Сравнительно-правовой анализ законодательных основ рационального природопользования в странах СНГ (А.А. Ходжаев, журнал "Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения", N 2, март-апрель 2017 г.)

Сравнительно-правовой анализ законодательных основ рационального природопользования в странах СНГ

А.А. Ходжаев,

ответственный сотрудник Аппарата

Президента Республики Узбекистан

Журнал "Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения", N 2, март-апрель 2017 г., с. 140-145.

Обеспечение рационального природопользования является одной из важнейших и приоритетных задач международного сообщества. Об этом свидетельствуют итоги всемирной Парижской конференции по изменению климата (Ле-Бурже, 30 ноября - 12 декабря 2015 г.), где представители 195 стран и Евросоюза определились в таких ключевых вопросах, как объемы выбросов парниковых газов и меры по предотвращению изменения климата, а ряд стран заявили, что сокращают выбросы парниковых газов в атмосферу на 26% (Япония) и 70% (Россия) к 2030 г. и на 60-65% к 2050 г. (Китай). Более того, в 2016 г. на Всемирном экономическом форуме (Давос, Швейцария) среди всех горячих тем впервые в истории на первое место вышла проблема экологии, которая рассматривалась как проблема, имеющая более разрушительные последствия, чем оружие массового уничтожения, миграция, огромные цены на энергоносители и др.

Эти и другие факторы обусловливают необходимость строгого соблюдения требования рационального природопользования как гарантии экологической безопасности, стабильной, устойчивой и благоприятной окружающей природной среды. Рациональное природопользование - это закрепленная правом деятельность, направленная на обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду, охрану окружающей природной среды, пользование природными ресурсам на основе современных научных разработок и рекомендаций, а также обеспечение экологической безопасности. Необходимо отметить, что в законодательстве всех стран СНГ установлены своеобразные и специфические требования к рациональному природопользованию.

Так, в Российской Федерации ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в качестве одного из 24 основных принципов охраны окружающей среды закреплен принцип охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимое условие обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Законом реализован ряд других важных принципов: учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и др.

Особенностью российского законодательства является наличие правовых норм, устанавливающих требования к обеспечению экологического образования и просвещения*(1). Во-первых, устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая общее образование, среднее профессиональное образование, высшее образование и дополнительное профессиональное образование специалистов, а также распространение экологических знаний (ст. 71). Во-вторых, руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь соответствующую подготовку в этой области (ст. 73). В-третьих, экологическое просвещение осуществляется посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов (ст. 74).

Специфические правила и механизмы содержатся в Законе Республики Узбекистан от 9 декабря 1992 г. N 754-XII "Об охране природы", согласно которому объекты охраны природы подлежат охране, в том числе от нерационального использования (ст. 2). Создание благоприятных условий для рационального неистощительного природопользования в интересах эффективного и устойчивого социально-экономического развития республики является целью охраны природы (ст. 3). В качестве важнейшего принципа охраны природы закреплено стимулирование рационального природопользования и охраны природы (ст. 4). Более того, рациональное использование природных ресурсов является обязанностью жителей Республики Узбекистан (ст. 12). Предотвращение, выявление и пресечение нарушения требований законодательства в области рационального использования природных ресурсов, а также обеспечение выполнения юридическими и физическими лицами обязанностей в области рационального использования природных ресурсов являются основными задачами экологического контроля (ст. 29).

Законом предусмотрено применение к природопользователям мер экономического стимулирования за экономию и рациональное использование природных ресурсов (ст. 33): предоставление льгот при налогообложении предприятий, учреждений, организаций и граждан в случаях реализации ими мер по рациональному использованию природных ресурсов; предоставление на льготных условиях краткосрочных и долгосрочных кредитов (ссуд) для реализации мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов; установление повышенных норм амортизации основных производственных фондов; передача части средств фондов охраны природы на договорных условиях под процентные займы предприятиям, учреждениям, организациям и отдельным лицам для реализации мер по снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ (ст. 37). Законом определены и меры за нерациональное специальное природопользование: компенсационные выплаты (ст. 34); повышенное налогообложение (ст. 50); приостановление финансирования хозяйственной деятельности юридических и физических лиц (ст. 50).

Закон Республики Беларусь от 26 января 1992 г. N 1982-XII "Об охране окружающей среды" в отличие от других аналогичных законов стран СНГ содержит понятие рационального (устойчивого) использования природных ресурсов, под которым понимается пользование природными ресурсами таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к их истощению и тем самым позволяют сохранить их способность удовлетворять экономические, эстетические и иные потребности нынешнего и будущих поколений (ст. 1).

Анализ показал, что система правового обеспечения рационального (устойчивого) природопользования в Республике Беларусь четко обозначена в законодательстве и характеризуется следующими особенностями:

1) обеспечение, создание правовых и экономических механизмов рационального использования природных ресурсов является важнейшим элементом системы задач законодательства об охране окружающей среды (ст. 3), одним из 23 основных принципов охраны окружающей среды и необходимым условием обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности (ст. 4), основным направлением государственной политики в области охраны окружающей среды (ст. 7);

2) предусмотрена целая система государственных программ рационального (устойчивого) использования природных ресурсов, которые утверждаются Президентом Республики Беларусь (ст. 81), разрабатываются и выполняются Правительством (ст. 9);

3) действуют территориальные комплексные схемы рационального (устойчивого) использования природных ресурсов, порядок разработки, утверждения и финансирования которых устанавливается Правительством (ст. 9), а разрабатывается, научно и методически обеспечивается Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды (ст. 10);

4) распространена система территориальных программ рационального (устойчивого) использования природных ресурсов, которые разрабатываются и представляются местными исполнительными и распорядительными органами и утверждаются местными Советами депутатов (ст. 11, 80-81);

5) рациональное использование природных ресурсов является одной из экологических обязанностей граждан (ст. 12);

6) путем контроля в области рационального использования природных ресурсов обеспечивается право граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 13);

7) общественные объединения уполномочены разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы рационального (устойчивого) использования природных ресурсов, участвовать в разработке проектов государственных, отраслевых, местных и иных программ и мероприятий в этой сфере, вносить в государственные органы и направлять должностным лицам предложения по этим вопросам (ст. 15);

8) действует система общественных экологов, которые призваны оказывать содействие уполномоченным государственным органам в осуществлении деятельности по рациональному использованию природных ресурсов, а также сообщать о фактах нарушения законодательства о рациональном использовании природных ресурсов в уполномоченные органы (ст. 151);

9) рациональное природопользование обеспечивается нормативами допустимого изъятия природных ресурсов (ст. 25), лимитами на природопользование (ст. 27), измерениями в области охраны окружающей среды (ст. 29), требованиями в области охраны окружающей среды (ст. 32), экологической экспертизой (ст. 59), мониторингом окружающей среды (ст. 69), научными исследованиями в этой сфере (ст. 78), экономическим механизмом и стимулированием (ст. 79, 82), экологическим контролем (ст. 86), обязанностями и ответственностью должностных лиц Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды (ст. 89-90), приостановлением (запретом) хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду (ст. 100), системой возмещения экологического вреда (ст. 101).

Закон Украины от 25 июня 1991 г. N 1264-XII "Об охране окружающей природной среды" также закрепляет целостную систему правового обеспечения рационального природопользования, важными элементами которой являются государственные целевые, межгосударственные, региональные, местные и другие территориальные программы (ст. 6), разработка научных основ рационального природопользования (ст. 8), экологические права граждан на участие в разработке и осуществлении мероприятий по рациональному и комплексному использованию природных ресурсов (ст. 9), экологические обязанности граждан по рациональному использованию богатств природы (ст. 12), управление в области охраны окружающей среды (ст. 16), экологические требования при использовании природных ресурсов (ст. 40), экономические меры обеспечения охраны окружающей природной среды (ст. 41), стимулирование (ст. 48) и др.

Особенностями норм украинского законодательства по обеспечению рационального природопользования являются: комплексный подход к рациональному природопользованию; гарантированность проведения систематических комплексных научных исследований с целью разработки научных основ рационального использования; обеспечение гражданам права на участие в разработке и осуществлении мероприятий по рациональному и комплексному использованию природных ресурсов; наличие требований к рациональному и экономному использованию природных ресурсов на основе широкого применения новейших технологий; наличие фондов охраны окружающей среды; предоставление на льготных условиях краткосрочных и долгосрочных ссуд для реализации мероприятий по обеспечению рационального использования природных ресурсов; предоставление возможности получения природных ресурсов под залог и др. Необходимо отметить, что в Украине действует Государственный фонд охраны окружающей природной среды, одной из основных целей деятельности которого является обеспечение рационального природопользования*(2).

Закон Молдовы от 16 июня 1993 г. N 1515 "Об охране окружающей среды" также закрепляет своеобразные правила и механизмы обеспечения рационального природопользования. Во-первых, обладание знаниями в области рационального использования природных ресурсов является обязательным квалификационным условием для замещения руководящих должностей во всех государственных органах (ст. 5). Во-вторых, рациональное использование природных ресурсов, а также содействие обучению и просвещению населения по вопросам рационального использования природных ресурсов обеспечивается местными органами государственной власти, т.е. они являются ключевым звеном в обеспечении рационального природопользования. В-третьих, прямо предусматриваются результаты нерационального использования природных ресурсов: уполномоченный государственный орган предъявляет гражданские иски к государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и физическим лицам, нанесшим ущерб республике загрязнением среды и нерациональным использованием природных ресурсов; установлены тарифы для возмещения физическими и юридическими лицами убытков вследствие нерационального использования природных ресурсов.

Важным является также опыт Казахстана - единственной страны в СНГ, проводившей кодификацию экологического законодательства, по итогам которой 9 января 2007 г. был принят Экологический кодекс.

Однако данный опыт вызывал неоднозначные реакции ученых и практиков как в Казахстане, так и в других странах СНГ*(3). Необходимо отметить, что Экологическим кодексом Казахстана установлен ряд норм, направленных на обеспечение рационального природопользования: на физических лиц и общественные объединения возложена обязанность по содействию реализации мер, направленных на рациональное использование природных ресурсов (ст. 13); предусмотрено проведение мероприятий, способствующих рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, совершенствующих методы и технологии, направленные на рациональное природопользование (ст. 96); в качестве задач экологических научных исследований установлено обоснование комплексного и рационального использования природных ресурсов (ст. 185); предусмотрено возмещение ущерба окружающей среде, здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц, государству вследствие незаконного и нерационального использования природных ресурсов (ст. 321) и др. Также Экологический кодекс Казахстана содержит и другие требования к рациональному использованию конкретных видов природных ресурсов.

Важные правовые механизмы рационального природопользования закреплены и в Законе Республики Азербайджан от 8 июня 1999 г. N 678-IQ "Об охране окружающей среды". В частности, ст. 3 Закона закрепляет рациональное использование природных ресурсов в качестве основного принципа охраны окружающей среды. Кроме того, Законом определены механизмы повышения материальной заинтересованности природопользователей в рациональном использовании природных ресурсов (ст. 22), финансирования общественными фондами охраны окружающей среды работ и мер, связанных с рациональным и комплексным природопользованием (ст. 29). Особенностью экологического законодательства Азербайджана является наличие правовых механизмов регулирования экологического равновесия окружающей среды (гл. VI). Так, согласно ст. 30 Закона цель регулирования экологического равновесия окружающей среды заключается в установлении научно обоснованных норм допустимого воздействия на окружающую среду, обеспечивающих рациональное использование и восстановление природных ресурсов.

Основы законодательства Республики Армения "Об охране природы" от 9 июня 1991 г. предполагали осуществление практических мероприятий по рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, хотя в самих Основах требования к рациональному природопользованию четко не были предусмотрены. В 2006 г. этот документ потерял юридическую силу, ввиду того что парламентом Республики было принято решение закрепить нормы по охране природы специальным законом*(4). Однако теперь соответствующие требования закреплены не в едином законе, а в отраслевом экологическом законодательстве Армении в целом, которое состоит из 15 отраслевых кодексов и законов, 27 ратифицированных документов международного экологического права, включая 16 конвенций и 11 протоколов*(5). В экологическом законодательстве закрепляются такие требования к природопользованию, как "рациональное, комплексное и разумное использование" (ст. 2 Закона от 12 декабря 1995 г. N ЗР-21 "Об экспертизе воздействия на окружающую среду"), "разностороннее и рациональное использование" (ст. 1 Лесного кодекса), "полноценное и рациональное использование" (ст. 24 Лесного кодекса), а также "целевое и рациональное использование" (ст. 36 Земельного кодекса).

1 марта 2014 г. принят новый Закон Туркменистана "Об охране природы", согласно которому вопросы рационального природопользования решаются на научной основе, обеспечивается право граждан на получение достоверной информации в области рационального природопользования (ст. 3), объекты природы охраняются от нерационального использования (ст. 5), правительство утверждает основные направления стратегии государственной политики в области рационального природопользования, определяет меры по ее осуществлению (ст. 6), уполномоченный орган государственного управления в области охраны природы вырабатывает предложения по формированию единой государственной политики, подготавливает и вносит в Кабинет Министров предложения для включения их в проекты прогнозов и программ социально-экономического развития, обеспечивает разработку и выполнение государственных программ, согласовывает местные программы и планы мероприятий, разрабатывает проекты законов и иных нормативных правовых актов, осуществляет государственный контроль за соблюдением законодательства, обеспечивает проведение научных исследований (ст. 7) и др.

Для экологического законодательства Туркменистана характерно наличие полномочий органов местного самоуправления в сфере организации мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов на подведомственных им территориях (ст. 8), а также разработка и внедрение наилучших технологий в области рационального природопользования (ст. 58)*(6).

Анализ Закона Таджикистана от 2 августа 2011 г. N 760 "Об охране окружающей среды" показал наличие ряда специфических правовых норм о рациональном природопользовании: поощрение и поддержка сотрудничества общественных организаций и граждан с органами государственной власти по вопросам рационального использования природных ресурсов (ст. 5); разработка и создание наилучших технологий в области охраны окружающей среды и рационально - го использования природных ресурсов (ст. 76); обязанность предприятий, учреждений, организаций и граждан по возмещению вреда окружающей среде в результате нерационального использования природных ресурсов (ст. 77).

На основе анализа законодательства стран СНГ можно сделать следующие выводы. Первое - в законодательстве стран СНГ "рациональное природопользование" закрепляется в качестве: важнейшего принципа экологического законодательства; важного условия устойчивого социально-экономического развития и удовлетворения экономических, эстетических и иных потребностей нынешнего и будущих поколений; необходимого элемента системы экологического образования, просвещения и культуры; одного из видов экологических обязанностей граждан; основной задачи экологического контроля; существенного условия для применения мер экономического стимулирования; приоритетного объекта государственных, целевых, отраслевых и территориальных программ; предмета систематических комплексных научных исследований; требования для специального природопользования.

Второе - в экологическом законодательстве стран СНГ рациональное природопользование приравнивается к устойчивому (Белоруссия), комплексному (Украина, Казахстан, Азербайджан), эффективному, разумному (Армения), экономному (Украина) или же ресурсосберегающему (Кыргызстан) природопользованию. По нашему мнению, рациональное природопользование имеет более глубокий и широкий смысл и охватывает все вышеперечисленные аспекты природопользования. Так, экономное, ресурсосберегающее и рациональное природопользование предполагают снижение использования природных ресурсов, однако имеются определенные отличия в их методах. Если экономное и ресурсосберегающее природопользование осуществляется прежде всего путем уменьшения добычи ресурсов, то рациональное природопользование предполагает применение современных "зеленых" технологий для достижения поставленных целей. Также и другие аспекты (устойчивость, разумность, комплексность) природопользования в той или иной мере находят применение в рациональном природопользовании.

Третье - анализ показал, что в исследуемых странах в качестве важнейших системных элементов правового механизма, обеспечивающего рациональное природопользование, широко применяются принципы экологического законодательства, государственное управление в этой области, экономический механизм, государственные, отраслевые и территориальные программы, экологические требования, нормативы, лимиты, экологический контроль, экологическая экспертиза, мониторинг, научные исследования, система возмещения экологического вреда, экологическое образование, просвещение и культура, юридическая ответственность и др.

В заключение с учетом анализа опыта зарубежных стран можно выделить ряд перспективных направлений по совершенствованию механизмов правового обеспечения рационального природопользования.

Во-первых, с учетом современного состояния социально-экономического развития предлагается законодательно закрепить принцип экономического стимулирования рационального природопользования. В связи с этим актуальным представляется совершенствование экономического механизма обеспечения рационального природопользования. Так, целесообразно предусмотреть меры экономического стимулирования, в частности, предоставление на льготных условиях краткосрочных и долгосрочных ссуд для широкого применения новейших технологий, для реализации мероприятий по обеспечению рационального использования природных ресурсов.

Во-вторых, важным фактором в обеспечении рационального природопользования является эффективное и активное участие общественности в обеспечении рационального природопользования. В частности, необходимо усовершенствовать законодательные основы этого участия и гарантировать права граждан на участие в разработке и осуществлении мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов.

В-третьих, важнейшим требованием, условием рационального природопользования является высокий уровень экологического сознания, поэтому предлагается установить, что обладание знаниями в области рационального использования природных ресурсов является обязательным квалификационным условием для замещения руководящих должностей в органах государственного управления и местных органах государственной власти.

Библиографический список

Игнатьева И.А. Опыт кодификации экологического законодательства в государствах - участниках СНГ // Экологическое право. 2007. N 3.

Искоян А.Б. Организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды в Республике Армения: теория, практика, проблемы // Междунар. сб. науч. трудов аграрных и юридических высших учебных заведений России, Украины, Белоруссии, Казахстана, других стран СНГ и государств ЕС: Т. I-II / отв. ред. Г.Е. Быстров. Т. II. М., 2009.

Охрана окружающей среды и природопользование в Туркменистане: сб. законодат. актов. Ашхабад, 2015.

Повышение степени соблюдения природоохранных требований в Армении: Рекомендации международного обзора / эксперты-составители: Т. Неронова, И. Плавиня, Х-Р. Линдгрен, Р. Жечков, В. Шварц, X. Руссинк, А. Буларга. ОЭСР, 2005.

Сафаров Дж. И. Экологический кодекс: анализ опыта ряд зарубежных стран // Вестник ТГЮИ. 2010. N 4.

Хлуденева Н.И. Коррупциогенные факторы в экологическом законодательстве // Журнал российского права. 2015. N 6.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Тем не менее большинством российских специалистов в области экологического права отмечаются пробелы в экологическом законодательстве в части регламентации экологического образования, поскольку Федеральный закон "Об охране окружающей среды" четко не определяет механизмы функционирования системы экологического образования в России. См. подробнее: Хлуденева Н.И. Коррупциогенные факторы в экологическом законодательстве // Журнал российского права. 2015. N 6. С. 98-105.

*(2) Обзор деятельности Государственного фонда охраны окружающей природной среды Украины // Организация экономического сотрудничества и развития. Киев, 2006. С. 20.

*(3) Подробнее см.: Сафаров Дж. И. Экологический кодекс: анализ опыта ряда зарубежных стран // Вестник ТГЮИ. 2010. N 4. С. 88-92; Игнатьева И.А. Опыт кодификации экологического законодательства в государствах-участниках СНГ // Экологическое право. 2007. N 3. С. 27-33.

*(4) См.: Искоян А.Б. Организационно-правовое обеспечение охраны окружающей среды в Республике Армения: теория, практика, проблемы // Междунар. сб. науч. трудов аграрных и юридических высших учебных заведений России, Украины, Белоруссии, Казахстана, других стран СНГ и государств ЕС: Т. I-II / отв. ред. Г.Е. Быстров. Т. II. М., 2009. С. 21.

*(5) См.: Повышение степени соблюдения природоохранных требований в Армении: Рекомендации международного обзора / эксперты-составители: Т. Неронова, И. Плавиня, Х-Р. Линдгрен, Р. Жечков, В. Шварц, Х. Руссинк, А. Буларга. ОЭСР, 2005. С. 17.

*(6) См.: Охрана окружающей среды и природопользование в Туркменистане: сб. законодат. актов. Ашхабад, 2015.