Конструкция конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка в России (А.В. Безруков, журнал "Российское право: образование, практика, наука", N 1, январь-февраль 2017 г.)

Конструкция конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка в России

А.В. Безруков,

кандидат юридических наук, доцент,

докторант кафедры государственно-правовых дисциплин

Академии управления МВД России

Журнал "Российское право: образование, практика, наука", N 1, январь-февраль 2017 г., с. 21-24.

Концепция становления России как демократического правового федеративного государства предполагает построение государства, в котором установлен прочный конституционный правопорядок и должным образом обеспечены права и свободы человека.

Правопорядок есть системное образование, результат действия права. Нужно понимать правопорядок как цель и как итог правового регулирования с учетом действия социально-экономических, политических, историко-цивилизационных, духовно-культурных и иных факторов, определяющих направления, формы и пределы качественного его обеспечения. Необходимо разработать конструкцию конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка с опорой на общетеоретические и отраслевые, в первую очередь конституционно-правовые, научные труды. Здесь важно обратиться к сущности категории "механизм". По словарю С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой это система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности*(1).

В правовых исследованиях понимание механизма в основном сводится к характеристике внутреннего устройства системы, совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, состояний, процессов, из которых складывается какое-либо явление. Соответственно конституционно-правовой механизм упорядочивает процесс конституционно-правового воздействия на определенные общественные отношения*(2).

В основе анализируемого механизма - обеспечение правопорядка как его установление и поддержание, его охрана, защита от противоправных посягательств, восстановление путем приведения фактических отношений в нормативно установленное состояние*(3). Следовательно, обеспечение правопорядка включает в себя четыре составляющих - установление, охрану, защиту и восстановление.

Установление правопорядка - это деятельность государства, направленная на качественное и полноценное правовое регулирование общественных отношений, формирующих правопорядок; предупреждение правонарушений, устранение причин и условий, способствующих их совершению; создание благоприятных условий для эффективной реализации прав и свобод человека и гражданина.

Установление должно рассматриваться как средство предупреждения нарушения правопорядка. В таком смысле оно тесно связано с другими правовыми средствами обеспечения правопорядка - правовым воспитанием, правовым образованием, правовым просвещением, правовой пропагандой, правовой легализацией.

Охрана и защита являются взаимосвязанными элементами обеспечения правопорядка. В теории конституционного права "охрана" и "защита" иногда воспринимаются как тождественные категории, или защита признается формой охраны*(4). Представляется правильным их различать, поскольку каждое из них имеет собственное содержание, по крайней мере, применительно к рассматриваемому механизму обеспечения правопорядка.

Под охраной в теории права в широком значении понимаются меры, осуществляемые государственными органами и другими субъектами права, направленные на предупреждение правонарушений, устранение их причин и условий, способствующие таким образом поддержанию и укреплению правопорядка, реализации прав, свобод человека и гражданина.

Думается, что в исследуемом механизме обеспечения правопорядка охрана заключается в контроле и надзоре компетентных субъектов за надлежащей реализацией правовых предписаний участниками общественных отношений, соблюдением правовых запретов, выполнением обязанностей. Такая деятельность способствует качественному установлению и поддержанию конституционного правопорядка.

Контрольно-надзорная деятельность - важнейшая составляющая конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка, она представлена в виде комплекса контрольно-надзорных средств, применяемых государственными и муниципальными органами, а также институтами гражданского общества. При этом государственный контроль в механизме обеспечения правопорядка имеет ключевое значение, осуществляется государственными органами общей (президент, парламент, правительство) и специальной компетенции (ведомственный контроль, прокурорский надзор, судебный контроль) в соответствии с Конституцией РФ и законодательством, его результаты влекут определенные юридические последствия*(5).

Иными словами, государственный контроль является одним из основных конституционно-правовых средств охраны правопорядка. Вместе с тем нельзя забывать, что и другие виды контроля (муниципальный, общественный и т.д.) важны для эффективного функционирования механизма обеспечения правопорядка*(6).

Защита правопорядка представляет собой пресечение нарушения правовых предписаний, посягательств на правопорядок, применение различных средств конституционно-правового реагирования на нарушения правопорядка.

Между тем применительно к обеспечению прав человека под защитой понимается совокупность мер, направленных на недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также "принудительный способ осуществления права, применяемый в установленном порядке компетентными органами либо самим управомоченным лицом"*(7). То есть в конституционной доктрине защита прав человека зачастую отождествляется с охраной или рассматривается как ее форма, проявление.

Представляется, что в анализируемом механизме защита выступает самостоятельной составляющей обеспечения правопорядка, которая сводится к пресечению нарушений правовых норм и установленного правопорядка, применению различных правовых средств реагирования на эти нарушения, нацеленных оперативно их "заблокировать".

Таким образом, правопорядок устанавливается посредством правового регулирования, организационно-правовых и превентивных мероприятий, направленных на снижение (минимизацию) рисков и угроз нарушения правопорядка. Охрана правопорядка постоянно осуществляется уполномоченными субъектами посредством различных контрольно-надзорных мероприятий, а защита включается тогда, когда происходит нарушение правопорядка. И уже непосредственно после реализации мер защиты, как правило, следуют меры восстановления правопорядка.

Восстановление правопорядка - это деятельность государства по привлечению к конституционно-правовой и иной юридической ответственности лиц, виновных в нарушении правопорядка, приведению нарушенных общественных отношений в прежнее состояние, возмещению вреда пострадавшим от правонарушений. Такая деятельность носит компенсационно-восстановительный характер и нацелена на минимизацию негативных последствий противоправных проявлений, обеспечение прав и законных интересов участников общественных отношений, в той или иной мере пострадавших от нарушений правопорядка.

Нередко в юридической литературе защиту правопорядка отождествляют с его восстановлением. Представляется, что это взаимосвязанные, но разные составляющие обеспечения правопорядка. Основная цель защиты - пресечь нарушение правопорядка, прав и свобод человека. Основная цель восстановления - минимизировать негативные последствия, привлечь виновных к ответственности и привести правопорядок в прежнее состояние. То есть главное различие между ними заключается в характере преодолеваемых противоправных проявлений и дефектов. Однако поскольку не любое правонарушение влечет необходимость восстановления правопорядка, то компенсационные механизмы могут входить и в меры защиты.

В центре публично-правового механизма обеспечения правопорядка, в рамках которого работают различные видовые (государственно-правовой, институционально-функциональный) и отраслевые механизмы (административно-правовой, уголовно-правовой, гражданско-правовой и др.) находится именно конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка. Он цементирует и консолидирует видовые и отраслевые механизмы, упорядочивает процесс обеспечения правопорядка, повышает эффективность конституционно-правового воздействия на состояние правопорядка, усиливает его качественные характеристики. Следовательно, конституционно-правовой механизм является фундаментально-ценностной составляющей публично-правового механизма обеспечения правопорядка, конкретизирующей основные направления его функционирования.

Для формирования конструкции и выявления сущности рассматриваемого механизма необходимо выявить его конституционно-правовое содержание, разработать универсальное определение, охарактеризовать его структуру и показать эффективность функционирования.

Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка включает в себя систему конституционно-правовых и иных норм, содержащихся в федеральных, региональных и муниципальных правовых актах, а также другие элементы, определяющие цели, задачи и содержание организационно-правовой деятельности уполномоченных субъектов по обеспечению правопорядка.

Структурные составляющие анализируемого механизма: объект (отношения, формирующие конституционный правопорядок), субъекты (органы публичной власти, негосударственные объединения, граждане, участвующие в его обеспечении), содержание (деятельность субъектов по обеспечению правопорядка и ее результат), конституционно-правовая и ценностно-мотивационная основа, средства (инструменты) обеспечения правопорядка, которыми пользуются уполномоченные субъекты.

Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка состоит из совокупности элементов, состояний и процессов, между которыми существуют системно-структурные и системно-функциональные связи. Обширное содержание исследуемого механизма влечет необходимость упорядоченного расположения его составных частей (блоков) посредством формирования его конструкции.

В словаре С.И. Ожегова и Н.И. Шведовой конструкция определяется как состав и взаимное расположение частей какого-либо строения, механизма*(8).

Конструкция моделируемого механизма представляет собой его строение, состоящее из взаимосвязанных структурных составляющих (блоков), которые имеют подвижные границы и органично развивающиеся элементы, функционирование которых ориентировано на качественное установление и обеспечение правопорядка. Вместе с тем в конструкции любого публично-правового механизма имеются и устоявшиеся элементы, составляющие его содержательную, как правило, консервативную основу (субъект, объект, социально-правовые установки и средства).

С учетом изложенного конструктивно конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка складывается из трех взаимосвязанных блоков, имеющих подвижные границы и содержание:

нормативно-ценностный блок (конституционно-правовая основа и мотивация), состоящий из конституционно-правовых норм и социально-правовых условий, которые, формируя конституционно-ценностные установки, ориентируют участников правоотношений на надлежащее правомерное поведение и уполномоченных субъектов - на эффективное обеспечение правопорядка;

институциональный блок, включающий в себя субъектов обеспечения правопорядка, в число которых входят органы публичной власти (государственные и муниципальные органы), негосударственные формирования (общественные объединения, советы и др.) и граждане;

инструментально-функциональный блок, выражающийся в установлении на нормативно-правовой основе полномочий субъектов обеспечения правопорядка, каждый из которых выполняет возложенные на него задачи и функции во взаимодействии с другими субъектами, реализует принятые согласованно с ними решения, используя те или иные конституционно-правовые средства (инструменты) обеспечения правопорядка.

Важнейшими условиями эффективного функционирования блоков рассматриваемого механизма являются конституционализация правопорядка, а также предупреждение и минимизация конституционных рисков, в числе которых дефектное конституционно-правовое регулирование, расхождение в понимании уполномоченными субъектами положений Конституции РФ и международно-правовых норм, а также игнорирование конституционных ценностей, верховенства Конституции РФ и нарушение конституционной стабильности*(9). В свою очередь, эффективность конституционализации правопорядка и предупреждения (минимизации) конституционных рисков и угроз правопорядку обусловлена ценностно-мотивационной составляющей предложенного механизма. Так, В.Н. Корнев обоснованно отмечает, что для установления правопорядка государство должно опираться на базовые моральные ценности и интересы общества*(10).

Представляется, что исходными ценностными установками рассматриваемого механизма выступают сильное государство и признание высшей ценностью человека, его прав и свобод, которые гарантированы Конституцией РФ и обеспечены публичной властью. Такие установки в сочетании предопределяют нормативно-правовое, институциональное и инструментально-функциональное содержание, направления функционирования и перспективы развития конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка.

Сильное государство как ориентир современного государственно-правового развития есть такое государство, в котором признается приоритет человека, его прав и свобод, консолидированно и устойчиво функционируют органы публичной власти, минимизированы (нейтрализованы) конституционные риски и геополитические (внешнеполитические) угрозы, тем самым качественно установлен и обеспечен конституционный правопорядок.

Предложенная конструкция исследуемого механизма носит доктринальный характер и может послужить универсальной основой для последующего научного осмысления сущности правопорядка и социально-правовых механизмов его обеспечения, а также для совершенствования форм и средств установления и обеспечения правопорядка.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 354.

*(2) Гондаренко А.С. Конституционно-правовой механизм обеспечения реальности конституционных принципов правосудия в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2007. С. 74-75; Иванов В.П. Организационно-правовой механизм обеспечения государственных интересов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 10-15.

*(3) Кунаков П.А. Участие субъектов гражданского общества в обеспечении правопорядка как форма проявления социально-правовой активности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007. С. 21.

*(4) См., например: Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм: моногр. Воронеж, 1984. С. 95; Лебедев В.А. Конституционные права и свободы человека и гражданина в современной России: концепция, ограничения, механизм охраны и защиты: моногр. М., 2015. С. 82-85.

*(5) См. подробнее: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как форма правовой деятельности. М., 1987. С. 35-36.

*(6) См., например: Масловская М.В. Контроль и его виды в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 4. С. 3-7; Шайхуллин М.С. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в Российской Федерации: моногр. М., 2016. С. 115-116.

*(7) Бутылин В.Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журн. рос. права. 2001. N 12. С. 83-84; Лебедев В.А. Указ. соч. С. 84-85.

*(8) Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 311.

*(9) Безруков А.В. Конституционализация правопорядка: сущность, реализация, условия // Рос. юстиция. 2016. N 5. C. 12-14; Его же. Формирование и функционирование конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка органами публичной власти в России: моногр. М., 2016.

*(10) Корнев В.Н. Правопонимание и правовое государство // Государство и право. 2016. N 6. С. 10.