику размещения государственных и коммерческих заказов.

Все больше заказчиков выбирают именно электронную форму при проведении закупок.

Для рассмотрения особенностей проведения закупок в электронной форме в первую очередь необходимо определиться с понятием "закупка в электронной форме", поскольку в настоящий момент не дается законодательного определения данного понятия.

Пробел? Да. Он предоставляет заказчикам определенную свободу действий в определении способа и порядка проведения закупки в электронной форме, и в то же время порождает большое количество споров, связанных с признанием проведенной процедуры закупки в электронной форме. И как следствие этих споров - риск признания процедуры и заключенного по ее результатам договора недействительными. И мало того, должностное лицо заказчика вероятнее всего будет привлечено к административной ответственности.

Например на практике нередки случаи когда заказчики при проведении закупок товаров, работ услуг, перечисленных в Постановлении Правительства РФ N 616, устанавливают требования о необходимости предоставления заявок участниками закупок на бумажном носителе. И при возникновении споров в судах, позиция антимонопольной службы и судебных инстанций заключается в том что "электронная форма проведения торгов исключает любую возможность использования бумажного документооборота, а сама процедура должна проходить с использованием только электронного документооборота"*(2).

Аналогичная позиция по определению закупки, проведенной в электронной форме, была высказана Федеральной антимонопольной службой. Согласно этой позиции "в качестве закупки в электронной форме может рассматриваться обмен электронными документами между заказчиком и участником закупки в соответствии с требованиями предъявляемыми к определенному способу закупки, установленными в положении о закупке"*(3).

Электронная форма закупки - это не только электронный аукцион при взаимодействии с оператором электронной площадки как по Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ (ред. от 05.04.2016 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"), а любая процедура закупки, регламентированная Положением о закупках. Заказчик вправе самостоятельно организовать электронный документооборот с участниками закупки: предоставление документации получение, регистрация заявок подписание договора в электронной форме.

Закупка в электронной форме - это закупка, проводимая на электронной торговой площадке.

Следует отметить, что и в Федеральном законе от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" отсутствует четкое определение термина "закупка в электронной форме"*(4). Так или иначе заказчик обязан внести данные в Положение о закупках. Этот документ должен содержать требования к закупке, в т.ч. порядок подготовки и проведения процедур закупки (в т.ч. закупку в электронной форме) и условия их применения порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Таким образом в отличие от государственных и муниципальных заказчиков заказчики, указанные в Законе N 223-ФЗ*(5) самостоятельно:

определяют форму электронной закупки;

устанавливают способы электронных закупок;

назначают условия их применения.

В связи с этим электронная форма закупки подразумевает обязательное использование электронной торговой площадки.

Понятие электронной площадки было закреплено первоначально в Законе N 94-ФЗ а в настоящее время такое требование прямо регламентировано лишь Законом "О контрактной системе" (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ). Все электронные торговые площадки в зависимости от типа заказчика разделяются на федеральные и коммерческие.

Сущность электронной закупки заключается и характеризуется одновременным выполнением двух взаимосвязанных условий: использование исключительно электронного документооборота и коммуникация между заказчиком и поставщиком через Интернет на всех стадиях закупки. Именно при таких условиях и достигается необходимая конкуренция путем свободного доступа поставщиков к состязанию и обеспечения прозрачности всех этапов закупки.

Электронные закупки, организуемые не госзаказчиками а хозяйствующими субъектами, сегодня делятся на две большие группы:

электронные закупки госкомпаний

электронные закупки иных хозяйствующих субъектов.

С точки зрения нормативного регулирования первая группа подпадает под действие Закона N 223-ФЗ "О закупках отдельных видов юридических лиц", а вторая регулируется исключительно общими гражданско-правовыми и антимонопольными нормами упомянутыми выше. При этом с точки зрения технологии проведения сами электронных закупок две эти группы весьма схожи между собой.

В целом коммерческие электронные закупки регламентированы куда менее жестко, чем государственные*(6).

Из вышесказанного уже можно сделать вывод, что особенностями электронных закупок являются:

- Исключительно электронный документооборот. Начиная от извещения до проведении и заканчивая итоговым протоколом (такая особенность прямо следует из сущности электронной формы закупки как закупки);

- Коммуникация между заказчиком и поставщиком через "Интернет" на всех стадиях закупки;

- Юридическая сила электронной подписи приравнивается к подписи на бумажном документе*(7);

- Электронная торговая площадка является необходимым инструментом для проведения закупки в электронной форме.

2. Электронные документы и арбитражная судебная практика

Работа с электронными документами требует как определенных навыков, так и внимательности к мелочам. Ниже приведены некоторые примеры судебной практики.

При участии в электронных аукционах нужно не только самому все правильно делать, но и бдительно следить за тем, насколько корректно работает электронная площадка. Например, если не проверить корректность работы всех файлов попасть в непростую ситуацию: разбираться с неоткрывшимся файлом с выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц ЕГРЮЛ пришлось Арбитражному суду Тюменской области*(8).

Даже из-за неверно указанных данных заявку на участие могут отклонить*(9).

Дело N А40-120922/12, по которому в апреле 2013 г. принимал решение Арбитражный суд города Москвы, интересно тем, что в нем рассматривалось требование организации к Почте России о возмещении ущерба, связанного с тем, что Почта потеряла при пересылке письмо, в котором находились два ключа электронной подписи организации.

Суть спора состоит в том, что между ОАО "Воркутауголь" и ЗАО "Милитцер и Мюнх" в 2011 г. был заключен договор "На оказание транспортно-экспедиторских услуг при перевозках грузов во внутреннем и международном железнодорожном сообщении", в т.ч. и услуги по таможенному оформлению груза.

В феврале 2012 г. общество направило в адрес ЗАО "Милитцер и Мюнх" в аэропорт Домодедово почтовое отправление EMS. Данное отправление содержало два экземпляра ключа электронной цифровой подписи, предназначенных для подачи от имени истца электронной таможенной декларации в отношении прибывшего товара, о чем имеется отметка в бланке EMS отправления в графе "описание содержимого". Крайним сроком доставки почтового отправления являлось 6 марта 2012 г.

По истечении контрольного срока доставки и по день рассмотрения дела в суде отправление так и не поступило к адресату, а также не было возвращено обществу. Заявление общества о розыске почтового отправления в связи с его утратой ответчик оставил без удовлетворения.

В результате для прохождения таможенной процедуры выпуска товара для внутреннего потребления общество было вынуждено направить своего представителя в аэропорт "Домодедово", в результате чего общая сумма командировочных расходов составила более 39 тыс. рублей. ЗАО "Домодедово Карго" выставило обществу счет на сумму 690 тыс. рублей, в т.ч. за хранение груза в течение полутора месяцев.

Общество подало иск в суд, потребовав от Почты России возмещения возникших по ее вине убытков*(10). Суд отметил, что материалами дела подтверждается наличие условий, необходимых для возложения гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков на Почту России, и удовлетворил требование общества о взыскании убытков в размере более 420 тыс. рублей.

3. Способы электронных закупок

Заказчики устанавливают следующие способы электронных закупок:

- аукционы (с проведением аукционного торга до рассмотрения заявок, с проведением торга после рассмотрения заявок, с проведением торга после рассмотрения первых частей заявок);

- редукционы (обратные аукционы);

- конкурсы, запросы предложений (открытые, закрытые, с переторжкой, с возможностью подать альтернативное предложение, многоэтапные);

- запросы цен (в т.ч. с переторжкой);

- конкурентные переговоры (с переторжкой, с возможностью подать альтернативное предложение, многоэтапные).

Каждый из перечисленных выше способов закупки может быть дополнен одним или несколькими из следующих факультативных элементов:

- Предварительный этап (или даже несколько этапов) закупки.

- Предварительный квалификационный отбор.

- Переторжка.

- Постквалификация.

- Возможность подачи альтернативных предложений.

- Возможность проведения попозиционной закупки.

4. Перечень продукции, закупаемой в электронной форме

Перечень установлен Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2012 г. N 616 "Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме" (в ред. 30.12.2015 г.). Если закупка входит в данный Перечень, не производится в случае чрезвычайной ситуации, не является государственной тайной и не проводится по особенному решению Правительства, не проводится у единственного поставщика, то она должна проводиться только в электронной форме*(11).

Пряжа бумажная

Шнуры, изделия канатные и веревочные, не включенные в другие группировки

Одежда для поддержания физической формы (противоперегрузочные, профилактиконагрузочные, профилактические костюмы) специальная

Тара деревянная

Целлюлоза, бумага и картон

Изделия из бумаги и картона (кроме кода 17.23.13.191, 17.23.13.199)

Услуги полиграфические и услуги, связанные с печатанием

Услуги по копированию звуко- и видеозаписей, а также программных средств

Кетгут и аналогичные материалы

Бинты медицинские

Изделия медицинские ватно-марлевые

Материалы перевязочные и аналогичные изделия, пропитанные или покрытые лекарственными средствами

Перчатки хирургические резиновые

Перчатки хирургические из каучукового латекса стерильные одноразовые

Презервативы

Соски различных типов (в т.ч. для бутылочек) и аналогичные изделия для детей

Изделия из резины, кроме твердой резины (эбонита), гигиенические или фармацевтические прочие

Бутылки стеклянные для крови, трансфузионных и инфузионных препаратов

Банки стеклянные для лекарственных средств

Флаконы стеклянные для лекарственных средств

Принадлежности канцелярские из стекла

Посуда для лабораторных целей стеклянная

Посуда для гигиенических или фармацевтических целей стеклянная

Ампулы из стекла

Трубки стеклянные необработанные

Конструкции и детали конструкций из черных металлов прочие, не включенные в другие группировки

Оборудование эксплуатационное для ядерных реакторов

Инструмент

Тара металлическая легкая

Кнопки чертежные

Болты и винты из черных металлов

Изделия крепежные нерезьбовые из черных металлов прочие, не включенные в другие группировки

Лотки для бумаг, подставки для бумаг, лотки для ручек, подставки для печатей и аналогичное офисное или канцелярское оборудование из недрагоценных металлов, кроме офисной мебели

Детали для скоросшивателей или папок, канцелярские зажимы и аналогичные канцелярские изделия и скобы в виде полос из недрагоценных металлов

Магниты металлические постоянные

Изделия прочие из недрагоценных металлов, не включенные в другие группировки

Оборудование компьютерное, электронное и оптическое (кроме кодов 26.20.14.000, 26.70.11, 26.70.2)

Трансформаторы прочие мощностью не более 16 кВА

Катушки индуктивности прочие

Предохранители плавкие на напряжение не более 1 кВ

Реле на напряжение не более 1 кВ

Выключатели на напряжение не более 1 кВ

Оборудование электрическое прочее и его части

Комплектующие (запасные части) прочего электрического оборудования, не имеющие самостоятельных группировок

Конденсаторы электрические

Резисторы, кроме нагревательных резисторов

Устройства электрической сигнализации, электрооборудование для обеспечения безопасности или управления движением на железных дорогах, трамвайных путях, автомобильных дорогах, внутренних водных путях, площадках для парковки, в портовых сооружениях или на аэродромах

Печи и камеры промышленные или лабораторные электрические; индукционное или диэлектрическое нагревательное оборудование

Погрузчики прочие

Конвейеры прочие, не включенные в другие группировки

Машины подъемные для механизации складов, не включенные в другие группировки

Оборудование подъемно-транспортное и погрузочно-разгрузочное прочее, не включенное в другие группировки

Части грузоподъемного и погрузочно-разгрузочного оборудования

Машины пишущие

Аппараты контрольно-кассовые

Машины, содержащие счетные устройства, прочие, не включенные в другие группировки

Аппараты фотокопировальные со встроенной оптической системой

Аппараты фотокопировальные контактного типа

Аппараты термокопировальные

Машины офисные прочие

Части и принадлежности пишущих машинок и калькуляторов

Части и принадлежности фотокопировальных аппаратов

Инструменты ручные прочие с механизированным приводом

Оборудование и установки для фильтрования или очистки воздуха прочие

Фильтры очистки топлива для двигателей внутреннего сгорания

Оборудование для взвешивания промышленного назначения; весы для непрерывного взвешивания изделий на конвейерах; весы, отрегулированные на постоянную массу, и весы, загружающие груз определенной массы в емкость или контейнер

Устройства взвешивающие и весы для взвешивания людей и бытовые

Оборудование для взвешивания и дозировки прочее

Разновесы для весов всех типов

Станки для обработки металла путем удаления материала с помощью лазера, ультразвука и аналогичным способом

Станки токарные, расточные и фрезерные металлорежущие

Машины ковочные или штамповочные и молоты; гидравлические прессы и прессы для обработки металлов, не включенные в другие группировки

Оборудование для нанесения гальванического покрытия

Оснастка специальная технологическая для станков прочая, не включенная в другие группировки

Машины для выемки грунта и строительства прочие

Оборудование для производства продукции из резины и пластмасс, не включенное в другие группировки

Оборудование балансировки шин

Оборудование специального назначения прочее, не включенное в другие группировки

Части прочего оборудования специального назначения

Двигатели внутреннего сгорания для автотранспортных средств

Автомобили легковые

Автобусы

Троллейбусы

Средства автотранспортные грузовые

Средства автотранспортные специального назначения, не включенные в другие группировки

Кузова (корпуса) для автотранспортных средств; прицепы и полуприцепы

Части и принадлежности для автотранспортных средств

Оборудование управления движением механическое

Средства транспортные и оборудование, не включенные в другие группировки

Мебель для офисов и предприятий торговли

Мебель металлическая, не включенная в другие группировки

Карты игральные

Шприцы, иглы, катетеры, канюли и аналогичные инструменты

Инструменты и приспособления офтальмологические

Инструменты и приспособления, применяемые в медицинских целях, прочие, не включенные в другие группировки

Суставы искусственные; ортопедические приспособления; искусственные зубы; зуботехнические приспособления; искусственные части человеческого тела, не включенные в другие группировки

Части и принадлежности протезов и ортопедических приспособлений

Мебель медицинская, включая хирургическую, стоматологическую или ветеринарную; парикмахерские кресла и аналогичные кресла, и их части

Линзы для очков из различных материалов

Очки для коррекции зрения, защитные или прочие очки или аналогичные оптические приборы

Оправы и арматура для очков, защитных очков и аналогичных оптических приборов

Части оправ и арматуры для очков, защитных очков и аналогичных оптических приборов

Карандаши механические

Авторучки

Авторучки перьевые

Авторучки шариковые

Фломастеры

Стилографы и прочие ручки

Наборы пишущих принадлежностей, держатели для ручек и карандашей и аналогичные держатели; части пишущих принадлежностей

Карандаши простые и цветные с грифелями в твердой оболочке

Мелки для письма и рисования, мелки для портных

Грифели для карандашей

Доски грифельные

Штемпели для датирования, запечатывания или нумерации и аналогичные изделия

Ленты для пишущих машинок или аналогичные ленты

Подушки штемпельные

Изделия различные прочие, не включенные в другие группировки

Лед; услуги по подаче охлажденного воздуха и холодной воды

Вода природная

Отстой сточных вод

Отходы бумаги и картона

Сырье вторичное текстильное

Услуги по оптовой и розничной торговле и услуги по ремонту автотранспортных средств и мотоциклов

Услуги по розничной торговле моторным топливом в специализированных магазинах

Услуги по розничной торговле смазочными материалами и охлаждающими жидкостями для автотранспортных средств в специализированных магазинах

Услуги по складированию и хранению прочие

Услуги по буксировке частных и коммерческих автотранспортных средств

Книги печатные

Газеты печатные

Журналы и периодические издания печатные

Открытки почтовые печатные, открытки поздравительные и прочая издательская продукция печатная

Картинки переводные (декалькомания)

Календари печатные

Марки почтовые негашеные, гербовые и аналогичные марки

Бумага гербовая

Книжки чековые, банкноты, акции и аналогичные виды ценных бумаг

Издания печатные для слепых

Продукция издательская печатная прочая, не включенная в другие группировки

Обеспечение программное прикладное прочее на электронном носителе

Фильмы и видеозаписи прочие на дисках, магнитных лентах или прочих физических носителях

Издания нотные печатные

Аудиодиски, ленты или прочие физические носители с музыкальными записями

Услуги по техническому осмотру автотранспортных средств

Услуги по чистке и уборке

Услуги по ремонту компьютеров и периферийного оборудования

Закупка товаров, работ услуг, включенных в перечень не осуществляется в случаях если:

сумма сделки не превышает 100 тыс. рублей;

- данная сделка или данный товар (группа товаров) входят в утвержденный перечень, информация о которых не подлежит размещению на официальном сайте;

- информация содержащаяся в извещении, документации о закупке или проекте договора содержит сведения, относящиеся к государственной тайне;

- потребность в закупке возникла вследствие произошедшей аварийной ситуации непреодолимой силы, необходимости срочного медицинского вмешательства чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а также в целях предотвращения угрозы их возникновения;

- данная закупка подходит под условия закупки у единственного поставщика в соответствии с Положением о закупке, утвержденным заказчиком. При этом закупка производится у единственного поставщика.

5. Преимущества закупок в электронной форме

В числе преимуществ электронных форм закупок по сравнению с обычными аукционами и конкурсами можно назвать следующие:

- Короткие сроки проведения;

- Экономия средств на организации и проведении торгов;

- Прозрачность и открытость процесса закупок;

- Честная конкуренция исключающая неценовые методы ведения борьбы;

- Равные права всех поставщиков товаров, работ и услуг;

- Участие в торгах возможно из любой точки мира не выходя из своего офиса;

- Высокий уровень безопасности и защиты, применение средств электронной цифровой подписи;

- Доступность для представителей среднего и малого бизнеса, которые раньше не могли войти область государственных закупок.

Заключение

В 2014 г. доля электронных процедур составляла около 52% в общем объеме закупок, это 2,8 трлн. рублей. Уже в ближайшей перспективе планируется повысить долю электронных способов закупок до 78% от общего объема на сумму 6 трлн. рублей.

В 2016 г. электронных способов закупок станет еще больше, а в дальнейшем планируется перевод всех закупок в электронную форму.

Т.к. грядущий 2017 г. будет годом Экологии, дальнейшее развитие электронных форм закупок не заставит себя ждать.

Что мы сможем наблюдать?

Это: официального сайта zakupki.gov.ru и Единой информационной системы ЕИС; внедрение электронных банковских гарантий; повышение ответственности операторов электронных площадок за обеспечение устойчивой работы и конфиденциальности и многое другое.

Электронная форма закупок не только приносит экономическую выгоду, но и становится стандартом защиты окружающей среды. На бумаге теперь можно экономить.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Журнал "Госзаказ", N 41, 2015. Статья Д. Казанцева "Регулируемые закупки в электронной форме: состояние и перспективы".

*(2) Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 27 января 2014 г. по делу N А40-9514/2013 http://docs.cntd.ru/document/470386578.

*(3) Письмо ФАС России от 05.10.2012 N ЦА/32535.

*(4) Ч. 4 ст. 3 Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

*(5) П. 5 ст. 3 Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

*(6) Журнал "Госзаказ", N 41, 2015.

*(7) Постановление ФАС Центрального округа от 24 апреля 2013 г. по делу N А62-2893/2011.

*(8) Решение Арбитражного суда Тюменской области по делу N А70-11611/2010.

*(9) Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18 августа 2015 г. N 07АП-6322/2015 по делу N А67-1217/2015 "О неправомерности отклонения заявки из-за противоречивых сведений об адресе участника".

*(10) Источник: сайт Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, http://www.arbitr.ru/.

*(11) Постановление Правительства РФ от 21 июня 2012 г. N 616 (ред. от 30.12.2015) "Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме".