О возможных решениях проблем регуляторного характера, сдерживающих развитие финансовых инноваций в России (А. Пухов, журнал "Микроfinance+", N 4, октябрь-декабрь 2016 г.)

О возможных решениях проблем регуляторного характера, сдерживающих развитие финансовых инноваций в России

А. Пухов,

директор Центра Исследований Платежных Систем и Расчетов

Журнал "Микроfinance+", N 4, октябрь-декабрь 2016 г., с. 71-74.

Статья подготовлена по итогам исследования, проведенного Ассоциацией "Финансовые инновации"*(1), в рамках которого, в частности, рассмотрен ряд проблем регулирования, сдерживающих развитие финансовых инноваций в России и в мире, а также возможные направления их решения.

Регулирование может влиять на потенциальный спрос на инновации в сфере розничных платежей или ожидаемую стоимость платежной операции, что, в свою очередь, может увеличить или уменьшить количество потенциальных пользователей новых услуг. При этом регулирование может стать как стимулом, так и препятствием для внедрения и использования инноваций.

Внедрение инноваций в финансовой индустрии зачастую упирается в ограничения законодательства. В большинстве случаев эти ограничения формируются исходя из существующих на момент установления ограничений моделей взаимодействия участников рынка. В результате при возникновении новых форматов взаимодействия данные законодательные ограничения становятся препятствием для внедрения инновационных финансовых услуг. Важным при этом является то, что интересы участников и клиентов новых форматов финансовых услуг, как правило, уже должным образом защищены и вне рамок сдерживающих ограничений, которые зачастую устанавливаются "с запасом".

Существуют два важных обоснования для регулирования платежного рынка.

Во-первых, регулятивные органы хотят обеспечить надежность этого рынка, поскольку платежные услуги, для того чтобы быть принятыми, должны заслуживать доверие. Так, в некоторых странах на законодательном уровне установлено, что предлагать платежные услуги могут только кредитные организации (к таким странам относится и Российская Федерация).

Во-вторых, органы регулирования стремятся к повышению эффективности рынка. Например, поскольку платежные рынки чаще всего олигополистичны, регулятивные органы могут попытаться открыть их для новых поставщиков услуг путем ослабления требований к поставщикам услуг или, если перераспределение издержек и доходов между различными заинтересованными сторонами может представляться неэффективным, нормативно-правовые акты могут регулировать установление тарифов, например, таких как межбанковские комиссии.

В последнее время регулятивные органы уделяют больше внимания эффективности платежей, особенно в связи с появлением инновационных продуктов.

Это заключается в следующем:

1. Усиление конкуренции путем открытия платежного рынка для небанковских организаций.

Во многих странах барьеры для выхода на платежный рынок уменьшены. Так, в Европейском союзе платежные услуги могут предоставляться новым типом небанковских организаций. В Японии небанковским организациям разрешено предоставлять услуги по переводам денежных средств, в Индии - предлагать предоплаченные платежные решения, такие как платежи по картам и мобильные платежи. В Южно-Африканской Республике небанковские организации могут стать участниками клиринговой системы и получить полный доступ к клиринговой системе при условии, что они отвечают требованиям Южно-Африканского резервного банка.

2. Содействие регуляторов развитию инновационных платежных услуг.

В Республике Корея, например, правительство поддержало внедрение инноваций в сфере платежных услуг, одобрив новые, специально разработанные правила для совершения электронных платежей и систему регистрации для использования услуг EBPP для осуществления налоговых платежей. В Бразилии после инициативы Центрального банка по определению недостатков в эффективности платежных операций частный сектор ввел EBPP и стал использовать новую национальную схему дебетовых карт. В этой стране также поощряется создание банковских агентов.

3. Охват населения финансовыми услугами в качестве стимула для инновационных платежей.

Задача состоит в большей интеграции лиц, не пользующихся или мало пользующихся банковскими услугами, в финансовый сектор. В Мексике, например, ослаблены требования для открытия и использования некоторых типов дешевых депозитных банковских счетов с месячными депозитными лимитами, чтобы избежать легализации доходов, полученных преступным путем, и балансовыми лимитами в соответствии с уровнем идентификации клиентов.

На территории Российской Федерации осуществляется деятельность банковских платежных агентов в рамках соответствующих законодательных актов.

Наблюдается два подхода к регулированию стимулирования внедрения и использования инноваций.

Первый - упреждающий, основанный на использовании ожидаемых величин. В качестве одного из примеров можно привести первую редакцию Директивы Европейского парламента и Совета Европейского союза 2000/46/ЕС об учреждении и деятельности организаций, эмитирующих электронные деньги, и о пруденциальном надзоре за их деятельностью. Однако сегодня очевидно, что эта мера оказалась ретроспективной и препятствовала инновационному развитию рынка, поскольку предусматривала чрезмерно строгие законодательные ограничения.

Второй - выжидательный, основанный на внесении регуляторных изменений после выявления определенных отраслевых изменений, - так, в 2009 году указанная директива была пересмотрена с целью смягчения требований.

Оба подхода имеют свои преимущества и недостатки. С одной стороны, регулятивным органам трудно предсказать последствия своих решений. Кроме того, упреждающие действия могут привести к повышенной интенсивности регулирования. С другой стороны, в случае выбора выжидательной стратегии регулятивные органы могут не успеть своевременно среагировать на определенные изменения.

В обоих случаях представляется необходимым с некоторой периодичностью осуществлять мониторинг нормативной базы, чтобы убедиться, что она все еще соответствует состоянию рынка.

Как бы то ни было, скорость развития инноваций должна находиться в поле зрения регулятивных органов.

До недавнего времени, в связи с принятием Федерального закона "О национальной платежной системе" от 27.06.2011 N 161-ФЗ, для Российской Федерации был характерен упреждающий подход. Создание в 2016 году в ЦБ РФ рабочей группы по анализу перспективных технологий и инноваций на финансовом рынке, безусловно, свидетельствует о стремлении регулятора к реализации более взвешенного и, возможно, даже упреждающего подхода в этой сфере.

Среди приоритетных вопросов - изучение распределенных технологий (например, блок-чейн), а также новых разработок в мобильной, платежной и других сферах.

"Развитие современного финансового рынка неотделимо от развития финансовых технологий, - отметила заместитель Председателя Банка России Ольга Скоробогатова, возглавившая группу. - Финансовые услуги быстро дигитализируются, возникают новые бизнес-модели и экосистемы участников рынка, меняется поведение потребителей финансовых услуг. Высокотехнологичному финансовому рынку нужен высокотехнологичный регулятор, который должен досконально понимать суть новых финансовых процессов и технологий и их возможное применение на практике".

Рабочая группа планирует проводить регулярные встречи с представителями банков, СРО и иных участников финансового рынка для обсуждения различных аспектов применения новых финансовых технологий.

В целях создания благоприятных условий для внедрения инновационных идей (предложений) в России в текущем регуляторном поле, рабочей группой Агентства стратегических инициатив совместно с Ассоциацией "Финансовые инновации" (АФИ) в рамках проработки идей по созданию "дорожной карты" рынка FinNet сформировано предложение для регуляторных органов, снижающее регуляторные требования (барьеры) для стартапов в сфере финансовых инноваций.

Выдвинутое инициативной группой предложение заключается в установлении законодательной возможности проведения финансового эксперимента - правового режима, при котором определенный субъект рынка (участник финансового эксперимента) вправе отступать от действия ограничительных норм законодательства. Предложено предоставить право принятия решения о проведении финансового эксперимента специально созданному Межведомственному координационному комитету, в состав которого необходимо включить представителей органов государственной власти и управления (Банка России, Минфина России, Росфинмониторинга) и ассоциаций участников финансового рынка. Также предложено предусмотреть создание при Межведомственном координационном комитете экспертного совета, который будет осуществлять предварительный отбор перспективных инновационных проектов оказания финансовых услуг для проведения финансового эксперимента и последующий мониторинг их реализации.

Необходимо будет установить предельный срок проведения финансового эксперимента, а также определить закрытый перечень требований, которые подлежат выполнению при проведении любого финансового эксперимента.

По результатам финансового эксперимента его участник должен представить публичный доклад, который заслушивается на открытом заседании Межведомственного координационного комитета. По результатам формируются предложения по изменению законодательства и подзаконного регулирования с целью внедрения соответствующих инновационных форм, форматов и способов предоставления финансовых услуг на постоянной основе.

Рассматриваемое предложение находится в общемировом регуляторном тренде, обратим внимание на существующий международный опыт.

Великобритания. Управление по финансовому регулированию и надзору Великобритании объявило о запуске "песочницы" для финтех-проектов. Основные критерии отбора проектов: продукт должен быть технологически уникальным, ориентированным на работу на внутреннем рынке Великобритании и улучшение пользовательского опыта. В "песочнице" проекты на стадии тестирования получат консультации экспертов, компания может быть авторизована регулятором, но только с правами тестирования технологии на потенциальной аудитории. Согласно официальному заявлению Управления по финансовому регулированию и надзору, "модель работы "песочницы", возможно, не раз изменится, прежде чем мы придем к такой организации, которая будет приносить реальную выгоду индустрии".

ОАЭ. Комиссия по регулированию рынка финансовых услуг (FSRA) начала проект создания Regulatory Labolatory. RegLab предполагает наличие двух видов лицензии: облегченной для стар- тапов-участников и полной. В течение двух лет отобранные для участия проекты смогут пользоваться менторской помощью, юридическими консультациями и прочей сопроводительной поддержкой, необходимой для разработки и тестирования своего финансового продукта. В качестве перспективных областей технологии, которые будут поддерживаться регулятором, называют робоэдвайзинг (роботизированное консультирование - новое направление инвестиционного обслуживания), блокчейн, смарт-контракты*(2).

Австралия. Австралийская комиссия по инвестициям и ценным бумагам (ASIC) создаст стартапам условия для тестирования их продуктов с привлечением реальных пользователей, а гарантию финансовой и информационной безопасности пользователей возьмет на себя. Предусматриваемый срок тестирования - 6 месяцев. Предполагается, что австралийская "песочница" будет доступна только компаниям, которые оказывают консалтинговые услуги в отношении ценных бумаг национальных компаний или бумаг, обращающихся на австралийской бирже, депозитным продуктов, посредничества при оказании подобных услуг. Реализация других типов проектов в "песочнице" не предусмотрена*(3).

Таким образом, если в целом охарактеризовать инициативы регуляторов рассматриваемых стран по созданию особого режима, позволяющего стартапам протестировать свои бизнес-модели в контролируемой среде без риска нарушить законодательство, то регуляторные послабления в основном затрагивают тематику лицензирования отдельных сфер финансовой деятельности, требований по капиталу и т.д. при оговоренных жестких требованиях в отношении количества клиентов, вовлекаемых в проект, требований к капиталу и пр.*(4) То есть "регуляторные послабления" не затрагивают базовые принципы жесткого регулирования в сфере ПОД/ФТ, персональных данных, банковского законодательства, изменение которых в российском правовом поле является краеугольным камнем для многих игроков платежной индустрии, реализующих инновационные проекты в России. В этой связи совместная инициатива АСИ и АФИ в части возможности проведения финансового эксперимента, допускающего отступление от действующих ограничительных норм законодательства при определенных условиях, потребует разработки соответствующей нормативно-правовой базы, ее согласования (в том числе с индустрией) и последующей практической реализации (включая формирование организационной структуры), что может рассматриваться как среднесрочная перспектива.

Тем не менее есть ряд уже реализуемых проектов в платежной индустрии, например, таких, в которых задействован механизм посредничества при распределении ресурсов по реализованным товарам (оказанным услугам) третьими лицами (так называемая тема "агрегаторов"), где компании несут ряд правовых рисков в условиях отсутствия законодательной определенности в отношении данных финансовых субъектов. Вопросы, связанные с регулированием уже сложившейся индустрии (в то же время пока еще находящейся на стадии стартапа), на наш взгляд, в настоящий момент являются актуальными, в том числе с учетом их социальной составляющей. Можно привести положительный российский опыт подобного регулирования инноваций, когда Банк России в 1997 году установил рамочное регулирование предоплаченных финансовых продуктов (в рамках сегодняшнего регулирования - банковских предоплаченных карт)*(5).

Полагаем, что если рассматривать принцип "регуляторных песочниц" в отношении указанной деятельности, то Банку России достаточно будет разработать соответствующие рекомендации, содержащие для таких компаний, например, уведомительный порядок информирования Банка России о своей деятельности (включая представление информации о количественных и качественных показателях), установление использования номинального счета (что исключит правовые риски, связанные с неопределенностью в отношении отдельных банковских операций) в том случае, если банковские счета компаний являются агрегирующими счетами для последующих перечислений с них денежных средств. Рекомендации Банка России должны содержать положения о необходимости раскрытия детальной информации о проектах (вид деятельности, опыт реализации подобных проектов и пр.), а также о связанных с ними рисках, включая информацию о системах безопасности и защиты информации, используемых при реализации данных проектов.

По сути, предложенный регуляторный подход в отношении формирующихся стартапов в индустрии представляет собой наблюдение за трендами в платежной сфере с последующим введением тонких регуляторных настроек как для поддержки развития конкретных направлений по различным сегментам данной индустрии, так и в целях стимулирования появления новых.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Исследование "Проблемы и решения в финансовых инновациях" дает обзорную информацию для участников финансового, в том числе платежного, рынка, интересующихся инновационным развитием, о текущем состоянии рынка, а также освещает ряд "узких" мест, сдерживающих развитие отрасли в Российской Федерации. Ознакомиться с данным исследованием можно на сайте АФИ www.afii.ru.

*(2) http://mobile.bankir.ru/publication/view/10007703.

*(3) См. подробнее: Достов В.Л., Шуст П.М., Рябкова Е.С. Институт "регулятивных песочниц" как инструмент поддержки финансовых инноваций // Деньги и кредит. - 2016. - N 10. - С. 51.

*(4) Там же.

*(5) Указание Банка России от 3 июля 1998 года N 276-У "О порядке выдачи разрешений кредитным организациям - резидентам на распространение платежных карт или предоплаченных финансовых продуктов других эмитентов" ("Вестник Банка России", N 46, 08.07.1998) и Указание от 3 июля 1998 года N 277-У "О порядке выдачи регистрационных свидетельств кредитным организациям - резидентам на осуществление эмиссии предоплаченных финансовых продуктов" ("Вестник Банка России", N 46, 08.07.1998), которые отменены Указанием Банка России от 24 декабря 2004 года N 1537-У "Об упорядочении отдельных нормативных актов Банка России".