Финансовый федерализм в глобальном мире (Н.С. Крылова, журнал "Образование и право", N 2, февраль 2017 г.)

Финансовый федерализм в глобальном мире

Н.С. Крылова,

доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник

Института государства и права РАН

Журнал "Образование и право", N 2, февраль 2017 г., с. 78-85.

Борис Сергеевич Крылов - известный, крупный ученый. Его влияние на развитие отечественной науки не подлежит сомнению. Во многих отношениях он явился инициатором постановки ряда теоретических проблем конституционного права. Известно, что опубликованная им в 1963 г. монография о парламенте и парламентаризме [8] явилась первой в советской науке конституционного права авторской работой [9, с. 15-25]. Его книга об американском федерализме, вышедшая в свет в 1968 г., также была первым в советской юридической литературе исследованием, посвященным системному анализу проблем. В период работы руководителем Отдела правовых проблем в Институте законодательства и сравнительного права им было подготовлено множество работ о моделях федерализма и федерации, о российском федерализме. Блестящее знание Б.С. Крыловым теории федерализма, опыта развития федеративного государства отмечал профессор В.И. Фадеев, готовивший издание книги, посвященной 90-летнему юбилею Бориса Сергеевича. В.И. Фадеев характеризовал его как убежденного сторонника развития России как федеративного государства. Будущее страны, полагал Б.С. Крылов, требует усиления центральной власти и одновременно расширения демократических начал в организации всех звеньев власти [16, c. 13].

Следует отметить, что обе проблемы - и парламентаризма и федерализма - остаются чрезвычайно актуальными для отечественной науки конституционного права. Однако в эпоху глобализации получают развитие некоторые новые подходы к исследованию федерализма. Проблемы организации и деятельности государства с федеративной формой устройства все чаще рассматриваются через призму так называемого финансового федерализма (иногда его именуют бюджетным, налоговым, или фискальным, федерализмом) [7].

Возросший интерес науки конституционного права к проблемам финансовой деятельности государств и, в частности, к финансовому федерализму явился отражением реальных процессов. Один из важнейших факторов - усиление экономической роли государств и связанное с этим постепенное превращение публичных финансов в один из основных секторов экономического регулирования. Сегодня с помощью финансов решаются проблемы не только экономического, но и социально-политического развития страны. В федеративных государствах финансы - важнейший рычаг воздействия центральной власти на поведение властей субъектов федерации [5, с. 286].

Отмеченные процессы не могли не оказать влияния на конституционное развитие государств. Общая тенденция состояла в расширении в конституциях объема положений, относящихся к сфере финансового (особенно налогового) регулирования [17, с. 214-240]. Особенно яркое проявление эта тенденция получила в конституционном развитии федеративных государств [6, с. 241-245].

Почти полвека образцом федерации, в конституции которой регламентация финансовых отношений нашла наиболее полное и исчерпывающее выражение, являлась Германия. Основной закон ФРГ 1949 г. содержал детальные положения о распределении налоговой компетенции между федерацией и землями, устанавливал правила распределения между ними налоговых поступлений, детализировал основные черты и особенности системы налогообложения, говорил о роли налогов в жизни общества, о выравнивании экономического развития земель. Конституцию Германии справедливо называли и продолжают называть финансовой.

Сегодня этот опыт конституционного регулирования финансовых отношений уже не является уникальным. Образцом конституционного регулирования финансовой деятельности государства стала другая федерация - Швейцария. Новая Конституция страны, принятая в 1999 г., провозглашая общие цели федерации (достижение внутреннего согласия, сотрудничества и постоянного взаимодействия союза и кантонов), устанавливает правила, обеспечивающие достижение этих целей с помощью финансовых инструментов. Конституция содержит, в частности, статью, гласящую, что конфедерация должна учитывать финансовую нагрузку, которую влечет за собой введение в действие федерального права. Ввиду этого, она обязана оставлять кантонам достаточные источники финансирования, а также осуществлять справедливое и равное распределение финансов. В конституцию включена статья о налоговой гармонизации. Вопрос о гармонизации прямых налогов, говорится в конституции, решается на уровне конфедерации, но при этом должны учитываться также усилия кантонов в этом процессе.

Следует отметить, что и действовавшая до этого в Швейцарии конституция 1874 г. характеризовалась полнотой положений, касающихся регулирования финансово-налоговых отношений. Но внимание новой Конституции к этой стороне деятельности федерации и кантонов послужило основанием для профессора Б.А. Страшуну, чтобы именовать новую конституцию страны своего рода налоговым кодексом [4].

Особенность государства с федеративным устройством состоит в том, что это союзное, сложно организованное государство. Центральной для любой федерации является проблема обеспечения процесса постоянного взаимодействия, равновесия и баланса в отношениях между центром и субъектами. Степень самостоятельности субъектов федерации определяется, в частности, тем, насколько они обеспечены источниками финансирования. Должным образом налаженное сотрудничество федерального центра и субъектов федерации обеспечивает гармонизацию публичных финансов, создает условия для нормального функционирования государства в целом.

В целях исследования финансовой деятельности государства в условиях федеративного устройства в научной литературе традиционно используется так называемый федеральный принцип. Под ним понимаются различные способы распределения финансово-налоговых и бюджетных полномочий между центром и составными частями федерации. Соответственно выделялись две основные модели организации федеративных государств - централизованные и децентрализованные.

Примером децентрализованного федеративного государства всегда считалась и до сих пор считается Швейцарская федерация. Германия шла от сильных в финансовом, особенно налоговом, отношении земель и слабого государства через чрезмерную централизацию империи к разумным финансовым отношениям, строящимся на основе соблюдения интересов регионов и центра [19, с. 52]. В других федеративных государствах (Канада, США) конституции первоначально устанавливали централизованную систему, которая характеризовалась доминированием центральной власти. Дальнейшая эволюция шла в направлении децентрализации.

Показательно в этом отношении конституционное регулирование распределения законодательных полномочий между федерацией и субъектами в сфере налогообложения [11, с. 198-240]. Конституция Канады строилась на разделении исключительных налоговых полномочий федерального парламента и законодательных органов провинций. Налогообложение было отнесено к области исключительных полномочий федерального парламента. Согласно положениям Конституции, исключительные законодательные полномочия парламента распространяются на сбор денежных средств любым способом или при помощи любой системы налогообложения (п. 3 ст. 9). Провинциям разрешалось принимать законы лишь в отношении прямого налогообложения, только в пределах провинции и исключительно для получения дохода на свои нужды (п. 2 ст. 92). В результате дальнейших конституционных реформ в Канаде произошло значительное расширение финансово-налоговых полномочий законодательных органов провинций. В Конституцию была включена, в частности, ст. 92А, предоставившая им исключительное право принимать законы, устанавливающие налоги в определенных сферах экономической деятельности. Осуществленное Конституцией расширение налоговой юрисдикции законодательных органов провинций шло в русле общей тенденции к децентрализации.

В США эволюция также шла в направлении расширения налоговой юрисдикции штатов и в установлении определенного баланса в отношениях между федеральным уровнем и штатами. Конституция 1787 г. строилась на разделении исключительных сфер полномочий федерации и штатов (в отличие от канадской конституции, она не именует их исключительными). Конституция содержала лишь статью о налоговой компетенции федерального органа. Конгрессу предоставлялось общее право устанавливать налоги. При этом Конституция перечисляла виды налогов, введение и взимание которых входит в юрисдикцию Конгресса. Лишь через несколько лет после принятия Конституции в нее было внесено серьезное изменение, в общей форме определившее сферу компетенции штатов. Согласно X Поправке, принятой в 1791 г., полномочия, не делегированные федерации и не запрещенные ею штатам, резервируются за ними. Таким образом, штатам передавались остаточные полномочия, не принадлежащие федерации и не запрещенные для них конституцией. Несмотря на очевидную тенденцию к децентрализации, некоторые специалисты говорят о характерном для американской системы фискального федерализма смещении равновесия в пользу центрального правительства [21, с. 75].

В качестве страны, где до сих пор сохраняется некогда установленный Конституцией порядок распределения финансовых ресурсов, называют Австралию. Конституция здесь была принята в 1901 г. По мнению специалистов, австралийские штаты имеют мало фискальной автономии и с целью удовлетворения своих потребностей пользуются в основном федеральными грантами [22, с. 186]. Преобладание налоговых полномочий в руках федерального правительства ставит его в привилегированное положение по отношению к составным частям федерации.

В целом можно сказать, что опыт конституционного развития федеративных государств показывает, что старые конституции, принимавшиеся в начале прошлого века, ограничивались в основном лишь определением фискальных полномочий центральных органов государства, не затрагивая компетенции составных частей федерации (исключение составляет Швейцария). Тенденция к децентрализации при распределении фискальных полномочий - относительно новое явление.

Одна из важных особенностей фискального федерализма состоит в том, что конституционному регулированию в федеративном государстве подлежат не только вопросы размежевания компетенции между центром и субъектами, но и распределения по уровням государства источников доходов и поступлений от них, в основном налоговых.

Детальное урегулирование вопросов распределения налоговых поступлений между уровнями федерации является, в частности, одной из отличительных черт Конституции Германии. В современной практике фискального федерализма он является уникальным. Основной закон не содержит перечня вида налогов, действующих в стране. Однако в нем подробно рассматриваются вопросы распределения поступлений от конкретных видов налогов между отдельными уровнями федерации.

Распределению налоговых поступлений между федерацией и землями посвящен отдельный раздел конституции - "Финансы". В нем содержится перечень налогов, доходы от которых получает федерация, а также налогов, доход от которых поступает в пользу земель. В отдельную группу входят налоги, поступления от которых принадлежат одновременно федерации и землям. Основной закон устанавливает принципы распределения пропорции таких налоговых поступлений. Во-первых, это принцип равенства. Федерация и земли имеют равное право на покрытие необходимых расходов, размеры которых определяются с учетом проектов бюджетов, устанавливаемых на несколько лет. Во-вторых, это принцип экономического выравнивания и соразмерности налогов. Потребности федерации и земель в покрытии расходов должны регулироваться таким образом, чтобы достичь цели их экономического выравнивания, избежать чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков и обеспечить равный уровень жизни на всей территории федерации. Следует отметить, что федеральные законы, устанавливающие порядок распределения поступлений от налогов, поступающих полностью или частично в пользу земель, требуют одобрения Бундесрата.

Понятно, что вопрос о разграничении налоговых полномочий между центром и составными частями федерации и распределение финансовых источников, необходимых для осуществления этих полномочий, имеет принципиальное значение для любой федерации. Классическая доктрина усматривала в способе распределения полномочий саму суть федерации. Смысл федерального принципа состоял в таком распределении полномочий, при котором федеральный и региональный уровни были бы, каждый в своей сфере, координирующими и независимыми. Проблема распределения полномочий между федерацией и ее составными частями по-прежнему остается главной, стержневой. Она находится в фокусе всех дискуссий о федерализме. При этом в современном мире отчетливо проявляется тенденция к децентрализации, когда центральная власть делегирует субъектам федерации свои полномочия [2, с. 45]. Констатируя эту общую для федеративных государств тенденцию, авторитетные авторы доклада Венецианской комиссии о конституционных реформах и федерализме указывают на особое значение в связи с этим вопросов распределения полномочий между федерацией и ее субъектами в сфере налогообложения [2, с. 45].

Несомненно, что и сама тенденция к децентрализации вызвана рядом объективных причин. Одна из них - расширение масштабов деятельности современного государства в социальной жизни общества, касающейся таких сфер, как здравоохранение, образование, социальное обеспечение, выравнивание уровня развития регионов, разрешение проблем занятости, поддержание доходов населения на определенном уровне и пр. Субъекты федерации все шире вовлекаются в решение всех этих задач. Возрастает не только их участие в осуществлении этих задач, но и их расходы.

Объективные предпосылки, требующие создания эффективного механизма взаимодействия центрального правительства и субъектов федерации, обеспечивающего перераспределение финансовых ресурсов государства, нашли отражение в доктрине конституционного права и в практической деятельности некоторых федеративных государств. В основе нового подхода к исследованию проблем взаимодействия федерального центра и субъектов федерации лежат идеи кооперации, сотрудничества, взаимосвязанности и взаимозависимости всех составных частей федерации. Они являются основополагающими для доктрины финансового федерализма. Его цель - достижение фискальной гармонизации, равновесия как в отношениях федерального центра и субъектов федерации, так и в отношениях регионов между собой. Этот механизм обеспечивает постоянное перераспределение полномочий центра и субъектов, а также финансовых ресурсов. Финансовый федерализм основан на идеях кооперативного федерализма (cooperative federalism) и определяет суть федерализма как систему взаимодействия между правительствами на федеральном и региональном уровнях. Кооперация, справедливо замечает автор книги о финансовом федерализме С.В. Королев, является "базисом" любого федерализма, тогда как конкуренция допустима до тех пор, пока последствия этой конкуренции не представляют опасности для общих целей государства и общества [7, с. 60].

Ярким примером институционализации идей финансового федерализма явилась Канада. Здесь был создан особый механизм, позволяющий осуществлять практику постоянного перераспределения финансовых полномочий и ресурсов. Начиная с 70-х гг. в канадских провинциях проводятся конференции, на которых руководители правительства и провинций регулярно встречаются. Именно на этих конференциях принимаются решения, впоследствии одобряемые парламентом и законодательными собраниями провинций. Благодаря установлению таких отношений, удается осуществлять постоянное перераспределение финансовых полномочий и ресурсов без обращения в суды или к процедуре постоянного внесения изменений в законодательство. Канадские специалисты оценивают эти конференции как наиболее важное явление в конституционной жизни страны [20, с. 12, 13].

В Австралии проводится ежегодная конференция глав правительств. В ней принимают участие глава федерального правительства, главы правительств субъектов федерации и главы финансовых ведомств федерации и штатов.

В Швейцарии эта модель получила наименование консоциативного метода, предполагающего разрешение конфликтов путем переговорного процесса. Сотрудничество строится на постоянном взаимодействии федерации и кантонов, на учете интересов друг друга. Идея согласия краеугольная для новой Конституции. В Преамбуле сказано: Конституция должна благоприятствовать согласию. Статья 44 предусматривает обязанность Конфедерации и кантонов помогать друг другу в осуществлении их задач. В соответствии с положениями этой статьи разногласия между ними улаживаются, насколько это возможно, путем переговоров и посредничества. В статье 47 провозглашен принцип уважения автономии кантонов.

Ученые-юристы различают две формы кооперативного федерализма - вертикальную и горизонтальную [12, с. 826]. Сотрудничество, отмечает профессор В.В. Маклаков, осуществляется для достижения каких-либо общих целей часто с помощью предоставления совместного финансового обеспечения [12, с. 826]. Используемые в практике организационно-правовые методы чрезвычайно разнообразны.

Эпоха глобализации значительно обогатила научный инструментарий, с помощью которого исследователи подходят к рассмотрению проблем финансового федерализма. Автор известной монографии о финансовом федерализме С.В. Королев отмечает, что тема финансового федерализма традиционно считается "экономической" и правоведы обычно опасаются посвящать свои исследования финансовым отношениям [7, с. 138]. Между тем, полагает он, финансовая тема должна усиливаться в теории конституционного права. "В этом, - по его мнению, - заключается своеобразный вызов, "перчатка" эпохи глобализации, которую юристы должны поднять, если они не готовы молчаливо созерцать, как юриспруденция превращается в "субсидиарную отрасль" экономической науки" [7, с. 139].

С.В. Королев ставит, в частности, вопрос о замене традиционного подхода к исследованию проблем финансового федерализма, при котором в основе исследования лежит принцип децентрализации, новым. Краеугольным камнем исследования фискального федерализма, по его мнению, является принцип субсидиарности. "Там, где для действия принципа субсидиарности, - пишет он, - не созданы финансовые предпосылки, там нет и финансового федерализма" [7, с. 130]. Принцип субсидиарности, заключает автор, символизирует восходящую (демократическую) перспективу бюджетного федерализма; принцип децентрализации отражает нисходящую (в конечном итоге авторитарную) перспективу межбюджетных отношений [7, с. 130].

Заметим попутно, что одним из способов реформы бюджетного федерализма С.В. Королев считает муниципализацию публичных финансов, в основе которой лежат принципы самоуправления и субсидиарности [7, с. 100-103].

Общую тенденцию к распространению принципа субсидиарности при распределении компетенции между органами государственной власти в современных федерациях отмечают и другие авторы. В XXI в., пишет Т.А. Васильева, распределение компетенции в федеративном государстве базируется на принципах субсидиарности и пропорциональности, согласно которым вышестоящие властные структуры осуществляют только те функции, которые не могут быть надлежащим образом реализованы на нижестоящем уровне [6, с. 427].

О возрастании значимости принципа субсидиарности при размежевании в федерациях предметов ведения и полномочий между органами государственной власти пишет А.С. Автономов. Значимость этого принципа, замечает он, возрастает, когда в ответ на потребности развития общества и государства осуществляется перестройка федеративных отношений [1, с. 238].

Эпоха глобализации и свойственные ей интеграционные процессы обусловливают возрастание значения принципа субсидиарности как в конституционном праве отдельных государств, так и в деятельности международных региональных объединений. В настоящее время он является одним из основных в Европейском союзе. Как справедливо отмечает Т.А. Васильева, в европейское право он был привнесен государствами-членами. Однако именно институциональные структуры ЕС способствовали его распространению на европейском континенте [15, с. 118].

Под влиянием членства в ЕС принцип субсидиарности включен в текст Основного закона ФРГ. Германия, говорится в ст. 23, участвует в развитии Европейского союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип солидарности [3, с. 188].

В литературе высказывается мнение, что принцип субсидиарности принят в Конституции Швейцарии. Основание к этому дает текст ст. 3 Конституции 1999 г. "Кантоны, - говорится в этой статье, - являются суверенными, поскольку их суверенитет не ограничен Союзной Конституцией; они реализуют все права, которые не переданы Союзу". С.В. Королев, в частности, полагает, что последняя формулировка представляет собой лишь парафраз принципа субсидиарности [7, с. 121].

Влияние глобализации выразилось и в более широкой постановке вопроса о классификации современных государств. Профессор С.И. Некрасов допускает, в частности, классификацию в зависимости от степени интеграции государств в мировое сообщество и избранной концепции соотношения международного и национального права [13, с. 274]. Именно под таким углом зрения рассматриваются проблемы организации и деятельности современного государства, в частности, в сфере конституционно-правового регулирования финансовых отношений, в монографии "Интернационализация конституционного права: современные тенденции" [10, с. 201210].

Широкие перспективы для изучения проблем конституционно-правового регулирования финансовых отношений, в том числе и финансового федерализма, открывает и новое в юридической науке направление - конституционная экономика [18, с. 322].

Список литературы:

[1] Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. М., 2005.

[2] Венецианская Комиссия: сто шагов к демократии через право. М.: Статут, 2014.

[3] Конституции государств Европейского союза. М., 1999.

[4] Конституции стран Европы. М., 2001.

[5] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник для вузов / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: НОРМА, 2005.

[6] Конституция в XXI веке: сравнительно-правовое исследование. М.: Норма, 2011.

[7] Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии. М., 2005.

[8] Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. Политическая сущность и формы парламента и парламентаризма на современном этапе. М., 1963.

[9] Крылова Н.С. 50 лет спустя: парламент и парламентаризм // Проблемы конституционного развития Российской Федерации: Сб. статей, посвященных 90-летию проф. Б.С. Крылова / Отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013.

[10] Крылова Н.С. Влияние стандартов Европейского союза на конституционно-правовое регулирование бюджетных отношений // Интернационализация конституционного права: современные тенденции. М., 2017.

[11] Крылова Н.С. Основы регулирования налоговых отношений в федеративном государстве // Федерализм. Теория. Институты. Отношения.

[12] Маклаков В.В. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 2-ая часть. Москва - Берлин: Инфотропик Медиа, 2012.

[13] Некрасов С.И. Федеративная идея в современной России (необходимы новые доктринальные подходы) // Проблемы конституционного развития Российской Федерации.

[14] Подробно о кооперативном федерализме: А.С. Автономов // Федерализм. Теория. Институты. Отношения.

[15] Служение праву. Памяти профессора В.А. Туманова посвящается. М., 2017.

[16] Фадеев В.И. Профессор Крылов Борис Сергеевич: основные вехи жизненного и творческого пути // Проблемы конституционного развития Российской Федерации / Отв. ред. В.И. Фадеев. М.: Издательский центр Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013.

[17] Федерализм. Теория - Институты - Отношения (Сравнительно-правовое исследование). М., 2001.

[18] Философия права в начале XXI столетия через призму конституционализма и конституционной экономики. М., 2010.

[19] Черник Д.Г. Германия // Налоговые системы зарубежных стран. М., 1997.

[20] Cheffins R, Tucker R. The Constitutional Process in Canada. Toronto, 1978.

[21] Hogg P.W. Constitutional Law of Canada. Toronto, 1977.

[22] Messere K.C. Tax Policy in OECD countries. Choices and Conflicts. Amsterdam, 1993.