Развитие законодательства США по борьбе с терроризмом до 11 сентября 2001 года (А.Е. Ефремов, журнал "Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения", N 2, март-апрель 2017 г.)

Развитие законодательства США по борьбе с терроризмом до 11 сентября 2001 года

А.Е. Ефремов,

юрисконсульт группы правового обеспечения

войсковой части N 44643, капитан юстиции

Журнал "Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения", N 2, март-апрель 2017 г., с. 97-102.

Изучение правовых основ борьбы с терроризмом по законодательству США невозможно без рассмотрения исторических этапов развития, в которых происходило формирование данных основ. Исследование истории развития уголовного законодательства США по борьбе с терроризмом раскрывает основные этапы развития законодательства США, цели и задачи, решаемые государством в конкретный исторический период, - это позволяет понять основное содержание действующих законов.

В истории США к первым преступлениям террористической направленности можно отнести протесты против акциза на виски в 1791-1794 гг. Конгресс США в 1791 г. ввел налог на производство и продажу спиртных напитков (закон об акцизе). Изготовление галлона виски из отечественного сырья облагалось налогом от 9 до 25 центов, из импортируемого сырья - от 11 до 30 центов в зависимости от крепости напитка. Закон об акцизе ударил по фермерам "пшеничных" районов центральных и южных штатов; в наиболее тяжелом положении оказались мелкие сельские хозяева на западе Пенсильвании. Акцизные чиновники систематически подвергались угрозам и нападениям вооруженных фермеров: сборщиков налога обмазывали дегтем и вываливали в перьях, после чего заставляли отказаться от занимаемой должности, а бумаги и документы отбирали. Суровая кара ожидала и тех, кто соглашался помогать чиновникам или платил налог: противники акцизной пошлины поджигали их дома, уничтожали имущество, угоняли скот.

В мае-июне 1794 г. на западе Пенсильвании распространялись листовки с подписью "Том-лудильщик", призывавшие к неповиновению властям. В ответ на попытку арестовать лидеров движения отряд фермеров численностью до 500 человек совершил 17 июля нападение на дом акцизного инспектора Дж. Невилла. Ему удалось скрыться, но дом был сожжен, а охранявшая его воинская команда сложила оружие*(1).

Против нарушителей закона об акцизе была брошена 15-тысячная армия с кавалерией и артиллерией. Президент лично возглавил ополчение, взяв с собой в качестве военного советника А. Гамильтона. Разъясняя командирам цель похода, Дж. Вашингтон писал: "С непокорным и мятежным духом должно быть покончено. В противном случае нам придется распрощаться со всеми органами власти в стране, кроме власти толпы..."*(2).

Фактически историю развития законодательства США в сфере борьбы с терроризмом до 11 сентября 2001 г. можно разделить на два этапа.

Первый этап относится к периоду 1860-1920-х гг. Зарождение американской политики противодействия терроризму непосредственно связано с анархо-терроризмом, а также деятельностью ряда тайных террористических обществ, объединившихся в 1865 г. в мощнейшую преступную организацию Ку-клукс-клан (Ku Klux Klan).

В этот период политика США по противодействию терроризму состояла в силовом воздействии на виновных - аресты, лишение свободы, военные трибуналы. В 1871 г. Конгресс США издает Закон исполнения, также известный как Закон о гражданских правах, или Закон Ку-клукс-клана (Ku Klux Klan Act). Конгресс уполномочил президента США Уиллиса Гранта объявить военное положение, ввести суровые наказания в отношении террористических организаций и использовать военную силу для подавления Ку-клукс-клана. В соответствии с Законом против клана во время Реконструкции были использованы федеральные войска, а не государственные ополченцы на страже закона. Члены клана были привлечены к ответственности в федеральном суде, где присяжные были преимущественно афроамериканцами. Сотни членов клана были наказаны штрафом или тюремным заключением, и Хабеас корпус*(3) был приостановлен в девяти округах в Южной Каролине. Эти усилия стали настолько успешными, что клан был уничтожен в Южной Каролине и в остальной части бывшей Конфедерации.

Положения Закона о гражданских правах 1871 г. нашли закрепление в разд. 42 гл. 21 подгл. 1 § 1983 и 1985 Свода законов США.

Для первого этапа были характерны жесткие репрессивные методы борьбы с терроризмом, предполагавшие физическое устранение террористов, а также ограничение их свободы в той или иной степени. Терроризм рассматривался как уголовное преступление, при этом не учитывался его политический характер.

Второй этап относится к периоду с 1920-х по 2001 гг., это период до событий 11 сентября 2001 г.

Одной из особенностей политики противодействия терроризму на втором этапе является ассоциация, сходство терроризма с подрывной деятельностью враждебных государств. В соответствии с данным подходом политика противодействия терроризму строилась по принципу пресечения силовыми методами деятельности иностранных спецслужб*(4).

В послевоенный период достаточно остро встал вопрос о правомерности соотнесения терроризма с партизанским и национально-освободительным движением. США столкнулись с противодействием национально-освободительных движений, чьи методы борьбы за независимость были далеки от принципов "гандизма". Всплеск террористической активности не стал откровением для Белого дома, ведь с этим приходилось сталкиваться и ранее в странах Латинской и Центральной Америки. Поэтому появление Закона о национальной безопасности (National Security Act) 1947 г. было продиктовано не новизной вызова, а его жизненной необходимостью.

Законом была определена основная гражданская разведывательная организация в правительстве - ЦРУ. Позже ЦРУ становится главным военным органом разведки. Закон объединил военное министерство и департамент ВМС в единое Министерство обороны во главе с министром обороны, который также руководил вновь созданным отделом ВВС. Каждая из трех ветвей военного ведомства имела своих собственных секретарей обслуживания. В 1949 г. в Закон были внесены поправки, чтобы дать министру обороны больше власти над отдельными службами и их секретарями*(5).

В конце 1940-х - начале 1950-х гг. в США терроризм проявлял себя лишь эпизодически и, возможно, поэтому не был удостоен особого внимания законодателей. В действительности внимание уделялось лишь одной проблеме - коммунизму. Написанный специально под набирающую обороты кампанию по "охоте на ведьм", он приравнял к " коммунистам" всех лидеров движения за гражданские и социальные права, которое усиливалось по мере разрастания экономических проблем и Корейской войны*(6).

После искоренения "коммунизма" в США Закон о внутренней безопасности 1950 г. (Мс Carran-Wood Act of 1950) потерял актуальность, но отменен не был, его применяли в рамках кампании по борьбе с " коммунистами", протестующими против войны во Вьетнаме.

Вьетнам в начале 1960-х гг. был объектом специальных "контртеррористических" усилий США. Основной задачей Специальной группы, созданной в рамках Меморандума о национальной безопасности N 124 от 18 января 1962 г. (National Security Memorandum N 124), была борьба с "подрывной деятельностью ("войнами за независимость"), основным видом военно-политического конфликта. 7 августа 1962 г. вышел Меморандум о национальной безопасности N 177 (National Security Memorandum N 177), который дополнял меморандум N 124 и предусматривал увеличение помощи зарубежным полицейским силам "в менее развитых странах, где существует потенциальная или реальная угроза внутренней диверсионной деятельности или восстаний"*(7).

В 1960 - начале 1970-х гг. обстановка накалилась не только в заокеанских колониях США, но и в самой метрополии. Произошло немало кровавых событий, связанных с процессами десегрегации, по стране прокатилась волна террора - исходившая от организаций, подобных Ку-клукс-клану или партии черных пантер*(8). Новый размах приобрела и борьба за гражданские и социальные права, появились новые движения, практикующие террористические методы борьбы. Например, действовавшая в США с 1969 по 1977 г. леворадикальная боевая организация "Синоптики" (Weathermen, Wheather Undeground Organization), сформированная из радикального крыла движения "Студенты за демократическое общество" (SDS), выступавшего против войны во Вьетнаме, - записала себе в актив множество терактов, в том числе взрывы в здании Сената 1 марта 1971 г. и в здании Пентагона 19 мая 1972 г.*(9) Однако с терроризмом по-прежнему боролись в рамках обычного уголовного законодательства. Таким образом, терроризм - проблема политическая, и признание ее существования автоматически означало бы признание существования довольно глубоких разногласий внутри многоклассового и полиэтнического американского общества.

Со времени окончания Второй Мировой войны до начала 1980-х гг. с проблемой "домашнего" терроризма в США предпочитали бороться скрытно в рамках контрразведывательной программаы (Counter Intelligence Program, COINTELPRO)*(10). В рамках этой программы ФБР проводился ряд скрытых незаконных спецопераций, направленных на подавление, проникновение, дискредитацию и нарушение внутренних прав политических и общественных организаций*(11). В законах этого периода не употребляется термин "терроризм", несмотря на это с их помощью удалось существенно сократить возможности использования террористических методов борьбы за гражданские права.

Следующим заметным шагом законодателей на пути искоренения внутреннего терроризма стало принятие Закона о контроле над организованной преступностью 1970 г.*(12) Закон дал Большому жюри новые полномочия, разрешив задержание неуправляемых свидетелей, а Генеральному прокурору США - разрешение для защиты свидетелей и членов их семей*(13). Самой обсуждаемой частью Закона являлась гл. IX - Закон о коррумпированных и контролируемых рэкетом организациях (RICO - The Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act).

Закон RICO уделяет особое внимание рэкету как проявлению внутреннего терроризма, позволяет судить руководителей синдиката за преступления, которые они заставили сделать других или помогали им в этом, воспринимая такое управление как лазейку, которая позволила бы человеку, поручившему кому-то еще, например убийство, быть освобожденным от судебного разбирательства, поскольку он на самом деле не совершал преступление лично*(14).

Помимо борьбы с организованной преступностью в 1970-е гг. США столкнулись с проблемой воздушного пиратства. Данная проблема возникла после "синхронного захвата боевиками Народного Фронта Освобождения Палестины*(15) двух американских, одного швейцарского самолетов и одной неудачной попытки с израильским авиалайнером 6 сентября 1970 года"*(16). Этот случай поднял вопрос о защите воздушного транспорта на новый уровень и привел к подписанию в Гааге 16 декабря 1970 г. международной Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов.

Реализовать идеи Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов законодателю США удалось путем принятия в 1974 г. Закона о внесении изменений в Закон о Федеральной авиации 1958 г. по осуществлению Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (An Act to amend the Federal Aviation Act of 1958 to implement the Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft; to provide a more effective program to prevent aircraft piracy; and for other purposes)*(17). Появились новые виды преступлений, например "воздушное пиратство" или "создание помех персоналу, осуществляющему проверку пассажиров", вводилась процедура проверки всех пассажиров и всего их имущества на предмет обнаружения оружия или предметов, которые могут использоваться против персонала и других пассажиров.

Следующим важным этапом в искоренении терроризма стал Закон о наблюдении за иностранной разведкой (FISA - The Foreign Intelligence Surveillance Act) 1978 г., основные положения которого нашли закрепление в Своде законов США*(18). Он разрешает ведение наблюдения (любыми средствами) за всеми негражданами США, находящимися на их территории, в том числе и за лицами, подозреваемыми в международной террористической деятельности. Из документа следует, что судебная власть в вопросе о наблюдении за неблагонадежными фактически просто ставится в известность о действиях исполнительной власти и никак не может на эти действия влиять. Примечательно, что FISA может применяться и в расследованиях у головных дел. Закон о наблюдении за иностранной разведкой стал очень весомым компонентом системы национальной безопасности страны и одним из важнейших инструментов современной американской антитеррористической кампании. Очень важным является и тот факт, что в FISA есть определение понятия "международный терроризм" - это "действия, включающие в себя насильственные акции или акции опасные для жизни людей, которые являются нарушением уголовного законодательства США или штата, направленные на запугивание или принуждение гражданского населения, или ведущиеся с целью повлиять на политику властей путем запугивания и принуждения, или с целью повлиять на работу правительства путем убийств или похищений, которые встречаются повсеместно за пределами США или проникают в пределы границ"*(19).

В 1980-е гг. администрация Президента США Рональда Рейгана*(20) приняла ряд внешнеполитических решений, призванных свидетельствовать об активизации ее борьбы с "коммунистической экспансией" в Центральной Америке. В противовес многолетней приверженности доктрине "сдерживания", новая стратегия предусматривала оказание моральной и материальной помощи движениям, выступающим с антикоммунистических позиций в странах третьего мира. Первые наметки программы, получившей название "Доктрина Рейгана"*(21), были изложены в президентском послании Конгрессу США. В этом докладе содержался призыв к американцам: "Мы не должны потерять веру тех, кто рискует жизнью на всех континентах от Афганистана до Никарагуа, бросая вызов советской агрессии и обеспечивая сохранение свобод, принадлежащих нам с рождения. Поддержка борцов за свободу является самообороной"*(22). В ноябре 1986 г. стало известно, что американское правительство тайно продавало оружие Ирану и использовало полученные за это миллионы долларов для оказания помощи никарагуанским "контрас". Конгресс США, осудив незаконный характер сделки, получившей название "Иран-контрас", или "Ирангейт"*(23), тем не менее поддержал внешнюю политику администрации Рейгана.

В 1984 г. принят Закон о борьбе с международным терроризмом (Act to Combat International Terrorism)*(24). Закон расширил полномочия Генерального прокурора и Госсекретаря по назначению вознаграждения в размере 500 тыс. долл. США за информацию, способствующую предотвращению или раскрытию актов международного терроризма против граждан или собственности США во всем мире. Также закон предусмотрел международное сотрудничество по борьбе с международным терроризмом, в том числе выдачу лиц, совершивших террористические акты на территории иностранного государства. В законе были раскрыты и вопросы обеспечения безопасности представительств США за рубежом.

В 1986 г. принимается Закон дипломатической безопасности, или Антитеррористический закон (Omnibus Diplomatic Security and Antiterrorism Act)*(25). В нем была разработана программа осуществления дипломатической безопасности представительств США за рубежом, определены полномочия Государственного департамента США по борьбе с международным терроризмом, установлен порядок возмещения расходов гражданам и иностранным гражданам, учреждениям или правительствам по защите судей и других лиц, предоставляющих помощь или информацию, относящуюся к совершению террористических актов за пределами территориальной юрисдикции США. Закон ввел понятие предоставления определенных услуг иностранному государству, относящихся к службе, обеспечения подготовки сил и средств безопасности иностранного государства.

Принятие в 1989 г. Закона о биологическом оружии и Закона по экспорту вооружений было вызвано Панамским кризисом и открытой интервенцией вооруженных сил США в Панаме в декабре 1989 г.*(26) Цель Закона о биологическом оружии (Biological Weapons Anti-Terrorism Act)*(27) - осуществление Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении и защита США от террористических актов с применением биологического оружия. Данный закон установил уголовные наказания для тех, кто сознательно разрабатывает, производит, накапливает, переводит, приобретает, сохраняет или обладает каким-либо биологическим агентом, токсином или системами доставки для использования в качестве оружия, или содействует иностранному государству или любой организации в осуществлении этого, а также определил экстерриториальную федеральную юрисдикцию над преступлением, совершенным лицом или в отношении гражданина США.

Закон по экспорту вооружений (Anti-Terrorism and Arms Export Amendments Act) запретил правительству США или лицам, осуществляющим экспорт, предоставлять вооружения или иную помощь (через займы, кредиты, гарантии и другую финансовую помощь), приобретать боеприпасы для любой страны, группы или лица в стране, которая, по определению Госсекретаря, неоднократно оказывала поддержку международным террористическим организациям. Данное определение отменяется только после того, как Президент внесет специальное распоряжение Конгрессу в отношении каждой страны. Данное распоряжение вносится, если правительство виновной страны заверило, что не поддерживает международный терроризм, либо правительство виновной страны не предоставляло поддержку международному терроризму в течение шести месяцев или предоставит гарантии, что оно не будет поддерживать международный терроризм в будущем.

В США считают, что продвижение демократии, а также либеральных ценностей при помощи дипломатии и других невоенных методов является самым эффективным средством отражения террористических угроз. Экстремизм и терроризм классифицируются как зло, с которым необходимо бороться силовыми методами. В связи с этим противодействие международному терроризму предусматривает: предотвращение терактов путем превентивного воздействия на террористические сети; недопущение овладения оружием массового уничтожения государствами "оси зла" (в мире, по заявлению посла США в России, остались только две страны, попадающие под данное определение, - Иран и Северная Корея) и их союзниками; недопущение оказания поддержки террористическим группам со стороны государств "оси зла"; предотвращение контроля террористов над странами, которые они пытаются превратить в плацдарм для подготовки своих атак. И хотя американское руководство признает, что питательной средой современного терроризма являются несправедливости современного мира, нищета, религиозные, этнические конфликты, и ставит перед собой задачу выбить почву из-под ног террористов*(28), что, по сути дела, означает устранение определенного комплекса социально-политических противоречий невоенными методами, в сфере практических мероприятий по-прежнему доминируют силовые репрессивные методы. Такой подход вряд ли можно назвать эффективным, о чем свидетельствует продолжение террористической деятельности в Ираке и Афганистане.

После террористического акта в Оклахома-Сити (штат Оклахома, США) 19 апреля 1995 г., в результате которого погибло 168 человек*(29), Конгресс США принял Закон о борьбе с терроризмом с применением смертной казни (Antiterrorism and Effective Death Penalty Act) 1996 г.*(30) Закон разрешил применять наказание в виде смертной казни к лицам, совершившим террористические акты, закрепил процедуру оказания финансовой помощи жертвам и лицам, пострадавшим при совершении террористического акта, дал право Госсекретарю совместно с Генеральным прокурором устанавливать запреты на финансирование международных террористических организаций, если стало известно, что такая организация осуществляет террористическую деятельность и такая деятельность угрожает безопасности граждан или национальной безопасности США.

Таким образом, развитие законодательства США в сфере борьбы с терроризмом на данных этапах прошло путь от наведения порядка внутри страны, борьбы с внутренним терроризмом до использования лозунга "борьба с терроризмом" для уничтожения политических противников.

Библиографический список

Berger D. Outlaws of America: The Weather Underground and the Politics of Solidarity. AK Press 2006.

Brackenridge H.M. History of the Western Insurrection in Western Pennsylvania, Commonly Called the Whiskey Insurrection, 1794. N.Y., 1969.

Harrington M. The Other America: Poverty in the United States. N.Y., 1962.

Harris J. Ch. Revolutionary Black Nationalism: The Black Panther Party // Journal of Negro History. 2000. Vol. 85. No. 3.

Hewitt Ch. Understanding Terrorism in America: from Klan to al Qaeda. Routledge, 2003.

Kelly R.J.; Chin K., Schatzberg R. Handbook of Organized Crime in the United States. Santa Barbara, California, 1994.

The Writings of George Washington from the Original Manuscript Sources, 1745-1799: Vol. 1-39 / ed. by J.С. Fitzpatrick. Washington, 1931-1944. Vol. 33.

Trelease Allen (1971). White Terror: The Ku Klux Klan Conspiracy and Southern Reconstruction. Baton Rouge.

Богатуров А.Д., Аверков В.В. История международных отношений. 1945-2008: учеб. пособие для студентов вузов. М., 2012.

Загладин Н.В., Путилин Б.Г. Международный терроризм: истоки, проблемы, противодействия. М., 2006.

Политические партии: справочник / под общ. ред. В.В. Загладина, Г.А. Киселева. М., 1981.

Примаков Е.М. Конфиденциально: Ближний Восток на сцене и за кулисами (вторая половина XX - начало XXI века). 2-е изд. М., 2012.

Рональд Рейган. Биографическая справка. РИА Новости. 2011. 6 февр.

Строгинов Б., Васильев Д. "Джаст коз" - военная операция США против Панамы // Зарубежное военное обозрение. 1990. N 6.

Хоффман Б. Терроризм - взгляд изнутри. М., 2003. Яковенко И. Терроризм // Нева. 2005. N 12.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Brackenridge Н.М. History of the Western Insurrection in Western Pennsylvania, Commonly Called the Whiskey Insurrection, 1794. N. Y., 1969. P. 40-51.

*(2) The Writings of George Washington from the Original Manuscript Sources, 1745-1799: Vol. 1-39 / ed. by J. C. Fitzpatrick. Washington, 1931-1944. Vol. 33. P. 523-524.

*(3) См: https://www.law.cornell.edu/wex/habeas_corpus. См. также: Trelease Allen (1971). White Terror: The Ku Klux Klan Conspiracy and Southern Reconstruction. Baton Rouge. P. 387ff.

*(4) См.: Яковенко П. Терроризм // Нева. 2005. N 12. С. 164.

*(5) URL: https://history.state.gov/milestones/1945-1952/nationalsecurity-act.

*(6) См.: Harrington М. The Other America: Poverty in the United States. N.Y., 1962. P. 175.

*(7) Загладин H.В., Путилин Б.Г. Международный терроризм: истоки, проблемы, противодействия. М., 2006. С. 46.

*(8) См.: Harris J. Ch. Revolutionary Black Nationalism: The Black Panther Party // Journal of Negro History. 2000. Vol. 85. No. 3. P. 162-174.

*(9) См.: Berger D. Outlaws of America: The Weather Underground and the Politics of Solidarity. AK Press 2006. P. 95.

*(10) См.: Хоффман Б. Терроризм-взгляд изнутри. М., 2003. С. 31-32.

*(11) URL: http://articles.latimes.com/2006/mar/08/opinion/oe-jalon8.

*(12) URL: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-84/pdf/STATUTE-84-Pg922-3.pdf.

*(13) См.: Kelly R.J.; Chin K., Schatzberg R. Handbook of Organized Crime in the United States. Santa Barbara, California, 1994.

*(14) URL: http://www.justice.gov/sites/default/files/usam/legacy/2014/10/17/rico.pd f.

*(15) См.: Политические партии: справочник / под общ. ред. В.В. Загладина, Г.А. Киселева. М., 1981. С. 191.

*(16) См.: Загладин Н.В., Путилин Б.Г. Указ. соч. С. 58.

*(17) URL: Public Law No. 93-366 (08.05.1974). S.39. United States Congress.

*(18) U. S. Code. Title 50. Chapter 36. Subchapter I.

*(19) Загладин Н.В., Путилин Б.Г. Указ. соч. С. 59-62.

*(20) См.: Рональд Рейган. Биографическая справка. РИА Новости. 2011. 6 февр.

*(21) Богатуров А.Д., Аверков В.В. История международных отношений. 1945-2008: учеб. пособие для студентов вузов. М., 2012. С. 285.

*(22) URL: http://www.grinchevskiy.ru/1945-1990/doktrina-reygana.php.

*(23) См.: Примаков Е.М. Конфиденциально: Ближний Восток на сцене и за кулисами (вторая половина XX - начало XXI века). 2-е изд. М., 2012. С. 374-376.

*(24) URL: Public Law No. 98-533 (19.10.1984). Н. R.6311. United States Congress.

*(25) URL: Public Law No. 99-399 (27.08.1986). Н. R.4151. United States Congress.

*(26) См.: Строганов Б., Васильев Д. "Джасткоз" - военная операция США против Панамы // Зарубежное военное обозрение. 1990. N 6. С. 9-14.

*(27) URL: Public Law N 101-298 (22.05.1990). S. 993. United States Congress.

*(28) См.: Яковенко П. Указ. соч. С. 166-168.

*(29) См.: Hewitt Ch. Understanding Terrorism in America: from Klan to al Qaeda. Routledge, 2003. P. 106.

*(30) URL: Public Law No. 104-132 (24.04.1996). S. 735. United States Congress.