Остатки субсидии на выполнение задания: правила возврата (Г.Г. Зайцева, журнал "Руководитель автономного учреждения", N 4, апрель 2017 г.)

Остатки субсидии на выполнение задания: правила возврата

Г.Г. Зайцева,

главный редактор журнала "Руководитель автономного учреждения"

Журнал "Руководитель автономного учреждения", N 4, апрель 2017 г., с. 28-38.

Практика возврата автономными и бюджетными учреждениями части субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания распространяется все шире. Нормы о возврате выделенных средств при недостижении учреждениями показателей задания предусматриваются теперь многими регионами и муниципальными образованиями. На какие документы ориентироваться АУ, у которых возникла (либо может возникнуть) обязанность вернуть в бюджет часть средств?

Где искать основания для возврата?

Право требовать возврата остатков субсидии на выполнение задания было предоставлено публично-правовым образованиям в 2016 году. Новация начала распространяться с федерального уровня: Федеральный закон от 03.11.2015 N 301-ФЗ внес в законы N 174-ФЗ *(1) и 83-ФЗ *(2) поправки, устанавливающие указанное право, а также ввел временную (действовавшую в течение прошлого года) норму о необходимости возврата соответствующих остатков федеральными АУ и БУ. Конкретный срок тогда был определен Постановлением Правительства РФ от 28.12.2015 N 1456*(3) - до 1 июля 2016 года.

В 2017 году срок перенесен на более раннюю дату. Согласно п. 40 Постановления Правительства РФ от 30.12.2016 N 1551*(4) федеральные АУ и БУ, не выполнившие госзадание, должны были вернуть часть субсидии до 1 апреля.

В отношении региональных и муниципальных учреждений правила должны разрабатываться "на местах". Как сказано в ч. 3.15 ст. 2 Закона N 174-ФЗ, законами субъектов РФ, правовыми актами представительных органов муниципальных образований может быть предусмотрен возврат в бюджет того или иного уровня остатков субсидий на выполнение задания. Это означает, что и саму обязанность учреждений возвращать средства субсидии по причине недовыполнения задания, и сроки возврата устанавливает конкретное публично-правовое образование.

На практике это выглядит следующим образом. Если регион или муниципалитет принимает решение о возврате подведомственными АУ и БУ части субсидии, связанной с недостижением показателей задания, соответствующая норма вносится в закон (решение) о бюджете на очередной год и плановый период. В документе могут быть указаны и сроки возврата (как, например, в Ставропольском крае*(5)). Однако более распространено использование федеральной конструкции, когда сроки проставляются в нормативном акте, определяющем меры по реализации закона о бюджете. По этому пути, в частности, пошли Ленинградская*(6), Мурманская*(7), Ростовская*(8) области. Сроки также могут фиксироваться в порядках финансового обеспечения выполнения задания или определения объема и условий возврата остатков субсидий.

Отметим, что сроки возврата, установленные "на местах", далеко не всегда совпадают с тем, что определено на федеральном уровне.

Назовем в качестве примера несколько нормативных актов с указанными в них сроками.

Публично-правовое образование	Нормативный акт		Срок возврата остатка субсидии
Балашиха (Московская область)	Постановление администрации от 21.01.2016 N 43/1-ПА "Об утверждении Порядка определения объема и условия предоставления субсидий из бюджета городского округа Балашиха муниципальным бюджетным и автономным учреждениям городского округа Балашиха"		До 1 марта
Ленинградская область	Постановление N 33		До 1 марта
Санкт-Петербург	Постановление правительства от 29.12.2016 N 1271 "О порядке предоставления субсидий из бюджета Санкт-Петербурга государственным бюджетным и автономным учреждениям Санкт-Петербурга"		Не позднее 1 месяца со дня утверждения учредителем отчета о выполнении госзадания
Свердловская область	Постановление правительства от 08.02.2011 N 77-ПП "Об утверждении Порядка предоставления субсидий из областного бюджета государственным бюджетным учреждениям Свердловской области и государственным автономным учреждениям Свердловской области на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания, возврата остатков таких субсидий в областной бюджет и примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания" (далее - Постановление N 77-ПП)		В течение 10 рабочих дней с момента поступления от учредителя заключения об объемах субсидии, подлежащей возврату
Орловская область	Постановление правительства от 13.08.2013 N 270 "Об утверждении порядка предоставления из областного бюджета субсидий бюджетным и автономным учреждениям Орловской области на финансовое обеспечение выполнения ими государственного задания, а также субсидий на иные цели" (далее - Постановление N 270)		До 1 апреля
Нижний Новгород		Постановление администрации от 17.08.2016 N 2471 "Об утверждении Порядка возврата в бюджет города Нижнего Новгорода средств в объеме остатков субсидий, предоставленных муниципальным бюджетным и муниципальным автономным учреждениям города Нижнего Новгорода на финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг (выполнение работ), образовавшихся в связи с недостижением установленных муниципальным заданием показателей, характеризующих объем муниципальных услуг (работ)"		До 1 июля
Мурманская область		Постановление N 630-ПП/13		До 1 июля

Важно, что точный срок, установленный для того или иного автономного учреждения, должен быть прописан в соглашении о предоставлении ему субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания. Это "ближайший" к учреждению документ, на который нужно ориентироваться, если нужно вернуть часть субсидии. Соглашение определяет обязанности сторон и в данной части. Так, типовая форма соглашения, утвержденная для федеральных учреждений Приказом Минфина РФ от 31.10.2016 N 198н, помимо указания на обязанности учредителя (направлять расчет средств субсидии, подлежащих возврату) и учреждения (возвращать эти средства в установленный срок) содержит форму названного расчета.

В итоге выстраивается следующая система правовых актов, которые необходимо принимать во внимание АУ (см. схему на стр. 32).

                      /----------------------------\

                      |     Публично-правовое      |

                      |        образование         |

                      \----------------------------/

                                     |

                      /----------------------------\

                      | Закон о бюджете (правовой  |

                      |акт представительного органа|

                      |муниципального образования) |

                      \----------------------------/

         /---------------------------+---------------------------\

/------------------\  /----------------------------\  /-------------------\

|Меры по реализации|  |    Порядок финансового     |  |Порядок определения|

| закона о бюджете |  |   обеспечения выполнения   |  | объема и условий  |

|                  |  |          задания           |  | возврата остатков |

|                  |  |                            |  |    субсидий на    |

|                  |  |                            |  |выполнение задания |

\------------------/  \----------------------------/  \-------------------/

         \---------------------------+---------------------------/

                      /----------------------------\

                      |Соглашение о предоставлении |

                      |   субсидии на выполнение   |

                      | задания, заключаемое между |

                      | учредителем и учреждением  |

                      \----------------------------/

Срок, установленный в конкретном соглашении о предоставлении субсидии, должен укладываться в те временные рамки, которые заданы соответствующим публично-правовым образованием. Впрочем, не исключена ситуация, когда в соглашении вообще не указан срок возврата, - например, по причине того, что оно заключено раньше, чем утвержден документ, определяющий такой срок. Поэтому учреждению целесообразно изучить всю нормативную базу, имеющуюся по данному вопросу.

Отметим, что иногда органы власти сами предусматривают возможность увеличения срока. Например, если у учреждения нет необходимых средств для перечисления в бюджет (субсидия на выполнение задания израсходована полностью, а приносящая доход деятельность не ведется). Такой вариант развития событий предусмотрели в Свердловской области (см. Постановление N 77-ПП): в этом случае порядок и сроки возврата устанавливаются отдельным соглашением о возврате субсидии, заключаемым между учредителем и подведомственным учреждением. Вероятно, здесь должен составляться индивидуальный график, позволяющий учреждению в будущем найти нужную сумму - либо за счет оказания платных услуг, либо благодаря сокращению расходов в рамках исполнения задания в текущем году.

Что влияет на размер возвращаемого остатка?

Правила, утвержденные в конкретном регионе или муниципалитете, напрямую влияют на размер остатка, подлежащего возврату в бюджет. Поэтому помимо сроков автономным учреждениям нужно обратить внимание на три момента.

1. Публично-правовые образования могут устанавливать разные основания для возврата. В части 3.15 ст. 2 Закона N 174-ФЗ и ч. 17 ст. 30 Закона N 83-ФЗ говорится о недостигнутых показателях государственного (муниципального) задания в целом, а они касаются как объема, так и качества. То есть учредители сами решают, по какой причине требовать от учреждений возврата средств - лишь за невыполнение объемных показателей либо еще и за недостаточно высокое качество услуг (работ).

Первый вариант используется на федеральном уровне. Согласно п. 40 Постановления N 1551 ФАУ и ФБУ должны возвращать средства субсидии только из-за невыполнения показателей объема. А вот "на местах" практика разнится. Одни регионы и муниципальные образования (к примеру, Ленинградская*(9), Нижегородская*(10) области, Республика Бурятия*(11)) тоже выбрали первый путь, упоминая в нормативных актах только показатели объема. Другие (Московская*(12), Свердловская*(13), Орловская*(14) области и пр.) остановились на общей формулировке.

Все это может сказаться на автономном учреждении следующим образом. Во втором случае, когда орган-учредитель учитывает и объем, и качество предоставленных услуг (выполненных работ), шансы, что сумма возврата увеличится, выше.

2. Размер возврата должен определяться с учетом допустимых (возможных) отклонений, если они установлены в государственном (муниципальном) задании. Напомним, что для федеральных БУ и АУ допустимые отклонения предусмотрены формой госзадания (утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.06.2015 N 640 (далее - Положение N 640)). Аналогичным образом поступили и многие субъекты РФ, муниципальные образования.

Как указал Минфин в Письме от 12.04.2016 N 02-01-09/20629 (далее - Письмо N 02-01-09/20629), в пределах допустимых рамок задание считается выполненным. То есть, если автономному учреждению установлено возможное отклонение в размере 10%, выполнение задания на 90% будет считаться в пределах нормы. Остаток субсидии в этом случае не возвращается.

Механизм возврата средств будет задействован лишь при превышении учреждением допустимых процентов. Но и в таком случае перечислению в бюджет подлежит сумма, образовавшаяся за пределами установленных рамок. Например, если при возможном отклонении в 10% учреждение выполнило задание на 85%, вернуть в бюджет придется сумму, эквивалентную 5% невыполненного объема (недостигнутого качества).

3. При недовыполнении задания по одной услуге (работе) в зачет не идет перевыполнение по другой. Если объем каких-либо предоставленных услуг (выполненных работ) превышает соответствующий показатель объема, установленный в задании, это не учитывается при определении размера субсидии, подлежащей возврату, по услуге (работе), по которой зафиксировано недовыполнение (Письмо N 02-01-09/20629).

Как рассчитываются суммы возврата?

Порядки расчета суммы субсидии, подлежащей возврату, устанавливаемые на уровне публично-правового образования, тоже различаются. Как правило, в качестве методической основы берутся формулы, приведенные в Письме Минфина РФ от 05.02.2016 N 02-01-09/5870, но регионы и муниципальные образования нередко трансформируют эти формулы.

Логика расчетов Минфина заключается в том, что общий объем остатка субсидии складывается из затрат, связанных с невыполнением задания по конкретным услугам (работам). В свою очередь, названные затраты рассчитываются путем умножения норматива на услугу на ее невыполненный объем, а последний определяется по такой формуле:

, где:

- объем услуги, установленный в задании;

- возможное отклонение, установленное органом-учредителем;

- фактическое значение объема услуги за отчетный период в соответствии с отчетом о выполнении задания.

Как видим, при расчете суммы возврата, как и при определении в целом суммы субсидии на выполнение задания, используется нормативный принцип - орган власти финансирует услуги, предоставляемые учреждением, строго по нормативу. Отражены в формулах и другие особенности: расчеты ведутся исключительно по услугам (работам), по которым не достигнуты показатели задания, но принимаются во внимание допустимые отклонения.

Регионы и муниципальные образования в общих чертах придерживаются предложенного Минфином порядка расчета, хотя вносят свои коррективы. В частности, в Мурманской области*(15) учли фактически перечисляемый учреждению объем субсидии в отчетном финансовом году - из этого объема нужно вычесть плановый объем субсидии, рассчитанный на основе нормативов затрат, и сумму возврата, образовавшуюся в связи с недовыполнением задания. Иными словами, если в предыдущем году субсидия учреждению была перечислена не полностью и размер задолженности учредителя превысил сумму, подлежащую возврату со стороны учреждения в бюджет, возвращать ничего не придется - одно обязательство погашается другим.

В свою очередь, в Свердловской области (см. Постановление N 77-ПП) в формулу расчета ввели специальные коэффициенты - соответствия фактического объема оказания услуги (выполнения работы) госзаданию, а также соответствия услуги (работы) установленным требованиям к качеству. При определении данных коэффициентов используются допустимые (возможные) отклонения.

А вот в Республике Бурятия (см. Постановление N 100) решили, что сумму возврата нужно рассчитывать, исходя из нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием услуги или выполнением работы, если для нее существует единица измерения (напомним: в формулах Минфина участвовали нормативные затраты на оказание услуги в целом). Кроме того, в данном субъекте РФ в расчеты не включены допустимые отклонения.

Как действовать учреждению?

Расчет суммы возврата, образовавшейся в связи с недостижением показателей задания, относится к обязанностям учредителя. Действия же учреждения заключаются в следующем.

1. Подать органу-учредителю отчет о выполнении задания, в котором отражены итоговые цифры за год. Этот шаг автономные учреждения уже должны были сделать (в частности, для федеральных АУ срок представления отчета согласно п. 47 Положения N 640 закончился 1 марта). Если сведения из отчетности указывают на недовыполнение задания, учредитель может провести в отношении учреждения дополнительные контрольные мероприятия.

2. До рассмотрения органом-учредителем годового отчета не тратить остатки субсидии, выданной на выполнение задания в 2016 году. "На местах" такое правило, призванное обеспечить сохранность средств прошлогодней субсидии и, следовательно, наличие у учреждений источника возврата, вводится довольно часто (см., например, постановления N 77-ПП и 100). Причем данное требование, которое обычно прописывается в порядках финансового обеспечения выполнения задания либо возврата остатков субсидии, следует соблюсти всем учреждениям - даже если они полностью выполнили установленное задание. Хотя в каждом конкретном случае нужно ориентироваться на нормативную базу своего региона (муниципального образования).

3. Если в отчете содержатся данные о недовыполнении задания, дождаться письменного требования учредителя о возврате остатка субсидии. В письмо входит заключение об объемах, подлежащих возврату (расчет суммы).

4. Определить источник возврата средств. Федеральное законодательство не устанавливает конкретные источники, а Минфин ограничивается лишь общими рекомендациями по данному вопросу. Так, в Письме N 02-01-09/20629 финансовое ведомство сообщает: возврат возможен и за счет образовавшихся остатков субсидий на выполнение госзадания, и за счет других не запрещенных законом поступлений учреждениям (за исключением средств субсидий на иные цели и осуществление капитальных вложений). В региональных и муниципальных документах источники возврата могут уточняться.

На практике же учреждения располагают двумя источниками: неизрасходованной частью прошлогодней субсидии и средствами, полученными от платной деятельности. Возможен и третий вариант, хотя он применим только до окончания текущего финансового года, на который выдана субсидия. Учреждение вправе обратиться к учредителю с предложением по изменению размера субсидии в связи с корректировкой объема предоставляемых услуг, выполняемых работ (обычно такое право прописывается в соглашении о предоставлении субсидии), а учредитель может уменьшить ее размер уже в пределах текущего года. То есть эта мера носит предупредительный характер и направлена как раз на то, чтобы избежать применения механизма возврата остатков субсидии в следующем году.

5. Вернуть в бюджет сумму, образовавшуюся из-за недостижения показателей задания. Если соответствующая строка предусмотрена формой плана финансово-хозяйственной деятельности (как это сделало для подведомственных учреждений, например, Минобрнауки*(16)), следует отразить данный факт в плановом документе.

6. Учесть, что при невозврате средств в установленный срок учредитель может применить меры. Какие именно (и есть ли они вообще) - определяется в нормативных актах конкретного региона или муниципального образования. Например, в Бурятии действует правило: при невыполнении учреждением требования о возврате средств субсидии учредитель направляет в территориальный орган Федерального казначейства по месту открытия учреждению лицевого счета уведомление о взыскании неиспользованных остатков субсидии.

Заключение

Механизм возврата остатков средств субсидии на выполнение задания используется второй год, и законодатели вряд ли откажутся от него в будущем. Во-первых, для бюджетов все уровней по-прежнему актуальна задача эффективного расходования бюджетных средств, во-вторых, идея возврата учреждениями части субсидии из-за недовыполнения задания созвучна внедряемому сегодня нормативному финансированию.

Для автономных учреждений это означает следующее: принцип оплаты по результату все шире распространяется на их деятельность. При недостижении показателей задания учредитель потребует с АУ сумму, рассчитанную именно на основании нормативов затрат и невыполненного объема (недостигнутого качества) услуг и работ.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

*(2) Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

*(3) "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год".

*(4) "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - Постановление N 1551).

*(5) Часть 13 ст. 7 Закона Ставропольского края от 08.12.2016 N 121-кз "О бюджете Ставропольского края на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов".

*(6) Пункт 3.4 Постановления правительства Ленинградской области от 27.02.2017 N 33 "О мерах по реализации в 2017 году областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - Постановление N 33).

*(7) Пункт 3.1 Мер по реализации Закона Мурманской области "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", утв. Постановлением правительства Мурманской области от 19.12.2016 N 630-ПП/13 (далее - Постановление N 630-ПП/13).

*(8) Пункт 6 Постановления правительства Ростовской области от 27.01.2017 N 46 "О мерах по реализации Областного закона от 26.12.2016 N 836-ЗС "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".

*(9) Статья 30.1 Областного закона Ленинградской области от 26.09.2002 N 36-оз "О бюджетном процессе в Ленинградской области" (ред. от 29.07.2016).

*(10) Статья 17 Закона Нижегородской области от 23.12.2016 N 178-З "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".

*(11) Пункт 2 Постановления правительства Республики Бурятия от 18.03.2016 N 100 "Об утверждении Порядка возврата остатков субсидий, предоставленных из республиканского бюджета государственным бюджетным и автономным учреждениям Республики Бурятия" (далее - Постановление N 100).

*(12) Статья 53 Закона Московской области от 26.12.2016 N 175/2016-ОЗ "О бюджете Московской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов".

*(13) Постановление N 77-ПП.

*(14) Постановление N 270.

*(15) Постановление правительства Мурманской области от 22.03.2016 N 110-ПП "Об утверждении порядка определения объема и условий возврата в областной бюджет остатков субсидий, предоставленных государственным бюджетным и автономным учреждениям Мурманской области на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ)".

*(16) Приказ Минобрнауки РФ от 16.06.2016 N 717 "Об утверждении Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации".