Влияние корпоративной формы муниципалитета на развитие института местного самоуправления в рамках англосаксонской модели (А.А. Ларичев, журнал "Российское право: образование, практика, наука", N 1, январь-февраль 2017 г.)

Влияние корпоративной формы муниципалитета на развитие института местного самоуправления в рамках англосаксонской модели

А.А. Ларичев,

кандидат юридических наук, доцент,

заведующий кафедрой конституционного и муниципального права

Карельского филиала РАНХиГС

Журнал "Российское право: образование, практика, наука", N 1, январь-февраль 2017 г., с. 33-37.

При анализе подходов и моделей организации и осуществления местного самоуправления, как представляется, недостаточное внимание уделяется специфическим особенностям муниципалитетов, вытекающим из их правовой природы и статуса. Так, в классической европейской континентальной модели муниципалитеты признаются collectivite locale (collectivite territoriale)*(1) (местным коллективом, территориальным публичным коллективом*(2)), а в англосаксонской модели они имеют статус особых политических и юридических субъектов, municipal corporations (муниципальных корпораций).

Прямое использование этого термина широко распространено в законодательстве США, Канады, с некоторыми оговорками - Индии, местное самоуправление которой имеет историко-правовую связь с англосаксонской моделью. Однако даже в тех странах англосаксонской модели, где данное понятие вышло из прямого обращения, в законодательстве присутствует указание на "корпоративный" характер муниципальной власти. Например, в Великобритании, Австралии муниципалитеты (муниципальные советы) провозглашаются корпоративными субъектами (bodies corporate). В Ирландии и Новой Зеландии таковыми называются муниципальные органы (муниципальная власть, local authority).

Говоря о муниципальной корпорации в англосаксонской традиции, следует уточнить, что речь идет не просто об организационно-правовой форме субъекта публичного права, но о специфике восприятия муниципального управления как прежде всего хозяйственной деятельности и об участии местного населения в этой деятельности в качестве "стейкхолдеров", "держателей акций"*(3).

Странам континентальной Европы знакомо и определение муниципалитета как специфического юридического лица. Так, во Франции территориальные коллективы - департаменты, регионы, коммуны и прочие - признаются юридическими лицами, как и создаваемые ими учреждения. В Нидерландах в соответствии с Гражданским кодексом 1992 г. юридическими лицами являются государство, провинции, муниципалитеты и иные органы. Конституции Люксембурга и Словакии статус юридических лиц закрепляют за общинами и иными территориальными единицами*(4).

Корпоративным статусом обладают общины и объединения общин в Германии. В немецком праве есть конструкция территориальной корпорации как "корпорации публичного права, которая обладает качеством территориального верховенства и членство в которой вытекает из факта совместного проживания на соответствующей территории..."*(5)). Вместе с тем, как указывает Е.В. Гриценко, в основе территориальной корпорации лежит община - социально-территориальная общность, объединение связанных совместным проживанием на определенной территории лиц - членов общины. Общины и общинные объединения обозначаются как носители самоуправления*(6), территориальные корпорации же выступают формой правосубъектности, закрепления их юридического статуса.

Англосаксонский подход отличает то, что община (территориальный коллектив) не выделяется в качестве ядра социально-правовой сущности муниципальной корпорации. Население либо является одним из элементов корпорации, либо вовсе от нее отделено (в силу того что корпоративным субъектом признаются органы местного управления), но само по себе не обладает какими-то особыми "коммунальными" правами, тем более гарантированными конституционно.

Несмотря на попытки теоретически отграничить муниципальную корпорацию от иных форм публичных и частных юридических лиц, статус муниципальной корпорации во многих научных работах сравнивается со статусом частных корпораций.

Например, для У Фишела, профессора Дартмутского колледжа (США), корпоративный характер муниципалитета является чем-то настолько естественным, что он искренне удивляется тому факту, что при голосовании на муниципальном уровне не учитываются доли собственников недвижимости и голоса не распределяются пропорционально объему их недвижимости*(7).

Как полагает У. Фишел, отличие муниципальной корпорации от частной заключается в том, что ее "держатели акций", под которыми он понимает собственников недвижимости, не могут диверсифицировать свои активы и избавляться от убыточных*(8). Дом продать значительно сложнее, чем долю акций компании, особенно если цена данного дома или иного объекта недвижимости падает. В связи с этим, по мнению автора, голосование в муниципальной корпорации и осуществляется по принципу "один человек - один голос". Таким способом "миноритарные акционеры", владельцы меньшего объема недвижимости, защищены от произвола меньшинства крупных владельцев недвижимости*(9). В этой идее есть рациональное зерно. Действительно, отдельные граждане, которые владеют не только обширной жилой собственностью, но и частным бизнесом в конкретном муниципалитете, могут в своих узких интересах препятствовать его развитию (например, голосовать против строительства новых торговых сетей, имея аналогичный бизнес в границах муниципального образования, ограничивая тем самым возможность конкуренции и максимизируя собственную прибыль).

Будучи в США креатурами штатов, а в Канаде - провинций и территорий, муниципальные корпорации полностью зависят от их воли. В США и Канаде это называется "правилом Диллона". Согласно известному решению судьи Дж. Диллона "начало и все права муниципальных институтов проистекают из власти законодательного органа [штата]. Без его воли они не могут существовать. Данный орган создает муниципальные институты и в равной степени может их уничтожить"*(10).

У. Фишел считает, что "правило Диллона", ограничивающее полномочия муниципалитетов, внедрялось по желанию не столько властей штатов, сколько самих муниципальных корпораций. Обширные свободы, особенно в сфере экономической деятельности, могли привести к значительным рискам для населения - "акционеров" корпорации, которые были вынуждены через налоги расплачиваться за неудавшиеся предпринимательские авантюры муниципалитета. В связи с этим население было заинтересовано в ограничении свободы действий муниципалитета как корпорации, инструментом для которого и стало "правило Диллона"*(11). В подтверждение своей гипотезы автор приводит принятие Конституции Иллинойса в 1870 г., в которой, по его мнению, строгие положения об ограниченной компетенции органов местного самоуправления были пролоббированы самими представителями муниципалитетов*(12).

Предпринимательская природа муниципальной корпорации заставляет некоторых авторов не только критиковать "половинчатость" правового статуса муниципалитета, но и выступать с предложениями о замене данной формы на частные ассоциации жителей, аналогичные существующим в Северной Америке закрытым сообществам (gated communities)*(13). Однако у данных предложений есть недостатки. Полномочия муниципалитетов в США и Канаде, действительно в основном призванных обслуживать инфраструктуру и выступать посредниками между населением и ресурсоснабжающими организациями, все же более широки и включают в себя обеспечение безопасности (муниципальная полиция), решение социальных проблем, территориальное планирование. Передача этих полномочий частным организациям собственников жилья повлекла бы за собой увеличение соответствующих полномочий штатов (в США) и провинций и территорий (в Канаде), сомнения в эффективности решения вопросов местного значения.

Нельзя также не отметить, что корпоративный характер муниципалитетов в Канаде и США ставит под вопрос их функционирование как института выражения интересов местного сообщества. Э. Гриффин справедливо отмечает, что корпорация есть всегда креатура правительства, но не народа, потому что лишь правительство получает мандат на управление непосредственно от населения*(14).

Канадский ученый Э. Айсин называет современные городские муниципалитеты Северной Америки "городами без граждан"*(15), подразумевая под этим недостаток демократизма в управлении ими. Другой канадский автор М. Вальверде утверждает, что "официальный город как юридический субъект был исторически образован экономически успешными главами домовладений, которые управляли им в той же манере, в какой главенствовали в своем бизнесе и семье. Муниципальная юриспруденция соответственно в Канаде и США до сих пор находится под сильным влиянием идей патернализма" (city-father paternalism)*(16).

Поскольку муниципальная корпорация в большей степени нацелена на поддержание материальной инфраструктуры и ее функционирование финансируется главным образом за счет налога на имущество, основными "стейк-холдерами" корпорации и являются владельцы собственности. Неудивительно, что именно они - наиболее активные участники управленческих процессов, ибо пытаются таким образом повлиять на увеличение стоимости своего имущества. Данная гипотеза находит подтверждение в ряде опросов, проведенных в Канаде и США*(17). И наоборот, интересам владельцев собственности в большей степени адресована деятельность органов местной власти.

Интересным в связи с этим представляется тот факт, что в Канаде владельцы собственности в ряде муниципалитетов имеют право голосовать на местных выборах, даже если они постоянно там не проживают. По контрасту в Германии гражданином общины (Buerger) является человек, который постоянно или преимущественно проживает на ее территории и обладает активным избирательным правом. Только у гражданина общины есть соответствующие избирательные права и право на участие в референдуме на территории общины*(18).

В Канаде другие, менее защищенные группы населения (студенты, квартиросъемщики, иммигранты) имеют меньше возможностей влиять на местную политику. Возможно, это одна из причин незначительного интереса к местным выборам*(19).

В континентальной Европе ситуация несколько иная. В 1990-х гг. Центральную и Восточную Европу захлестнула волна демократизации. Молодые демократии стремились "догнать" своих западных соседей в формировании новых юридических механизмов, основанных на индивидуальных правах и свободном рынке. Местное самоуправление представлялось одним из инструментов построения правового государства и гражданского общества. Поэтому и на общеевропейском уровне особое внимание уделяется разработке правовых механизмов поддержки местного самоуправления. Среди недавних мер в указанной сфере следует назвать принятие дополнительного Протокола к Европейской хартии местного самоуправления*(20), который подчеркивает необходимость конституционно-правовых механизмов обеспечения прав граждан по участию в деятельности местной власти.

В таких условиях collectivite locale, территориальный публичный коллектив, рассматривается не как корпорация по содержанию жилищно-коммунальной инфраструктуры, но как канал, посредством которого местные жители могут участвовать в демократических процессах и влиять на региональную и национальную политику. Больший набор социальных функций, реализуемых муниципалитетами во многих европейских государствах, при одновременной тесной интеграции с государственной властью способствует инклюзивности и репрезентации интересов граждан.

Тем не менее в последние десятилетия роль органов местного самоуправления в качестве проводников интересов местного населения растет и в Канаде*(21), что связано с либерализацией законодательства о местном самоуправлении и внедрением новых форм привлечения граждан к решению местных вопросов, хотя рассматриваемые концептуальные ограничения сохраняют свое влияние.

Еще одно проявление юридических особенностей муниципалитетов в англосаксонской модели заключается в том, что они более склонны к внедрению бизнес-ориентированных подходов к управлению на местном уровне. В последние двадцать лет в научной литературе Великобритании, США, Австралии и Канады значительное внимание уделялось анализу института публично-частного партнерства, аутсорсинга местных услуг и внедрения бизнес-моделей управления*(22). Будучи частью идеологии нового публичного менеджмента (new public management), многие из этих идей были реализованы подчас с весьма противоречивыми результатами*(23).

В Канаде, однако, подход к управлению муниципалитетом как компанией имеет более глубокие исторические корни. Идеи отделить муниципалитет от политики были популярны еще в начале XX в. среди так называемого движения реформаторов*(24), выступавших за борьбу против коррупции на местном уровне, в том числе посредством институциональных мер. Одним из предложений сторонников реформ было внедрение "советов директоров" муниципальных корпораций, не связанных с какими-либо политическими группами и заинтересованных лишь в хозяйственных успехах корпорации.

Отношение к бизнес-ориентированному управлению в континентальной Европе гораздо более прохладное. Анализируя тенденции развития в ее странах местного самоуправления, британский ученый Г. Стокер приходит к выводу, что хотя большинство европейских государств стремится к реформированию публичного сектора, "обобщения здесь не должны заходить слишком далеко, поскольку в большинстве стран действует несколько подходов одновременно"*(25). Органы местного самоуправления воспринимаются как политические институты, решающие широкий спектр вопросов. Бизнес-ориентированная модель может вызвать определенный резонанс в Европе, однако модель местной власти прежде всего как формы общинного управления (community government) является доминирующей*(26).

С учетом изложенного можно сказать, что корпоративная природа муниципалитета оказывает вполне конкретное влияние как на понимание местного самоуправления в рамках англосаксонской модели, так и на выбор конкретных целей и приоритетов его функционирования как публичного института.

Англосаксонская модель, как представляется, предполагает менее социально инклюзивную и не столь ориентированную на реализацию демократических ценностей, но более сервис-ориентированную систему местного самоуправления, в то время как континентальная модель основывается на репрезентации интересов граждан и обеспечении надлежащего взаимодействия территориальных коллективов с верхними уровнями власти и управления. Эти принципы отражают не только определенные ограничения, но и возможности каждой модели.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например, ст. 72 Конституции Франции (URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-con-stitutionnel/root/bank_ mm/constitution/constitution_russe_version_aout2009.pdf).

*(2) Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 192-193.

*(3) Н.Л. Пешин отмечает, что, по мнению многих американских ученых, муниципалитет должен выступать как своего рода хозяйственная организация, цель которой не извлечение прибыли, а "общее благо" - решение вопросов местного значения, удовлетворение общественных потребностей (Современные проблемы организации публичной власти: моногр. / отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2014. С. 306).

*(4) Цит. по: Белоусова Е.В. Частноправовые аспекты при реализации публичных функций органами публичной власти // Административное и муниципальное право. 2014. N 12.

*(5) Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001. С. 144.

*(6) Там же. С. 144-145.

*(7) Fischel W. The Homevoter Hypothesis. L., 2005. P. 31-32.

*(8) Ibid. P. 30.

*(9) Ibid. P. 33.

*(10) City of Clinton v. Cedar Rapids and Missouri River Railroad Company. 24 Iowa 455 [1868].

*(11) Fischel W. Op. cit. P. 34-36.

*(12) Ibid. P. 35.

*(13) См., например: Liebmann G. Solving Problems Without Large Government: Devolution, Fairness and Equality. Westport, 2000; Nelson R. Privatizing the Neighborhoods: a Proposal to Replace Zoning with Private Collective Property Rights to Existing Neighborhoods // George Mason Law Review. 1999. Vol. 7. N 4. P. 827-880.

*(14) Griffin E. Is the United States Government a Corporation: an Analysis // URL: http://www.freedomforcein/ternational.org/freedomcontent.cfm?fuseaction=U S_corporation.

*(15) Isin E.F. Cities Without Citizens. The Modernity of the City as a Corporation. Montreal, 1992. P. 190.

*(16) Valverde M. Everyday Law on the Street: City Governance in an Age of Diversity. Chicago, 2012. P. 49.

*(17) Fischel W. Op. cit. P. 12.

*(18) Гриценко Е.В. Указ. соч. С. 146.

*(19) URL: http://www.publicsectordigest.com/article. php?id=690.

*(20) Additional Protocol to the European Charter of Local Self-Government on the Right to Participate in the Affairs of a Local Authority (September 16, 2009) // URL: http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?CL=ENG&CM= 1&NT=20.

*(21) Ларичев А.А. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Канаде: сравнительное исследование. СПб., 2015. С. 135.

*(22) См., например: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. N.Y., 1992; Pierre J. The Marketization of the State // Peters G., Savoie D. Governance in a Changing Environment Kingston, 1995; Davis G. A Contract State? New Public Management in Australia // Koch P., Conrad P. New Public Service. Wiesbaden, 2003. P. 177-197.

*(23) В литературе приводится в пример печально известный проект RIM Park в г. Ватерлоо (Канада) как следствие недочетов и ложных установок в рамках "бизнес-ориентированной" модели управления муниципалитетом (Ларичев А.А. Муниципально-частное партнерство: динамика теоретической базы и правовых основ в Российской Федерации и зарубежных странах (на примере Канады и Финляндии) // Муниципальное имущество: право, экономика, управление. 2016. N 2. С. 43-48).

*(24) Weaver J.C. Tomorrow's Metropolis Revisited: a Critical Assessment of Urban Reform in Canada, 1890-1920 // Stelter G.A., Artibise A.F. The Canadian City: Essays in Urban History. Toronto, 1977; Weaver J.C. Shaping the Canadian City: Essays on Urban Politics and Policy, 1890-1920 // Monographs on Canadian Urban Government. Toronto, 1977. N 1.

*(25) Stoker G. Introduction: Trends in Western European Local Government // Batley R., Stoker G. Local Government in Europe: Trends and Developments. L., 1991. P. 10.

*(26) Ibid. P. 15.