Развитие законодательного процесса в контексте становления парламентаризма в Германии, Австрии, Швейцарии и России: историко-правовой очерк (Д.Н. Кордик, журнал "Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения", N 2, март-апрель 2017 г.)

Развитие законодательного процесса в контексте становления парламентаризма в Германии, Австрии, Швейцарии и России: историко-правовой очерк

Д.Н. Кордик,

ассистент кафедры административного права

Московского государственного университета

им. М.В. Ломоносова,

кандидат юридических наук

Журнал "Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения", N 2, март-апрель 2017 г., с. 36-41.

Рассмотрение и изучение истории становления и развития законодательного процесса имеет большое теоретическое и практическое значение, так как позволяет определить причины возникновения данного явления, выявить исторические вехи его зарождения и трансформирования. Исторический анализ является необходимой основой для четкого понимания современных общественных и политических реалий законодательного процесса, дает возможность ответить на многие сложные и принципиальные вопросы. Не стоит забывать и о том, что достижение нынешнего уровня развития демократии, а право на законотворчество является неотъемлемым элементом любого демократического государства, далеко не всегда осуществлялось мирными средствами.

В рассматриваемых в настоящей работе государствах законодательный процесс прошел длительный и неоднозначный путь своего становления и развития. Германия, Австрия и Россия на протяжении долгого времени являлись абсолютными монархиями, а в Швейцарии, где никогда и не было монархической формы правления, а тем более абсолютизма, наблюдалась серьезная децентрализованность в управлении страной.

Датой основания швейцарской государственности принято считать 1291 г., когда кантоны Ури, Швиц и Унтервальден заключили совместную декларацию, так называемую Клятву Рютли, к которой позднее присоединились и другие кантоны. Однако вплоть до середины XIX в. не существовало действенных органов управления федерацией, а также федерального законодательного процесса как такового. Определенную роль в этом сыграло также и то, что в Швейцарии степень развития непосредственной демократии всегда находилась на достаточно высоком уровне. В связи с этим отметим такой интересный факт, что в кантоне Аппенцелль - Иннероден высшим законодательным органом власти до сих пор является сход его граждан (ст. 20 Конституции кантона), ежегодно собирающийся в последнее воскресенье апреля*(1). Необходимость централизации государства привела в итоге к гражданской войне 1847 г., когда семь католических кантонов пожелали выйти из конфедерации*(2). Их поражение привело к созданию единого федеративного государства (хотя официально Швейцария до сих пор называется конфедерацией) и принятию первой Конституции 1848 г., которая закрепила большинство прав и свобод и провозгласила высшим законодательным органом федерации Федеральное Собрание. Кроме того, конституция юридически зафиксировала практику проведения референдумов по вопросам, связанным с принятием новой федеральной Конституции и внесением поправок в действующую. На этом основании в условиях нараставшей централизации государства на референдуме в 1874 г. была принята новая Конституция, причем это была уже вторая попытка ее пересмотра (первая в 1872 г. провалилась). Весь объем федеральной законодательной компетенции по Конституции 1874 г. передавался Федеральному Собранию, состоявшему из двух палат: Национального Совета и Совета Кантонов, обладавших одинаковыми полномочиями в сфере законодательствования. Правом законодательной инициативы наделялось правительство - Федеральный Совет, кантоны, а также депутаты палат Федерального Собрания. Однако последние вплоть до 1970 г. обладали лишь правом внесения законодательного предложения в форме проекта резолюции или постулата, в случае принятия которого Федеральным Собранием Федеральный Совет должен был подготовить и внести законопроект. Конституция вводила институт факультативного референдума в отношении законов, принятых парламентом, а также закрепляла право народной инициативы по полному пересмотру Конституции, которое было дополнено в 1891 г. и правом частичного пересмотра ее положений. Законодательный процесс начинался со стадии предпарламентской подготовки законопроектов, получившей название "консультация", включавшей выработку предпроекта, его экспертную оценку, выявление и учет мнений представителей различных заинтересованных групп (кантонов, политических партий, профсоюзов и др.). Как было верно отмечено в юридической литературе, "процедура консультации является предварительной фазой законодательной процедуры, в ходе которой рассматриваются особо значимые федеральные проекты политического, финансового, экономического, экологического, социального или культурного характера с точки зрения их содержания, исполнимости и шансов принятия"*(3). В парламенте законодательный процесс был челночным, т.е. в случае принятия решения одной из палат вторая должна была подтвердить это решение, а для преодоления возможных разногласий между ними с 1902 г. был введен институт согласительной конференции*(4). Хотя Конституция 1874 г. была одной из самых прогрессивных и действенных для своего времени, однако уже не могла соответствовать современным реалиям и 18 апреля 1999 г. на референдуме была принята новая федеральная Конституция, вступившая в действие 1 января 2000 г. Стоит отметить, что принятие новой Конституции не сильно изменило процесс законотворчества, так как она закрепила большинство действовавших ранее правовых норм, регулирующих законодательную деятельность. Кроме того, в 2002 г. был принят федеральный закон "О Федеральном Собрании"*(5), который конкретизировал положения Конституции, касающиеся законодательного процесса.

В Германии, Австрии и России начиная со второй половины XIX в. происходили сходные политические процессы. Абсолютистские режимы в Австрии с 1861 г., в объединенной Германии с 1871 г., а в России с 1906 г. декларируют отказ от самодержавного правления и создают условия для последовательного развития конституционализма. Важнейшим символом произошедших изменений становится деятельность в этих странах парламентов, ставших одним из главных факторов политической жизни.

Однако все попытки парламентов существенно расширить сферу своих полномочий и реального политического влияния так и не увенчались успехом. Парламентариям не удалось установить и законодательно закрепить контроль за формированием правительства и назначением его главы. Можно сказать, что развитие парламентаризма и законотворчества в этих странах в большей или меньшей степени оказалось незаконченным*(6).

20 октября 1860 г. австрийский император Франц Иосиф даровал своему народу первую Конституцию, так называемый Октябрьский диплом, который преподносился в качестве постоянного и неотменяемого основного государственного закона. Однако Октябрьский диплом содержал лишь рамочные положения, которые в скором времени были дополнены патентом от 26 февраля 1861 г., получившим название Февральской конституции. Император заявил о своей готовности делить впредь законодательную власть с собраниями представителей, избранных его подданными, а именно: с рейхсратом - по вопросам, кратко перечисленным, касающимся всей монархии; с провинциальными сеймами - по вопросам, касающимся остальных областей. Правда, Конституции 1861 г. не суждено было просуществовать длительное время. Серьезные политические, экономические и в первую очередь религиозные и национальные разногласия вкупе с сепаратизмом Венгрии привели к полному пересмотру всего государственного строя империи Габсбургов. Уже в 1867 г. она превратилась в дуалистическую Австро-Венгерскую империю, объединенную лишь личностью императора, а по сути дела, в конфедерацию Австрии и Венгрии. Новый Основной закон от 21 декабря 1867 г. закреплял произошедшие изменения. Создавалось два государственных образования: Цислейтания (собственно Австрия, а также Чехия, Моравия, Галиция и ряд других областей) и Транслейтания (Венгрия, Трансильвания, Хорватия, а с 1908 г. и Босния), обладавшие полной самостоятельностью в решении своих внутренних вопросов, в том числе и в сфере законодательствования. В стране существовало два "основных" парламента: имперский рейхсрат в Вене и венгерский сейм в Пеште и множество местных сеймов (в Хорватии, Чехии, Галиции и т.д.). В компетенцию рейхсрата, состоявшего из двух палат: Палаты господ и Палаты депутатов, входил лишь узкий перечень вопросов, затрагивающих империю в целом, в основном касающийся внешних связей. Даже принятие общего бюджета осуществлялось только в результате согласия обоих парламентов. Поэтому можно согласиться с мнением, что "дуалистическая монархия как таковая не имела законодательной власти"*(7).

Только благодаря распаду Австро-Венгрии и провозглашению Австрии 12 ноября 1918 г. республикой стало возможным принятие 10 ноября 1920 г. Федерального конституционного закона - Конституции Австрийской Республики. Однако независимой Австрийской Республике было суждено стать лишь Первой республикой. После аншлюса 1938 г. она превратилась в обычную провинцию Германии - Восточную марку. Возрождение независимости Австрии и ее демократического конституционного строя произошло в 1945 г. Конституция 1920 г. была оставлена в силе и действует до настоящего времени.

В XIX в. территория Германии представляла собой несколько десятков независимых государств, за влияние над которыми боролись Австрия и Пруссия. После наполеоновских войн в некоторых немецких государствах (Баден, Бавария, Вюртемберг) были приняты октроированные конституции, которые предусматривали создание, как правило, двухпалатных, контролируемых монархами парламентов - ландтагов. Объем законодательных полномочий ландтагов был невелик и ограничивался в основном бюджетными вопросами. Первая попытка принятия конституции единой Германии была предпринята в 1848 г., когда специально созванное для этой цели Учредительное собрание занималось ее выработкой во Франкфурте-на-Майне, и окончилась неудачей: проект конституции так и остался на бумаге. В этой обстановке король Пруссии Фридрих Вильгельм IV 31 января 1850 г. даровал своим подданным конституцию - Конституционную хартию Пруссии. Законодательные полномочия принадлежали королю и парламенту - ландтагу, состоявшему из двух палат: Палаты господ и Палаты депутатов. При этом подчеркивалось, что для принятия закона необходимо согласие короля и обеих палат, которые наделялись также и правом законодательной инициативы*(8).

Объединение Германии, осуществленное канцлером Пруссии Отто фон Бисмарком "железом и кровью", привело к принятию в 1871 г. Конституции Германской империи, которая была далека от демократических принципов. Правом принятия законов наделялся парламент, состоявший из Бундесрата - верхней палаты, которая формировалась из представителей всех государств, входивших в империю, и Рейхсрата - нижней палаты, депутаты которой выбирались населением. Формально император не обладал правом вето в отношении принятых законов, но Бундесрат, в котором Пруссия могла заблокировать любой законопроект, при необходимости всегда исполнял его волю. "Самое важное заключалось в том, что Бундесрату помимо нижней палаты и даже наперекор ей (в соответствии со ст. 7 Конституции) было предоставлено право издания указов, имевших ту же силу, что и закон"*(9). Вследствие этого законодательные полномочия Рейхсрата были незначительными. Даже в случае отклонения им какого-либо законопроекта он в слегка измененном виде принимался Бундесратом в форме указа.

Поражение Германии в Первой мировой войне и провозглашение ее республикой обусловили принятие в 1919 г. новой Конституции, получившей название Веймарской. Рейхстагу как высшему представительному органу Веймарская конституция отводила ведущую роль, однако в законодательной сфере его полномочия достаточно серьезно ограничивались Рейхсратом и Президентом империи. Рейхсрат, также как и Бундесрат по Основному закону 1949 г., официально не являлся верхней палатой парламента, а создавался "для представительства германских областей в законодательстве и управлении империи"*(10). Хотя Рейхсрат не наделялся правом законодательной инициативы, которым обладали только депутаты Рейхстага и имперское правительство (ст. 68 Конституции), ему предоставлялось право отлагательного вето в отношении законов, принятых Рейхстагом, которое могло быть преодолено последним в результате повторного одобрения квалифицированным большинством голосов (ст. 74 Конституции). Право подписания и обнародования законов закреплялось за Президентом империи, который, кроме того, мог принять решение о вынесении любого закона на референдум. Веймарская конституция вообще отводила референдуму важную роль в законодательном процессе. Ее составители, в основном из левых партий, придерживались мнения, что референдум как форма непосредственной демократии должен был послужить своеобразным ограничителем для партийного большинства в Рейхстаге. Референдум мог быть объявлен в нескольких случаях. Так, предусматривалась достаточно сложная процедура, согласно которой в случае протеста против принятого закона, подписанного не менее чем одной третью депутатов Рейхстага, Президент приостанавливал опубликование закона, который мог быть по требованию одной двенадцатой обладающих избирательным правом граждан вынесен на всенародное обсуждение. Кроме того, референдум мог проводиться даже по бюджетным и налоговым вопросам, но только по решению Президента (п. 4 ст. 73 Конституции).

Хотя Веймарская конституция и была одной из самых демократичных буржуазных конституций своего времени, однако она содержала в себе и целый ряд возможностей для узурпации власти в государстве. "Наделяя Президента как гаранта демократии огромными полномочиями, парламентарии просмотрели опасность ослабления Рейхстага в силу того обстоятельства, что президентская чрезвычайная власть может оказаться в руках человека, который использует ее отнюдь не в народных интересах"*(11). 30 января 1933 г. Президент Гинденбург назначил на пост канцлера А. Гитлера, а после смерти Гинденбурга в 1934 г. на референдуме Гитлер добивается для себя права на совмещение постов рейхсканцлера и президента.

С приходом нацистов к власти начинается процесс ликвидации парламентской демократии и гражданских свобод в Германии. С этой целью в течение 1933-1934 гг. был принят целый ряд законов, наиболее важными из которых являлись Закон в целях устранения бедствий народа и государства от 24 марта 1933 г., который закреплял за правительством право на принятие законов без участия парламента, Закон о защите правительства национального возрождения от коварных посягательств от 24 марта 1933 г., Закон против образования новых партий от 14 июля 1933 г., Закон о ликвидации Рейхсрата от 14 февраля 1934 г., Закон о верховном главе государства и Рейха от 2 августа 1934 г. и др.

После поражения фашистского режима во Второй мировой войне в районах Германии, оккупированных западными союзниками, начались процессы по подготовке новой конституции. 1 сентября 1948 г. в Бонне открылось заседание Парламентского совета, в ходе работы которого разработчики Основного закона сознательно стремились избежать веймарской модели в организации нового государства. Это коснулось в первую очередь полномочий Федерального президента, которые были сильно урезаны по сравнению с полномочиями Президента империи, смена правительства могла произойти лишь путем парламентских выборов, а институты непосредственной демократии не предусматривались. В остальном же Основной закон содержит много сходных черт с Веймарской конституцией.

Россия позже всех из рассматриваемых в настоящей работе государств начала постепенный переход к конституционализму. До этого на протяжении веков она оставалась неограниченной, самодержавной монархией с отсутствием институтов представительной демократии и законодательного процесса как такового. Монарх обладал всей полнотой власти, совмещая исполнительные, судебные и законодательные функции. Хотя на отдельных этапах развития российского государства существовали органы, частично ограничивавшие власть монарха, такие как Боярская Дума и Земские соборы, однако отсутствие четкой регламентации их деятельности и компетенции привело к их постепенному отмиранию.

Важной вехой в истории российской государственности стало учреждение в 1810 г. Государственного совета. Не являясь представительным органом (члены Государственного совета назначались императором пожизненно), он наделялся законосовещательными, бюджетными, а до 1864 г. и обширными судебными полномочиями. Дела поступали в Государственный совет по представлениям министров или по повелениям императора. Никакой закон не мог исходить непосредственно от Государственного совета и не получал силы без утверждения императора. Необходимо отметить, что вне зависимости от хода и результатов обсуждения в Государственном совете, император мог одобрить мнение как большинства, так и меньшинства его членов, а также попросту отклонить любое из них. Несмотря на свои незначительные полномочия в законодательном процессе, Государственный совет занимал важное место в системе органов государственной власти империи, на его заседаниях видные государственные и политические деятели могли высказывать императору свои позиции по важнейшим вопросам управления страной. Кроме того, дореформенный Государственный совет компенсировал отсутствие в России единого кабинета министров и способствовал достижению компромисса между зачастую сильно отличавшимися друг от друга позициями отдельных ведомств.

В период правления императоров Александра I и Александра II было разработано несколько проектов октроированных конституций*(12), предусматривавших создание представительных законосовещательных органов, которые так и остались на бумаге. Лишь в начале XX в. в условиях необходимости коренных преобразований в стране, нараставшей напряженности и революционной обстановки самодержавная власть была вынуждена пойти на уступки.

Высочайший Манифест об учреждении Государственной думы от 6 августа 1905 г. стал отправной точкой для развития парламентаризма в стране. Государственная дума предполагалась как особое законосовещательное установление. Однако нарастание революционного движения привело к тому, что уже 17 октября 1905 г. Николай II был вынужден подписать Высочайший Манифест об усовершенствовании государственного порядка, которым было установлено "как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы".

Необходимость регламентации законодательного процесса, полномочий его субъектов обусловила принятие Высочайшего Манифеста о переустройстве Государственного совета от 20 февраля 1906 г. и Основных государственных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г.

В компетенцию Государственной думы входили вопросы по предварительной разработке и обсуждению законодательных предложений, утверждению государственного бюджета, о строительстве железных дорог и об учреждении акционерных обществ. Однако наряду и даже наперекор Государственной думе предусматривалось реформирование существовавшего к тому времени почти сто лет Государственного совета, ставшего по сути верхней палатой российского парламента и наделенного в сфере законодательства аналогичными полномочиями.

Основные государственные законы объявляли Российской империи, что "Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть", с той оговоркой, что "законодательную власть он осуществляет в единении с Государственным Советом и Государственной Думой" (гл. 1). Правом инициирования законов обладали император (к тому же законодательная инициатива по пересмотру Основных государственных законов являлась его исключительной прерогативой), Совет Министров, Государственный совет и собственно Государственная дума. Однако думские законопроекты должны были в обязательном порядке подготавливаться правительством, и лишь ввиду отказа последнего Дума имела право разработать их самостоятельно. Принятый Государственной думой законопроект поступал на рассмотрение Государственного совета и в случае его одобрения направлялся для утверждения императору.

Хотя в гл. III Основных законов и указывалось, что никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного совета и Государственной думы и вступить в силу без утверждения императора, ст. 87 тех же Основных законов "предоставляла возможность императору по представлению Совета Министров принимать указы законодательного характера в случаях, когда имелась такая необходимость, а сессии Думы и Совета прерывались. Но после открытия законодательной сессии в течение двух месяцев такой указ должен был вноситься на одобрение Думы, иначе он автоматически прекращал свое действие"*(13). Необходимо отметить, что в период между роспуском Думы первого созыва и началом работы Думы второго созыва правительство, основываясь на положениях ст. 87 Основных законов, активно использовало эту возможность и добилось принятия таких важнейших актов, как Закон о военно-полевых судах от 19 августа 1906 г., Указ об уравнении крестьян в правах с другими сословиями от 5 октября 1906 г., Указ о праве крестьян закреплять за собой их наделы от 9 ноября 1906 г. В дальнейшем Совет министров периодически продолжал пользоваться в спорных ситуациях положениями ст. 87 Основных законов, что принижало статус Государственной думы и частично девальвировало конституционный порядок принятия законов.

Хотелось бы отметить, что хотя Государственная дума в период с 1906 по 1917 г. при всех своих недостатках и ограниченности законодательных полномочий оказалась неспособна существенно повлиять на обстановку в стране и коренным образом воздействовать на существовавший тогда государственный строй, однако благодаря ей "появились такие важные политические институты, как выборы, фракции, парламентская трибуна и гласность"*(14). Если бы не произошедшие в 1917 г. события, то, возможно, с течением времени Дума смогла бы стать действенным органом управления страной, а принципы, заложенные в Основных законах 1906 г., способствовали бы построению демократического правового государства.

Анализ зарождения и развития парламентаризма и законодательного процесса в России, Германии, Австрии и Швейцарии позволяет сделать вывод, что подавляющее большинство существующих на сегодняшний день институтов законодательного процесса, круг участвующих в нем субъектов, их права и обязанности берут свое начало и были обусловлены историческим развитием каждой конкретной страны. Серьезные внутренние или внешние потрясения со всей очевидностью заставляли осуществлять коренные преобразования в государственном и политическом устройстве указанных государств, что естественным образом сказывалось и на эволюционировании процесса законотворчества. Накопленный собственный опыт, как положительный, так и отрицательный, вкупе с достижениями правовой и политической мысли позволил достичь современного уровня демократических прав и свобод.

Библиографический список

Bundesgesetz uber die Bundesversammlung (Parlamentsgesetz, ParIG) vom 13. Dezember 2002 (Stand am 1. Marz 2016) // Systematische Sammlung des Bundesrechts. 171.10.

Verfassung fur den Eidgenossischen Stand Appenzell I. Rh. vom 24 Wintermonat 1872 (Stand am 3. Marz 2016) // Systematische Sammlung des Bundesrechts. 131.224.2.

Всеобщая история государства и права: учебник / под ред. К.И. Батыра. М., 1999.

Исаев И.А. История государства и права России: учебник. 4-е изд. М., 2013.

История государства и права зарубежных стран. Т. 2: Современная эпоха / отв. ред. Н.А. Крашенинникова. М., 2015.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. Особенная часть. Страны Европы. Т. 3 / отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1998.

Лависс Э., Рамбо А. История XIX века. Пер. с фр. / под ред. Е.В. Тарле. 2-е изд. М., 1938.

Любимов А.П. Парламентское право России. 3-е изд. М., 2002.

Никитина. К. Австро-Венгрия, Германия и Россия (конец XIX в. - 1918 г.): возможности и границы трансформации авторитарной монархии (к постановке проблемы) // Европейские сравнительно-исторические исследования. Политическое измерение истории: сб. науч. тр. / отв. ред. А.А. Улунян. Вып. 1. М., 2002.

Пилипенко А.Н., Касаткина Н.М., Трещетенкова Н.Ю. и др. Законодательный процесс в зарубежных странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. N 4.

Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Т. 2 / под ред. К.И. Батыра, Е.В. Поликарповой. М., 1996.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Verfassung fur den Eidgenossischen Stand Appenzell I. Rh. vom 24 Wintermonat 1872 (Stand am 3. Marz 2016) // Systematische Sammlung des Bundesrechts. 131.224.2.

*(2) См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. Особенная часть. Страны Европы. Т. 3 / отв. ред. Б.А. Страгиун. М., 1998. С. 418.

*(3) Пилипенко А.Н., Касаткина Н.М., Трегцетенкова Н.Ю. и др. Законодательный процесс в зарубежных странах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. N 4. С. 686.

*(4) См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 3 / отв. ред. Б.А. Страгиун. С. 454.

*(5) BundesgesetziiberdieBundesversammlung(Parlamentsgesetz, ParlG) vom 13. Dezember 2002 (Stand am 1. Marz 2016) // Systematische Sammlung des Bundesrechts. 171.10.

*(6) См.: Никитин А.К. Австро-Венгрия, Германия и Россия (конец XIX в. - 1918 г.): возможности и границы трансформации авторитарной монархии (к постановке проблемы) // Европейские сравнительно-исторические исследования. Политическое измерение истории: сб. науч. тр. / отв. ред. А.А. Улунян. Вып. 1. М., 2002. С. 147-148.

*(7) Лависс Э., Рамбо А. История XIX века. Пер. с фр. / под ред. Е.В. Тарле. 2-е изд. М., 1938. С. 871.

*(8) Конституционная хартия Пруссии от 31 января 1850 г. Ст. 62, 64. Цит. по: Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Т. 2 / под ред. К.И. Батыра, Е.В. Поликарповой. М., 1996. С. 157.

*(9) Всеобщая история государства и права: учебник / под ред. К.И. Батыра. М., 1999. С. 312.

*(10) Конституция Германской империи от 11 августа 1919 г. Ст. 60. Цит. по: Хрестоматия по всеобщей истории государства и права. Т. 2 / под ред. К.И. Батыра, Е.В. Поликарповой. С. 333.

*(11) История государства и права зарубежных стран. Т. 2: Современная эпоха / отв. ред. Н.А. Крашенинникова. М., 2015. С. 279.

*(12) "Введение к уложению государственных законов" 1809 г. М.М. Сперанского, "Государственная уставная грамота Российской империи" 1816 г. Н.Н. Новосильцева, проект конституции М.Т. Лорис-Меликова 1881 г.

*(13) Исаев И.А. История государства и права России: учебник. 4-е изд. М., 2013. С. 512.

*(14) Любимов А.П. Парламентское право России. 3-е изд. М., 2002. С. 32.