Бюджетное послание: запоздалое, но с правильными приоритетами (И.А. Николаев, "Финансовые и бухгалтерские консультации", N 8, август 2008 г.)

Бюджетное послание: запоздалое, но с правильными приоритетами

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации и Основные параметры федерального бюджета на 2009-2011 годы появились чуть ли не в одно время: в самом конце июня. На это, может быть, мало кто обратит внимание, но факт на самом деле весьма примечательный.

Почти одновременное появление Бюджетного послания и Основных параметров бюджета означает, что своего изначального предназначения Послание у нас явно не выполняет. Ведь этот документ должен определять главные цели и задачи бюджетной политики на среднесрочную перспективу, основные направления налоговой политики, приоритеты бюджетных расходов и т.д. Только после его появления должна начинаться работа по бюджету. Так должно быть по логике вещей.

Когда практически сразу появляются и Основные параметры бюджета, ясно, что все давно учтено. В этом случае получается, что реально правительство для себя все и определяет, а Бюджетное послание появляется только формальности ради. Это, так сказать, замечание по форме.

Цели и задачи

Первое, на что хотелось обратить внимание в Бюджетном послании Президента РФ, - это то, что там говорится про инфляцию. Но оказалось, этой проблеме очень мало уделяется внимания, хотя и признается, что она в настоящее время является "наиболее острой".

Еще сказано, что необходимость замедления роста цен - одновременно макроэкономическая и социальная проблема, что инфляция уменьшает реальные доходы граждан, их покупательную способность, склонность к сбережению, подрывает основы многолетнего бюджетного планирования. Правильные, хотя и общие слова. Сказано также о том, что Правительство РФ совместно с Банком России должно принять исчерпывающие меры по обеспечению снижения инфляции. Вот, собственно говоря, и все. Немного, надо признать, для "наиболее острой" проблемы.

Почему не сказано, какой видится роль бюджета в обуздании инфляции? То же самое можно сказать и по отношению к налоговой политике. Уж если инфляция такая актуальная проблема, то как предлагаемые налоговые новации помогут в ее преодолении? Ответов нет.

Дальше вопросы только множатся. Остается непонятным, каковы же все-таки цели бюджетной политики на 2009-2011 гг. Они оказались сформулированы очень неконкретно. Соответствующий раздел есть, а целей фактически нет. И это в важнейшем экономическом документе страны.

Прошлогодние документы были в этом плане также далеко не безупречными. Так, в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2008-2010 годы цели были перепутаны с задачами. Иначе как объяснить, что в целях оказались обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета, удлинение горизонта бюджетного планирования, переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений и т.п.?

В нынешнем Бюджетном послании задачам повезло больше, чем целям. Они прописаны подробно. Вот, например, ставится задача усилить роль бюджета в стимулировании экономики и повышении уровня жизни населения на долгосрочную перспективу.

Снова вопрос (он сейчас достаточно часто задается): не будет ли ставка на стимулирование роста экономики противоречить необходимости решать задачу обуздания инфляции? И хотя столь модного ныне словосочетания "таргетирование инфляции" в Послании не встречается, не следует забывать о том, что этот механизм предполагает, напротив, первичность антиинфляционных усилий по сравнению с решением задачи обеспечения ускорения экономического роста. В общем, есть вопрос.

До 2023 года

Безусловная новация Бюджетного послания - постановка задачи разработать долгосрочную бюджетную стратегию на период до 2023 г. Указывается, что стратегия эта должна включать в себя основные параметры бюджетной системы, выявить долгосрочные риски и установить целевые ориентиры, для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы.

Таким образом, впервые ставится задача бюджетного прогноза на 15-летний период. Это можно и нужно было бы приветствовать, если бы имеющаяся практика бюджетного прогнозирования подтверждала нашу готовность к работе по таким временным горизонтам. Увы, на деле здесь мало что получается.

Думается, все еще хорошо помнят, как в 2007 г. впервые принимался трехлетний федеральный бюджет на 2008-2010 гг. Много слов тогда было сказано о том, каким значительным образом теперь возрастет предсказуемость бюджетной политики, да и представление об основных бюджетных параметрах на три года вперед будет четким и определенным.

Теперь посмотрим, что получилось на деле. А на деле были допущены грубейшие просчеты в прогнозировании важнейших макроэкономических показателей. Предполагалось, что цена нефти будет снижаться с 55 долл. США за баррель в 2007 г. до 50 долл. за баррель в 2010 г., а сегодня она уже достигла 140 долл. за баррель. Планировалось, что инфляция в текущем году будет 7%, а по итогам первого полугодия она уже составила 8,7%. Все эти прогнозы представляются особенно нелепыми.

Неудивительно, что по показателям доходов и расходов бюджета у нас будут чудовищные расхождения между планируемыми и фактическими показателями. Профицит федерального бюджета 2008 г. ожидался в размере 74,1 млрд руб. Однако сегодня он оценивается уже в 1,944 трлн руб. Разница между показателями - планируемым и ожидаемым фактическим - более чем 26 (!) раз.

Это означает лишь одно: экономические власти не могут на краткосрочный период дать более-менее достоверные прогнозные показатели. Но надо ли с такими "достижениями" замахиваться на 15-летний период?

Нет, конечно. Уж лучше сосредоточиться на решении задачи повышения надежности прогноза на краткосрочную перспективу. Научимся работать на год вперед - можно будет двигаться дальше.

К нормативно-подушевому финансированию и решению других задач

Задача перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования ставилась и раньше, причем неоднократно. Так, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) говорилось о необходимости создать предпосылки к завершению перехода к подушевому принципу финансирования здравоохранения. Да что там пять лет назад, в конце 1990-х годов об этом уже модно было говорить на правительственных совещаниях.

Наконец, говорится о необходимости развития практики бюджетирования, ориентированного на результат; повышения эффективности управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния; повышения качества управления государственной собственностью; расширения практики учета результативности работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета и т.д.

Нетрудно заметить, что практически обо всем перечисленном говорилось и раньше. А вот о необходимости ускорения процесса реорганизации бюджетных учреждений в автономные учреждения раньше не говорили. Теперь задача ставится именно так.

По-настоящему новой является только задача разработки долгосрочной бюджетной стратегии до 2023 г. Но это тот самый случай, когда новизна не считается свидетельством бесспорной необходимости реализации новшества.

Основное в налогах

Каким образом предполагается создавать стимулы для инвестиций граждан и организаций в образование, здравоохранение и улучшение жилищных условий, читатели уже наверняка знают*(1). Однако важны детали такого стимулирования и другие налоговые новшества.

Помимо уже предусмотренных Налоговым кодексом РФ изменений, касающихся увеличения до 120 000 руб. в год специального налогового вычета по налогу на доходы физических лиц, направляемого на нужды образования, здравоохранения и пенсионного обеспечения, а также освобождения от налогообложения средств, направляемых на формирование добровольных пенсионных накоплений граждан, рекомендовано применять освобождение от обложения НДФЛ при направлении благотворительными организациями средств на нужды социально незащищенных слоев населения.

На опекунов и попечителей будут распространены установленные для родителей условия применения социального налогового вычета на оплату лечения подопечных. Предельный размер дохода, до достижения которого налогоплательщик имеет право на применение стандартного вычета, будет увеличен не менее чем в два раза.

Предложено рассмотреть вопрос о целесообразности снижения ставки НДПИ в отношении участка недр (по углю), где высока метанообильность и склонность к возгоранию, в целях стимулирования инвестиций в модернизацию производства и обеспечение безопасности на таких участках.

Здесь, по-видимому, вновь не учитывается опыт того, что получилось с реализацией аналогичных мер по нефти. Дифференциация НДПИ в целях стимулирования добычи нефти на месторождениях с высокой степенью выработанности, введенная в 2007 г., пока никоим образом не отразилась на динамике добычи нефти в стране. В отрасли по-прежнему наблюдается стагнация.

Следует обратить внимание и на требование принять главу НК РФ, регулирующую взимание налога на недвижимость граждан, исчисляемого от рыночной цены объекта недвижимости. Введение этого налога остается, пожалуй, последней крупной налоговой новацией, так и не реализованной в ходе проведения реформы. А причин, по которым мы до сих пор не можем ввести этот налог, две.

Во-первых, определение рыночной цены объекта недвижимости, особенно если это касается земельных участков, оказывается не таким простым делом. Во-вторых, и именно это сегодня становится главным препятствием на пути введения налога на недвижимость, все время хотели сделать так, чтобы при реализации данной налоговой новации малообеспеченные граждане не пострадали. И если с завершением работы по кадастровой оценке земель препятствие в виде отсутствия рыночной оценки земли фактически перестало существовать, то желание защитить малообеспеченных может по-прежнему тормозить процесс введения налога на недвижимость.

Требование предусмотреть такую систему вычетов, чтобы налоговое бремя в отношении малообеспеченных граждан осталось на прежнем уровне, - весьма спорно. Мировая практика показывает, что все равно в итоге все приходит к тому, что бедные не могут содержать дорогую недвижимость и платить налоги с нее. Так будет и у нас. Стоит ли в этом случае пытаться изобретать что-то особенное?

Приоритеты бюджетных расходов

Приоритеты будущего бюджета достаточно четко определены: здравоохранение, образование, НИОКР, транспортная инфраструктура. Хорошие приоритеты, правильные. Жаль вот, что та же транспортная инфраструктура только сегодня становится бюджетным приоритетом. По разным оценкам сейчас из-за таких ограничений теряется 5-10% прироста ВВП в год.

У нас были все возможности не допустить такого обострения проблемы. Но многолетняя политика перевода природных активов в финансовые (Стабилизационный фонд) привела в конечном итоге к тому, что недофинансированной оказалась именно инфраструктура. Что же, лучше позже исправлять ситуацию, чем никогда.

С 2009 года будет реализовываться принятое еще в конце 2007 г. решение о переходе федеральных бюджетных учреждений на новые системы оплаты труда с соответствующим финансовым обеспечением этого решения за счет средств федерального бюджета. Оценочно заработные платы бюджетников могут вырасти на 30%, с 1 января 2009 г. минимальный размер оплаты труда увеличивается до 4330 руб.

Следует признать, что это - потенциально инфляционное решение, и, к сожалению, оно простимулирует дальнейший рост цен. Любое решение по увеличению расходов бюджета потенциально инфляционное. А решение по повышению зарплат - тем более. Однако это совсем не значит, что такие решения не должны приниматься. Должны, обязательно должны. Но им необходимо противопоставлять решения, которые по своей природе работают на сдерживание роста цен: умеренная индексация тарифов естественных монополий, развитие конкуренции, гибкое таможенно-тарифное регулирование и т.п. У нас же ничего подобного не происходит, потенциально инфляционное решение становится и на самом деле таковым. Это означает только одно: инфляция будет оставаться высокой.

И конечно, никак нельзя не отметить, что в разделе по бюджетным приоритетам сказано о необходимости принятия новой подпрограммы "Развитие футбола в Российской Федерации на 2008-2010 годы". Удивительно даже, что не сказано о подпрограммах, посвященных хоккею, баскетболу, участию в новых конкурсах Евровидения и т.п.

Теперь остается надеяться, что требуемая приоритетность расходов на здравоохранение, образование, НИОКР и транспортную инфраструктуру найдет адекватное отражение в проекте федерального бюджета на 2009-2011 гг.

Жаль, конечно, что вновь ничего не было сказано о необходимости широкого распространения в практике контрольных органов аудита эффективности бюджетных расходов. Большие расходы - это хорошо, но ведь важно и то, чтобы деньги расходовались эффективно. Похоже, что этим вопросом мы пока всерьез не озаботились. И понятно почему: нефтяные сверхдоходы к этому никак не располагают. Даже Бюджетное послание Президента РФ оказалось в этом смысле несвободным от соответствующего влияния.

И.А. Николаев,

директор департамента стратегического анализа компании "ФБК",

д-р экон. наук

"Финансовые и бухгалтерские консультации", N 8, август 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. ФБК N 6 за 2008 г.