Общая система взаимного признания профессиональных квалификаций в новейшем законодательстве Европейского Союза (Т.С. Заплатина, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 3, март 2017 г.)

Общая система взаимного признания профессиональных квалификаций в новейшем законодательстве Европейского Союза

Т.С. Заплатина,

аспирантка кафедры интеграционного и европейского

права Московского государственного юридического

университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 3, март 2017 г., с. 206-211.

Одна из основных проблем экономической интеграции в Европейском Союзе заключается в признании квалификаций. Не случайно к целям ЕС относится устранение препятствий для свободного передвижения физических лиц и предоставления услуг между государствами - членами ЕС. Граждане государств - членов ЕС имеют право осуществлять профессиональную деятельность как самостоятельно, так и в качестве наемного работника в любом из государств - членов ЕС. Признание профессиональных квалификаций является ключевым элементом, способствующим экономической мобильности лиц и способом реализации их прав на такую мобильность.

В целях реализации свободы передвижения лиц в рамках ЕС были приняты акты, устанавливающие определенные правила в отношении взаимного признания дипломов, сертификатов и других документов, официально подтверждающих квалификацию. В результате принятия этих актов в ЕС сложилось две системы признания: автоматическая система признания и общая или неавтоматическая.

Директива Совета 89/48/ЕЭС от 21 декабря 1988 г. об общей системе признания дипломов о высшем образовании, присуждаемых по окончании профессионального образования и обучения продолжительностью не менее трех лет*(1), заложила ряд основополагающих принципов общей системы признания. Согласно ее положениям признание основывалось на принципе взаимного доверия, то есть не требовалась координация подготовительных образовательных программ по разным специальностям*(2).

Пройдя долгий путь модификации, система неавтоматического признания нашла свое наиболее полное выражение в Директиве 2005/36 о признании профессиональных квалификаций*(3). В целях учета всех ситуаций, относящихся к признанию профессиональных квалификаций, общая система признания в соответствии с данной Директивой должна быть распространена на случаи, которые не подпадают под какую-либо конкретную систему. То есть она в субсидиарном виде распространяется на все случаи, которые не могут быть автоматически признаны на основе профессионального опыта или координации минимальных условий испытательного срока*(4). Таким образом, сфера действия общей системы признания значительно расширяется. Данная Директива также применяется к услугам.

Основной смысл Директивы сводился к тому, что если гражданин одного из государств-членов хотел бы заниматься деятельностью в рамках регламентируемой профессии в любом другом государстве-члене, то компетентные власти этого государства-члена не вправе отказать ему на основании несоответствующего уровня квалификации*(5).

С целью упрощения, ограничений, установленных предыдущим актами гармонизации, для применения взаимного признания, Директивой 2005/36 были сформулированы пять уровней обучения. Эти уровни не влияют на национальные структуры образования и профессиональной подготовки, равно как и на компетенцию государств - членов ЕС, они варьируются в зависимости от успешного завершения учебного курса и подтверждаются квалификацией. Официальные документы о профессиональной квалификации подразделяются на:

a) аттестационный документ о компетенции, выданный на основании образовательного курса, не являющегося частью свидетельства или диплома;

b) аттестационный документ, удостоверяющий успешное окончание курса среднего образования;

c) диплом, удостоверяющий успешное окончание обучения на уровне среднего специального образования;

d) диплом, подтверждающий успешное окончание обучения на уровне высшего образования продолжительностью не менее трех лет;

e) диплом, подтверждающий успешное окончание обучения на уровне высшего образования продолжительностью не менее четырех лет.

Таким образом, можно говорить о неких уровнях квалификации, в соответствии с которыми работает система общего профессионального признания. Данная система не вырабатывает регулируемых профессий, а определяет общие критерии, уровни квалификации, документарное подтверждение которых является основанием для признания.

В данном аспекте процедура признания представляет собой правоотношение. Любое правоотношение состоит из объекта, субъектов и содержания этих правоотношений. В содержание правоотношений входят права и обязанности участников этих отношений, когда речь идет о правоотношениях по признанию, следует отметить, что в соответствии с Директивой 2005/36 лицо, обладающее официальными документами о формальном образовании, имеет право на признание.

В качестве такого документа рассматривается документальное свидетельство формального образования либо пакет документов о формальном образовании, выданные компетентной инстанцией любого из государств - членов ЕС и подтверждающие успешное окончание обучения в пределах ЕС в очной или заочной форме, в рамках официальных программ или за рамками таковых, признаваемого в этом государстве - члене ЕС эквивалентным по уровню и наделяющим обладателя таких документов равными правами доступа к профессии или ее осуществлению, либо готовящим его для осуществления деятельности по этой профессии.

Аналогичным правом обладает также лицо, обладающее документом о профессиональной квалификации, не удовлетворяющим требованиям, содержащимся в законодательных, регулирующих или административных положениях, в случае если исходное государство - член ЕС поднимает уровень образования и лицо, ранее получившее образование, не отвечающее требованиям нового уровня квалификации, пользуется приобретенными правами в силу национальных законодательных, регулирующих или административных положений.

Доступ к профессии и право деятельности по ней предоставляется также претендентам, которые осуществляли деятельность по профессии в течение одного года на основе полной занятости или в течение эквивалентного периода на основе частичной занятости за предшествующие 10 лет в любом другом государстве - члене ЕС, не регулирующем данную профессию, при условии обладания ими одним или несколькими свидетельствами об их компетенции.

Аттестационные свидетельства о компетенции или документы о формальном образовании должны быть выданы компетентной инстанцией государства - члена ЕС. Данные документы должны быть выданы компетентной инстанцией государства - члена ЕС и удостоверять, что их обладатель подготовлен к осуществлению деятельности по данной профессии.

Принимающее государство - член ЕС должно принять уровень, подтвержденный государством - членом ЕС происхождения, а также свидетельство, которым государство - член ЕС происхождения удостоверяет, что регулируемое образование и обучение либо профессиональная подготовка эквивалентны уровням, установленным Директивой.

Однако обязанность по признанию не является абсолютной. Компетентная инстанция принимающего государства - члена ЕС может отказать в доступе к профессии и в праве деятельности по ней лицам, если лицо обладает аттестационным свидетельством 1-го уровня, в то время, когда для национальной профессиональной квалификации необходим уровень*(6).

Более того, общая система признания не препятствует ни одному из государств - членов ЕС обязывать любого специалиста, работающего по его профессии на его территории, соблюдать конкретные требования в части применения профессиональных правил, обусловленных общественными интересами.

Таким образом, общая система признания, устанавливает право на признание и обязанность для принимающей стороны осуществить это признание при соблюдении определенных условий. Признание гарантируется на основе Директивы, только если уровень квалификации, требуемый в принимающем государстве-члене, не выше, чем уровень свидетельства, удостоверяющего квалификацию заявителя*(6).

В данном контексте можно говорить о признании, как материальном праве лица, обладающего определенной, особым образом подтвержденной, квалификацией. Любому праву должна корреспондировать обязанность, Директива 2005/36 устанавливает правила, согласно которым любое государство - член ЕС, ставящее допуск к какой-либо регулируемой профессиональной деятельности и ее осуществлению на своей территории в зависимость от обладания конкретной профессиональной квалификацией, обязано признавать документы о профессиональной квалификации, полученные в других государствах - членах ЕС. Однако какова степень этой обязанности в общей системе признания?

Помимо закрепления материальных прав и обязанностей, данный акт устанавливает процедуру их реализации. Реализация права на признание не одинакова в системах признания, установленных Директивой. То есть речь идет не только о материальных, но и процессуальных правах и обязанностях, которые дифференцированы в зависимости от системы признания.

Директива предусматривает возможность для принимающего государства-члена признать квалификации при расхождении в уровнях при условии, что заявитель прошел компенсационные меры, которые могут быть либо в виде теста на профессиональную пригодность или испытательного срока. Данные меры должны быть пропорциональны и, в частности, учитывать профессиональный опыт претендента.

Практика показывает, что предоставляемый претенденту выбор между тестом на проверку профессиональной пригодности и испытательным сроком обеспечивает достаточные гарантии в отношении установления уровня его профессиональной квалификации, так что любое отступление от этого выбора должно в каждом случае быть обосновано настоятельными требованиями в общих интересах.

Положения Директивы тем не менее не препятствуют принимающему государству - члену ЕС требовать от претендента прохождения адаптационного периода длительностью до трех лет или прохождения теста на профессиональную пригодность, если:

- образование, полученное им, охватывает материал, существенно отличающийся от дисциплин, содержащихся в документах о формальном образовании, требующихся в принимающем государстве - члене ЕС;

- регулируемая профессия в принимающем государстве - члене ЕС охватывает один или несколько видов регулируемой профессиональной деятельности, не существующих в рамках соответствующей профессии в государстве происхождения.

Решение о применении адаптационного периода или теста на профессиональную пригодность должно быть надлежащим образом обосновано. Однако изначально данные положения не были конкретизированы и применение принципа "взаимного доверия" на практике сталкивалось с некоторыми затруднениями. Государства-члены просто не следовали указанному принципу, они предпочитали прибегать к тесту на профессиональную пригодность, что являлось широким толкованием положений директив, предоставляющих лицу право выбора между тестом и периодом адаптации.

Директива 2005/36 закрепила и конкретизировала условия признания. Допускается возможность отступления от права о выборе заявителем между компенсационными мерами, однако государство-член обязано заблаговременно проинформировать об этом другие государства - члены ЕС и Комиссию и предоставить достаточное обоснование такого отказа.

Поскольку различия в содержании обучения могут быть результатом существенных различий в сфере профессиональной деятельности, Директива предусматривала также освобождение от компенсационных мер, если заявитель соответствует критериям квалификации. Эти критерии будут предложены профессиональным ассоциациям в контексте общей платформы, установленной на европейском уровне и предоставляющей надлежащие гарантии в отношении уровня квалификации.

Общие платформы - это набор критериев профессиональной квалификации, которые пригодны для компенсации существенных различий, выявленных между требованиями различных государств-членов для данной профессии. Эти существенные различия должны быть идентифицированы путем сравнения продолжительности и содержания обучения. Общие платформы представлялись Комиссии государствами-членами или профессиональными ассоциациями или организациями.

Механизм правового регулирования ЕС продолжает развиваться, и в 2013 г. принимается Директива Европейского парламента и Совета, вносящая поправки в Директиву 2005/36/EC о признании профессиональных квалификаций и Регламент об административном сотрудничестве посредством информационной системы в рамках внутреннего рынка*(7).

Данный акт конкретизирует условия признания, закрепляя, что квалификационные уровни должны быть использованы только как контрольный инструмент, а не как основание для освобождения специалистов из сферы действия Директивы. Единственное исключение касается лиц, чьи квалификации основаны на профессиональном опыте, т.е. если лицо стремится получить доступ к профессии, требующей высшего образования.

Уровни, создаваемые для целей работы общей системы, не должны иметь влияние ни на национальное образование и обучающие структуры, ни на компетенцию государств-членов в этой области, включая национальную политику по реализации рамок европейских квалификаций. Квалификация заявителя должна быть сравнима с квалификациями, запрашиваемыми в принимающем государстве-члене на основе квалификационных уровней. В случае значительных различий, а также в отсутствие гармонизации минимальных требований подготовки для доступа к профессии, регулируемых общей системой, компетентный орган должен иметь возможность наложить компенсационные меры.

Решение о наложении компенсационной меры должны быть обоснованы в деталях, для того чтобы заявитель лучше понял свою ситуацию и обратился за юридической экспертизой в национальные суды в соответствии с Директивой 2005/36/EC*(8).

Что касается системы общих платформ, которую можно было использовать для освобождения от компенсационных мер, то Директива 2013/55 отменяет систему общих платформ. Данное понятие заменяется общими принципами подготовки: общие рамки обучения или общий подготовительный тест. Данное изменение направлено на автоматизацию признания квалификаций в рамках общей системы. В то время как общими платформами предлагается только возможность согласования компенсационных мер, общие принципы подготовки позволяют специалистам быть освобожденными от компенсационных мер в целом.

Квалификации, полученные в рамках данного режима, должны быть автоматически признаны в государствах-членах. Кроме того, условиям для формирования общих принципов обучения не так сложно соответствовать, нежели выполнить условия для создания общих платформ.

Хотя общие принципы обучения не заменяют национальных учебных программ, специалисты с квалификацией в рамках данного режима будут приобретать те же преимущества, как и от профессий, для которых требуются минимальные требования подготовки, указанные в Директиве.

Еще одним нововведением Директивы 2013 является расширение ее сферы для специалистов, имеющих диплом, но до сих пор не завершивших оплачиваемую стажировку, которая может требоваться в соответствии с законом государства-члена, где находится вуз. Эта поправка приведет к большей правовой определенности для специалистов данной категории, которые сегодня извлекают выгоду из правил договора о свободном перемещении, но не имеют процессуальных гарантий. Эти положения основаны на прецедентном праве*(9) Суда ЕС.

Таким образом, в ЕС существует несколько систем профессионального признания. Данные системы отличаются степенью автоматичности. Система общего признания является неавтоматической системой и представляет собой правоотношение, в котором заявитель имеет право на признание, а соответствующие органы государства обязаны, при соответствии квалификации необходимому уровню, признать данную квалификацию. В основе данной системы признания лежит именно национальная квалификация, т.е. не используется некий общий стандарт квалификации.

Положительным моментом данной системы является отсутствие жесткой регламентации элементов национальной квалификации и наличие весьма четкой системы условий признания, способствующей, с одной стороны, либерализации данного процесса, с другой - предотвращающей возможность расширительного толкования этих условий. Директива 2013, в свою очередь, еще больше модифицировала систему общего признания в сторону ограничения такого расширительного толкования.

Общую систему признания целесообразно сравнить с системой академического признания (в случае миграции лица для целей продолжения образования), установленной Конвенцией о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе*(10). Данная система является системой неавтоматического признания, преимущественно направленной на признание квалификаций для продолжения образования. В основе этой системы лежат отношения заявителя (лица, обладающего квалификацией, документами об образовании) и принимающей стороны (органы принимающего государства). Однако положения Конвенции не налагают на государства прямой обязанности такого признания. Более того, Лиссабонская конвенция четко не формулирует условия признания. В ее положениях установлено, что признание возможно в случае отсутствия "существенных различий" между требуемой в принимающем государстве и признаваемой квалификацией. Таким образом, система признания, сложившаяся в рамках ЕС является более четкой и определенной и может быть взята за основу для совершенствования системы академического признания в Европейском регионе.

Библиография

1. Гамарская Е.С. Правовые проблемы регулирования признания профессиональных квалификаций в Европейском Союзе // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - N 8. - С. 178-179.

2. Paul Craig, Grainne de Burca. EU Law. Text, cases and materials. - 4th ed. - Oxford, 1998. - 1032 p.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Council Directive 89/48/EEC of 21 December 1988 on a general system for the recognition of higher-education diplomas awarded on completion of professional education and training of at least three years' duration // Official Journal L 19. 1989. 24 Jan. P. 16.

*(2) Гамарская Е.С. Правовые проблемы регулирования признания профессиональных квалификаций в Европейском Союзе // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8. С. 1787.

*(3) Directive 2005/36/EC of the European Parliament and of the Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications // OJ L 255, 30.9.2005. P. 22.

*(4) Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the recognition of professional qualifications. COM/2002/0119 final - COD 2002/0061 // OJ C 181E, 30.7.2002. P. 183.

*(5) Paul Craig, Grainne de Burca. EU Law. Text, cases and materials. 4th ed. Oxford, 1998. P. 836.

*(6) Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the recognition of professional qualifications.

*(7) Directive 2013/55/EU of the European Parliament and of the Council of 20 November 2013 amending Directive 2005/36/EC on the recognition of professional qualifications and Regulation (EU) No 1024/2012 on administrative cooperation through the Internal Market Information System // OJ L 354, 28.12.2013. P. 132.

*(8) Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2005/36/EC on the recognition of professional qualifications and Regulation on administrative cooperation through the Internal Market Information System /C0M/2011/0883 final. Brussels, 19.12.2011.

*(9) См.: C-313/01, Morgenbesser; C-345/08, Pesla.

*(10) Convention on the Recognition of Qualification Concerning Higher Education in the European Region. Lisbon, 11.IV.1997 // ETS N 165.