Особенности прогнозирования и планирования доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на основе региональной управляющей модели (М.С. Бычкова, Т.В. Сорокина, журнал "Baikal Research Journal", N 1, январь-март 2017 г.)

Особенности прогнозирования и планирования доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на основе региональной управляющей модели

М.С. Бычкова,

Байкальский государственный университет,

г. Иркутск, Российская Федерация

Т.В. Сорокина,

Байкальский государственный университет,

г. Иркутск, Российская Федерация

Журнал "Baikal Research Journal", N 1, январь-март 2017 г.

Возрастающая роль стратегического планирования в формировании экономической политики предъявляет все больше новых требований к деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленной на решение задач устойчивого социально-экономического развития территории. Так, в соответствии с Федеральным законом "О стратегическом планировании в Российской Федерации" от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ результатом деятельности участников стратегического планирования является достижение целевого состояния экономики и социальной сферы. Наиболее точно сконструировать возможные (альтернативные) перспективы позволяет метод межотраслевого анализа - межотраслевой баланс экономики, разработанный В.В. Леонтьевым [1, с. 11], который в сочетании с национальной системой информации может служить основным инструментом стратегического планирования.

Разработка и внедрение межотраслевых балансов на уровне регионов обеспечат получение достоверных показателей, характеризующих социально-экономическое развитие субъекта РФ, детализированных по секторам экономики и по муниципальным образованиям [2, с. 105-112]. Они могут считаться прогнозным фоном для изучения будущих состояний бюджетных параметров, в том числе доходов консолидированного бюджета субъекта РФ как "основного показателя развития региона" [3, с. 235].

В целях совершенствования стратегического планирования региональной экономики инструментом изучения перспективных состояний показателя "Доходы консолидированного бюджета субъекта РФ" должна стать комплексная детализированная экономическая модель управляющего типа, охватывающая все секторы региональной экономики и учитывающая ее территориальную структуру. Суть региональной управляющей модели - это изучение характера и силы связей между факторными признаками (показателями социально-экономического развития региона) и результативными признаками (бюджетными данными, например, группами доходов консолидированного бюджета субъекта РФ), детализированными по отраслевому и территориальному признаку. Это обусловлено также тем, что процедура стратегического планирования в регионе не допускает шаблонного подхода, поскольку регионы отличаются друг от друга по различным характеристикам и условиям [4, с. 414; 5, с. 98-105].

Необходимость применения территориально-отраслевого подхода к анализу и прогнозированию показателя "Доходы консолидированного бюджета субъекта РФ" заложена в его сущности. Доходами консолидированного бюджета субъекта РФ следует считать денежные средства, которые в соответствии с нормами российского законодательства поступают в бюджеты публично-правовых образований, расположенных на территории субъекта РФ, в результате возникновения денежных отношений между экономическими субъектами по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в действующих экономических условиях.

При изучении вопросов анализа и предвидения исследуемого явления наше внимание сфокусировано на параметрах консолидированного бюджета субъекта РФ, что объясняется их наилучшим соответствием требованиям, предъявляемым к показателям, включаемым в региональную управляющую модель. Так, при оценке социально-экономической ситуации в регионе и выработке механизмов социально-экономического регулирования параметры консолидированного бюджета субъекта РФ несут основную информационную нагрузку. Кроме того эти показатели более полно и обобщенно (по сравнению с показателями бюджета субъекта РФ и местных бюджетов в отдельности) отражают качество бюджетного процесса, реализуемого на территории конкретного региона и результативность выполняемых участниками бюджетного процесса бюджетных полномочий, в том числе высшего органа исполнительной власти субъекта РФ.

Поскольку стадия прогнозирования во многом определяет принятие дальнейших решений [6, с. 33], бюджетный процесс на территории субъекта РФ должен осуществляться на основе достоверных данных стратегий социально-экономического развития территорий [7, с. 47]. Интеграция стратегического и бюджетного планирования является важнейшим принципом реализации современного программно-целевого бюджетирования на региональном уровне [8, с. 13-16]. Таким образом, для повышения точности расчетов доходной части бюджетов необходима разработка информационно-методического обеспечения регионального стратегического планирования [9].

Качественные характеристики показателей консолидированного бюджета субъекта РФ делают их широко используемыми на практике. В частности они учитываются при формировании прогноза Российской Федерации и субъекта РФ на долгосрочный период, при построении системы межбюджетных отношений между публично-правовыми образованиями с целью обеспечения сбалансированности их бюджетов (например, при определении показателей бюджетной обеспеченности, нормативов отчислений от регулирующих доходов). Прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо утвержденный среднесрочный финансовый план представляется в качестве материалов одновременно с проектом бюджета*(1).

Важным свойством доходов консолидированного бюджета субъекта РФ является более высокий уровень сопоставимости показателя по сравнению с конкретным бюджетом публично-правового образования, ввиду отсутствия влияния перераспределительных отношений между бюджетом субъекта РФ и бюджетами муниципальных образований в части передачи дополнительных нормативов отчислений по доходам. Полученные в модели результаты прогнозирования достаточно скорректировать на нормативы распределения доходов, установленные налогово-бюджетным законодательством, и получить данные для соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.

Выделенные свойства показателей консолидированного бюджета субъекта РФ делают их более пригодными для включения в региональную управляющую модель. Для осуществления прогноза региональных бюджетных доходов на научной основе имеются необходимые предпосылки: между событиями действительности существуют устойчивые причинно-следственные связи [10, с. 518]; существует закономерность (единообразие, повторяемость в окружающем мире) хода событий [10, с. 127]; существует знание связей и закономерностей явлений, а также знание констелляции событий в какой-то исходный момент времени*(2) [Там же, с. 136].

Учеными доказано наличие прямой корреляционной зависимости между величиной валового регионального продукта, доходами консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и среднедушевыми денежными доходами населения региона Российской Федерации [11, с. 232-236]. По доле доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в валовом региональном продукте оценивается степень участия органов власти в экономической и общественной жизни региона, обусловленная стремлением к достижению не только эффективности, но и социальной и экономической справедливости в обществе.

Из рис. 1 видно, что удельный вес доходов консолидированного бюджета Иркутской области в валовом региональном продукте снижается с 17,8% в 2011 г. до 12,7% в 2015 г. Графическое представление динамики доли доходов консолидированного бюджета Иркутской области в валовом региональном продукте по видам доходов позволило обнаружить наличие в 2012-2015 гг. прямой линейной связи между результирующей (долей доходов консолидированного бюджета Иркутской области в валовом региональном продукте) и факторной (долей налоговых доходов в валовом региональном продукте) величинами. За анализируемый период снижается доля безвозмездных поступлений в валовом региональном продукте и, следовательно, уменьшается ее влияние на величину результативного признака.

Снижение удельного веса доходов консолидированного бюджета Иркутской области в валовом региональном продукте может быть обусловлено изменениями в федеральном и региональном налогово-бюджетном законодательстве (в том числе под влиянием трансфертного ценообразования и создания консолидированных групп налогоплательщиков), а также может свидетельствовать о наличии неиспользуемого доходного потенциала консолидированного бюджета региона.

В отличие от федерального бюджета РФ, доходы которого больше подвержены влиянию нефтегазовых рентных источников, разовых эффектов от поступлений выручки от приватизации, доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ более подвержены влиянию структурных изменений в экономике, происходящих под влиянием внешних и внутренних факторов. Данные изменения в экономике оцениваются по отраслевой структуре валового регионального продукта. На рис. 2 представлены отклонения в структуре валовой добавленной стоимости Иркутской области и в структуре поступлений налогов в консолидированный бюджет РФ с территории региона. За анализируемый период 2015 г. по сравнению с 2011 г. по большинству видов экономической деятельности ряды данных максимально приблизились, что подтверждает наличие "прямой корреляционной зависимости между величиной валового регионального продукта и доходами консолидированного бюджета субъекта РФ".

Вместе с тем, отсутствие показателей о поступлении налогов в консолидированный бюджет Иркутской области по видам экономической деятельности и использование в анализе сведений о поступлении налогов в консолидированный бюджет РФ с территории области исказило данные по отдельным отраслям на величину налогов, зачисляемых в федеральный бюджет (без учета налога на добавленную стоимость и налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет). Также из факторов, вызвавших нарушение связей между рассматриваемыми явлениями, можно выделить влияние установленного порядка уплаты налогов. Например, уплата налога и авансовых платежей при применении упрощенной системы налогообложения производится по месту нахождения организации, то есть по месту ее государственной регистрации, а не по месту фактической деятельности (ст. 346.21 Налогового кодекса РФ).

Среди возможных причин, оказавших влияние на существенный разрыв связей между изучаемыми величинами по разделу С "Добыча полезных ископаемых" можно выделить следующие: создание консолидированных групп налогоплательщиков с минимизацией сумм налога на прибыль организаций [12, с. 89], и введение на уровне субъекта пониженных налоговых ставок по налогу на прибыль организаций, подлежащего зачислению в областной бюджет.

Резкий скачок доли отрасли "Добыча полезных ископаемых" в валовом региональном продукте обусловлен открытием и разработкой новых месторождений нефти и природного газа на территории Иркутской области. Это привело к увеличению доли первичного сектора экономики при сокращении других секторов, что отрицательно оценивается учеными [11, с. 236]. Такая однонаправленность экономики региона на высокодоходную отрасль "Добыча полезных ископаемых" может явиться причиной будущих проблем в социально-экономическом развитии субъекта РФ. С целью равномерного распределения доходного потенциала бюджетов публично-правовых образований региона и недопущения существенных диспропорций в социально-экономическом развитии административно-территориальных единиц региона от органов власти требуется сосредоточение усилий на развитии других отраслей экономики. Важным направлением этой политики может стать стимулирование роста тех производств третичного сектора, где создаются продукты с большой добавленной стоимостью и возникает общеэкономически сильный положительный эффект синергии [13, с. 102].

Наряду с отраслевым подходом к анализу и предвидению будущего состояния показателя "Доходы консолидированного бюджета субъекта РФ" нами обозначена необходимость учета и территориального подхода, который проявляется в двух аспектах. Во-первых, обязательность изучения показателя в разрезе административно-территориальных единиц, расположенных на территории субъекта. Во-вторых, единый методологический подход к его анализу и предвидению на уровне субъекта федерации и каждого муниципального образования, входящего в его состав.

Анализируя линии тренда, представленные на рис. 3, можно предположить, что повышение качества прогноза доходов консолидированного бюджета Иркутской области за анализируемый период 2011-2015 гг. в большей степени зависит от качества прогноза по доходам бюджета субъекта РФ. Наряду с положительной динамикой повышения точности планирования областного бюджета Иркутской области видны недостатки прогнозирования местных бюджетов. Данные рис. 3 доказывают неэффективность разрозненного подхода к вопросам прогнозирования и планирования доходов бюджетов публично-правовых образований, расположенных на территории субъекта федерации.

Разработка главными администраторами областного бюджета методик прогнозирования администрируемых доходов, повышение качества и полноты информации, предоставляемой налоговыми органами, связанное с изменениями в ст. 102 "Налоговая тайна" Налогового кодекса РФ позволили добиться к 2015 г. максимально точного прогноза по доходам консолидированного бюджета Иркутской области (рис. 4).

Проведенный анализ показывает, что добиться регулярного получения точных вариативных прогнозов показателя "Доходы консолидированного бюджета субъекта РФ" на среднесрочную и долгосрочную перспективы возможно только основываясь на систематической оценке влияния на изучаемый параметр тех состояний, в которых экономика может оказаться после применения альтернативных комбинаций различных мер экономической политики, проводимой в региональной управляющей модели в территориально-отраслевом разрезе. Кроме того, это позволит связать три формы предвидения, различаемые учеными в зависимости от степени конкретности и характера воздействия на ход исследуемого явления (рис. 5): гипотезу (общенаучное предвидение), прогноз и план (программу) - последовательные в своей конкретности ступени познания поведения показателя "Доходы консолидированного бюджета субъекта РФ" в будущем.

               /---------------------------------------------------\

               |                  Гипотеза                         |

               |    (исходное начало процесса предвидения,         |

               |  дается качественная характеристика  объекта)     |

               \---------------------------------------------------/

               /---------------------------------------------------\

               |                  Прогноз                          |

               | (качественная и количественная характеристика     |

               |  объекта, поиск реалистического, экономически     |

               |верного пути, основная исходная база планирования) |

               \---------------------------------------------------/

               /---------------------------------------------------\

               |                  План (программа)                 |

               |  (воплощение принятого экономического решения)    |

               \---------------------------------------------------/

Рис. 5. Ступени познания изменений показателя "Доходы консолидированного бюджета субъекта РФ" в будущем

Изучив труды российских ученых [10; 14-17] нами определено, что прогнозирование доходов консолидированного бюджета субъекта РФ - это специальное научное исследование перспектив развития параметра "Доходы консолидированного бюджета субъекта РФ", детализированного по отдельным составляющим (группам доходов в территориально-отраслевом разрезе), проводимое участниками стратегического планирования во встроенном в региональную управляющую модель программном комплексе при информационном и методическом обеспечении со стороны информационно-аналитического центра.

В состав участников стратегического планирования доходов консолидированного бюджета субъекта РФ входят:

- высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

- законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ и представительные органы местного самоуправления (в том числе как главные администраторы доходов бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований);

- исполнительные органы государственной власти субъекта РФ (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) - главные администраторы (администраторы) доходов бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований;

- территориальные органы (подразделения) федеральных органов исполнительной власти (как главные администраторы доходов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и как источники информационно-аналитических данных);

- региональный информационно-аналитический центр.

Планирование доходов консолидированного бюджета субъекта РФ рассматривается нами в двух аспектах. Во-первых, как отражение и обоснование принятого управленческого решения - варианта прогноза в региональной управляющей модели с целью формирования в рамках бюджетного процесса реалистичных бюджетов публично-правовых образований региона по доходам. Результат планирования - план-бюджет. Во-вторых, как система взаимосвязанных плановых заданий для участников стратегического планирования, которые направлены на достижение единой цели - стопроцентного выполнения плана по доходам. В заданиях должны быть определены порядок, сроки и последовательность осуществления отдельных мероприятий. В плане фиксируются пути и средства развития в соответствии с поставленными задачами стратегического планирования, обосновываются принятые управленческие решения. Результат планирования - план-реализация, который принимает две формы: целевая программа и межотраслевой баланс "Доходы-расходы консолидированного бюджета субъекта РФ".

На рис. 6 представлен поэтапный алгоритм встраивания параметра "Доходы консолидированного бюджета субъекта РФ" в региональную управляющую модель.

Первый этап - передача органами государственной (муниципальной) власти фактической информации по N-числу параметров модели (в том числе по законодательству) в информационно-аналитический центр, а также формирование в программном комплексе информационной базы данных.

Задача информационно-аналитического центра - осуществление постоянного сбора подробных и достоверных основных данных, удовлетворяющих требованиям для включения в модель. Сбор и предоставление специализированной информации в определенных областях органами государственной (муниципальной) власти должны осуществляться при строгом соблюдении стандартов, устанавливаемых информационно-аналитическим центром. Все это позволит добиться сопоставимости и совместимости данных, поступающих из различных источников, сократить количество временных и финансовых затрат, минимизировать потери ценной информации.

Второй этап - предоставление информационно-аналитическим центром доступа главным администраторам доходов бюджетов публично-правовых образований региона к информационной базе данных в специальном программном обеспечении и совместная разработка методического обеспечения процесса прогнозирования доходов.

Третий этап - прогнозирование по видам доходов в территориально-отраслевом разрезе. Этап реализуется главными администраторами доходов бюджетов публично-правовых образований региона в соответствии с закрепленными за ними полномочиями согласно нормам Бюджетного кодекса РФ в строгом соответствии с методическим обеспечением, разработанным и введенным в программный комплекс информационно-аналитическим центром на втором этапе.

Также на данном этапе информационно-аналитический центр консолидирует поступившие прогнозы и формирует прогноз доходов консолидированного бюджета субъекта РФ на вариантной основе, детализированный по главным администраторам доходов бюджетов и по группам доходов в территориально-отраслевом разрезе.

На четвертом этапе информационно-аналитический центр предоставляет финансовым органам публично-правовых образований региона доступ к прогнозу доходов консолидированного бюджета субъекта РФ на вариантной основе, детализированный по главным администраторам доходов бюджетов и по группам доходов в территориально-отраслевом разрезе. А также центр формулирует рекомендации по планированию доходов бюджетов публично-правовых образований.

Пятый этап реализуется финансовыми органами публично-правовых образований региона совместно с участниками стратегического планирования. На основании полученных в модели перспектив развития параметра "Доходы консолидированного бюджета субъекта РФ" финансовый орган осуществляет в программном комплексе выбор варианта прогноза и производит его корректировку на нормативы распределения, установленные налогово-бюджетным законодательством для соответствующего бюджета публично-правового образования.

На основе полученных в модели вариантов прогнозов доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в территориально-отраслевом разрезе в соответствии с утвержденными и включенными в модель методиками финансовый орган производит расчет межбюджетных трансфертов, получаемых и передаваемых бюджетами публично-правовых образований региона. Участниками стратегического планирования разрабатываются целевые программы, направленные на достижение утвержденных плановых заданий.

На шестом этапе финансовые органы на основании данных пятого этапа составляют в программном комплексе финансовые планы-бюджеты по доходам с последующим представлением в законодательный (представительный) орган власти.

На седьмом этапе после принятия законодательными (представительными) органами власти соответствующих бюджетов публично-правовых образований участники стратегического планирования утверждают целевые программы, направленные на достижение установленных плановых заданий. Также на данном этапе в информационно-аналитическом центре разрабатываются межотраслевые балансы по доходам и расходам консолидированного бюджета субъекта РФ в целом и в территориальном разрезе.

Восьмой этап - реализация участниками стратегического планирования плановых документов шестого и седьмого этапов.

Реализация всех этапов производится под контролем специалистов информационно-аналитического центра в едином методическом и информационном поле. Это обеспечивает наиболее точный расчет плановых показателей доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в рамках региональной управляющей модели, в которой координируются целенаправленным воздействием территориально-отраслевые связи между участниками процесса стратегического планирования на заданный период.

Список использованной литературы

1. Леонтьев В.В. Межотраслевая экономика / В.В. Леотьев; науч. ред. А.Г. Гранберг. - М.: Экономика, 1997. - 479 с.

2. Краткосрочное прогнозировании регионального развития в условиях неполной информации / отв. ред. М.М. Албегов. - М.: Эдиториал УРСС, 2001. - 160 с.

3. Иркутская область в XXI веке: проблемы и ресурсы развития / А.П. Киреенко, С.В. Чупров, Л.В. Санина [и др.]. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2014. - 422 с.

4. Кузык Б.Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: учебник / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин. Ю.В. Яковец. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Экономика, 2011. - 604 с.

5. Вдовин С.М. Стратегия и механизмы устойчивого развития региона: монография / С.М. Вдовин. - М.: Инфра-М, 2016. - 154 с.

6. Безпалов В.В. Теория и практика управления развитием региональных экономических систем: монография / В.В. Безпалов, Л.А. Лочан, Д.С. Петросян. - М.: РУСАЙНС, 2016. - 236 с.

7. Индикативное планирование и проведение региональной политики / под общ. ред. А.Б. Левинталя, Ф.Ф. Пащенко. - М.: Финансы и статистика, 2007. - 368 с.

8. Соколов И.А. Программно-целевое управление бюджетом: опыт и перспективы в России: монография / И.А. Соколов, Т.В. Тищенко, А.А. Хрусталев. - М.: Дело, 2013 - 246 с.

9. Бабкин А.В. Проблемы стратегического планирования в региональном и муниципальном звене управления [Электронный ресурс] / А.В. Бабкин, Е.М. Бухвальд. - Режим доступа: http://institutiones.com/strategies/2637-problemy-strategicheskogo-planir ovaniya.html.

10. Кондратьев Н.Д. Избранные сочинения / Н.Д. Кондратьев. - М.: Экономика, 1993. - 543 с.

11. Ковалева Т.Ю. Статистическое изучение зависимости доходов бюджета и населения от величины ВРП и взаимосвязь его динамики со структурными сдвигами в секторах экономики регионов РФ / Т.Ю. Ковалева // Проблемы современной экономики. - 2015. - N 2 (54). - С. 232-236.

12. Кремповая Н.Л. Влияние создания консолидированных групп налогоплательщиков на доходы бюджетов Российской Федерации / Н.Л. Кремповая // Символ науки. - 2015. - N 4. - С. 89-91.

13. Перепелкин В.А. Динамическая модель анализа секторной структуры национальных экономик с сырьевой специализацией экспорта / В.А. Перепелкин, Е.В. Перепелкина // Самарский научный вестник. - 2015. - N 1 (10). - С. 98-103.

14. Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации: учеб. пособие / Т.М. Ковалева. - М.: КноРус, 2009. - 128 с.

15. Прогнозирование будущего: новая парадигма / под ред. Г.Г. Фетисова, В.М. Бондаренко. - M.: Экономика, 2008. - 283 с.

16. Дуброва Т.А. Прогнозирование социально-экономических процессов. Статистические методы и модели: учеб. пособие / Т.А. Дуброва. - М.: Маркет ДС, 2007. - 192 с.

17. Афанасьев В.Н. Статистические методы прогнозирования в экономике: учеб.-метод. пособие / В.Н. Афанасьев, Т.В. Лебедева. - М.: Финансы и статистика, 2009. - 180 с.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Проспект, 2016. 320 с.

*(2) Констелляция - в широком смысле это взаимное расположение и взаимодействие различных факторов, стечение обстоятельств.