К вопросу о роли законодательства Российской Федерации в обеспечении комплексного освоения территорий для жилищного строительства (А.Н. Ларионов, О.В. Дмитриева, журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 4, апрель 2017 г.)

К вопросу о роли законодательства Российской Федерации в обеспечении комплексного освоения территорий для жилищного строительства

А.Н. Ларионов,

профессор кафедры "Экономика и

управление в строительстве"

Национального исследовательского

Московского государственного строительного

университета, почетный работник науки

и техники Российской Федерации,

доктор экономических наук (г. Москва)

О.В. Дмитриева,

магистрант кафедры

"Инвестиционно-строительный бизнес"

Российской академии народного хозяйства

и государственной службы

при Президенте Российской Федерации (г. Москва)

Журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 4, апрель 2017 г., с. 81-85.

Принятие новых федеральных законов и нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в жилищной сфере, а также внесение поправок в уже принятые и действующие документы должны быть нацелены на создание в нашей стране цивилизованного рынка жилья. Формирование такого рынка предполагает достижение стратегической цели - улучшение жилищных условий всех без исключения категорий граждан посредством удовлетворения экономических интересов и ожиданий всех его субъектов.

Безусловно, Правительством Российской Федерации и региональными органами власти принимаются соответствующие меры и, естественно, имеются позитивные результаты. К их числу следует отнести:

- завершение в целом формирования экономико-правовой базы функционирования и развития жилищной сферы (приняты Жилищный кодекс Российской Федерации [2] и поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации [3]);

- развитие жилищное ипотечное кредитование - объем рынка ипотечных ценных бумаг достиг почти 400 миллиардов рублей (см. [12]), внедрены ипотечные продукты для социально приоритетных категорий граждан - военнослужащих, владельцев сертификатов на материнский семейный капитал, молодых учителей, ученых и т.д.;

- положительную динамику ежегодных объемов ввода жилья (с 58,4 миллиона квадратных метров в 2010 году до 83,8 миллиона квадратных метров в 2015 году [13]);

- активное вовлечение в хозяйственный оборот жилищного строительства банковского капитала и личных сбережений граждан через развитие жилищного ипотечного кредитования (по состоянию на 1 января 2016 года АО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" рефинансировало более 370 тысяч закладных на сумму более 404 миллиардов рублей, ипотечные кредиты стали частью стандартного предложения банков, а их портфель вырос до 3,7 триллиона рублей [12, с. 9]).

Однако реальная практика правоприменения российского законодательства в жилищной сфере (например [1, 2, 7]) свидетельствует о высокой волатильности экономико-правового поля этого сегмента национальной экономики и низкой эффективности функционирования как новых институтов его развития (см., например, [7, 12]), так и институтов, созданных в пореформенный период (см., например, [6]). Это в значительной степени дестабилизирует функционирование рынка жилья и не позволяет ему цивилизованно развиваться - участники рынка, в первую очередь инвесторы и собственники объектов жилой недвижимости, не имеют возможности в полной мере удовлетворять свои экономические интересы и ожидания.

По нашему мнению, одной из основных причин сложившейся ситуации является непроработанность и противоречивость жилищного законодательства. В частности, у российского научного, экспертного и профессионального сообществ (девелоперы, инвесторы, строители) много вопросов вызывают контекст и содержание приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".

В нашей стране этот проект реализуется уже более 10 лет, но многим участникам рынка, в том числе автору настоящей публикации, до сих пор непонятно, каким образом доступное жилье может стать комфортным, а комфортное доступным, поскольку качественные товары всегда и везде имеют высокую цену - жилище не является исключением из этого правила.

В свою очередь, строительство доступного жилья по своей экономической сути должно быть ориентировано на малоимущие категории граждан, поэтому именно о снижении стоимости покупки и строительства жилья, а также ставок жилищных ипотечных кредитов на эти цели должна идти речь, когда мы обсуждаем проблему обеспечения доступности жилья, но никак не о "совмещении несовместимого" - доступности комфортного жилья или комфортности доступного жилья.

Что на самом деле, помимо статистики объемов ввода жилья по стране в целом и в регионах в частности, продемонстрировало десятилетие реализации этого мегапроекта? К сожалению, его ключевые индикаторы мало чего общего имеют с достижением стратегических показателей "доступности" и "комфортности". Более того, противоречие, заложенное в названии проекта, обусловило смешение его целей и задач, что в итоге привело к дискредитации идеи приоритетного национального проекта и, как следствие, к отсутствию ожидаемых результатов.

Исследуя роль законодательства Российской Федерации в обеспечении комплексного освоения территорий для целей жилищного строительства, нельзя обойти вниманием еще одну актуальную проблему. Она заключается в том, что на функционирование и развитие рынка жилья негативное воздействие оказывает частое и многочисленное внесение поправок в действующие законодательные акты. Причем происходит это вне зависимости от их (поправок) ценности - субъекты рынка порой просто не успевают на них реагировать и вносить изменения в свою деятельность. В конечном счете в ряде случаев попытки усовершенствования законодательства вызывают дестабилизацию рынка жилья.

Так, например, 17 мая 2016 года на заседании Государственного Совета Российской Федерации по проблемам строительства Президент В.В. Путин обратил внимание всех его участников на необходимость завершения процесса создания "правил игры", внятных и понятных субъектам рынка жилья. Он выразил уверенность в том, что исторический шанс решить жилищную проблему в России выпал именно сегодня.

В этих целях уже в июле 201 6 года им был подписан ряд ключевых федеральных законов о внесении изменений в действующие законодательные акты:

- Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 372-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 304-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости";

- Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 275-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях";

- Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 355-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении".

Поправки, внесенные в Градостроительный кодекс Российской Федерации [3], нацелены на снижение финансового бремени на малый и средний бизнес в строительстве:

- в саморегулируемую организацию (далее - СРО) обязан вступить только генеральный подрядчик, субподрядчики освобождаются от такого членства;

- если цена контракта не превышает 3,0 миллиона рублей, то организация не обязана вступать в СРО;

- дифференцированы взносы в компенсационные фонды СРО и т.д.

Вступивший в силу с 1 января 2017 года закон о долевом строительстве [7] предусматривает:

- повышение информационной открытости застройщиков, работающих на деньгах "дольщиков" и ответственности девелоперов за целевое использование средств;

- увеличение контроля со стороны исполнительных органов власти;

- создание единого реестра застройщиков жилья.

Кроме того, предполагается создание специального фонда, который будет финансироваться за счет средств участников "долевки" для строительства многоквартирных жилых домов (размер отчислений - 1 процент от сметной стоимости возводимого объекта).

Стратегический вектор федерального закона о концессионных соглашениях [5] направлен на коррекцию поведения участников рынка жилья в части преодоления административно-правовых барьеров, препятствующих реализации концессионной модели в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В частности, этот Федеральный закон предусматривает возможность передачи в концессию имущественного комплекса в случае, когда только часть имущества зарегистрирована в предусмотренном законодательством порядке и допускает участие субъекта Российской Федерации в качестве самостоятельной стороны концессионного соглашения в отношении объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры.

Внесение изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении" направлено на наделение полномочиями Правительства Российской Федерации устанавливать дополнительные требования к отечественным коммерческим банкам, в которых региональный оператор предполагает открывать и вести расчетные и иные счета, предоставление возможности собственникам самостоятельно формировать и размещать на депозите денежные средства, которые в какой-то период времени не используются на финансирование тех или иных мероприятий капитального ремонта многоквартирного жилого дома и т.д.

Осмысление не только этих, но и рассмотренных ранее в других наших публикациях изменений в федеральное законодательство, регулирующее правоотношения в жилищной сфере (см. [8-11]), свидетельствует о достаточности количества законов и других нормативных правовых актов. Таким образом, что можно и нужно делать - всем участникам рынка понятно. Другое дело, как это делать. Для этого необходимо выработать и реализовать организационно-экономические механизмы, позволяющие достичь сформулированных в названных документах целей.

Изложенные аргументы, факты и оценочные суждения, а также результаты исследований авторов настоящей публикации позволяют сделать два основных вывода:

1) полагаем целесообразным в среднесрочной перспективе (например до 2020 года) снизить законотворческую активность в жилищной сфере (ввести мораторий на законодательные инициативы) и перейти от разработки и продвижения новых законов и нормативных правовых актов к выработке механизмов их реализации и выполнению уже принятых и действующих;

2) при Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации создать научно-технический совет (рабочую группу) из числа авторитетных ученых и экспертов, представителей строительного бизнеса - выдающихся руководителей и специалистов в жилищной сфере, чиновников, непосредственно занимающихся выработкой и реализацией жилищной политики, российских и зарубежных производителей и поставщиков строительных материалов, конструкций, инженерного оборудования, строительных машин и механизмов, топ-менеджеров крупнейших коммерческих банков и т.д.

Стратегической целью деятельности такого общественного органа должна стать выработка рекомендаций по разработке новых организационно-экономических механизмов и повышению эффективности реализации уже принятых и действующих в настоящее время федеральных и региональных законов и нормативных правовых актов.

Литература и информационные источники

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.

2. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ.

3. О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 372-ФЗ.

4. О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О водоснабжении и водоотведении": Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 355-ФЗ.

5. О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 275-ФЗ.

6. О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг: Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600.

7. Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости: Федеральный закон от 3 июля 2016 года N 304-ФЗ.

8. Ларионов А.Н., Клюева Т.Г. Законодательство Российской Федерации в сфере налогообложения недвижимости: анализ и совершенствование: монография. М.: Издательство СГУ, 2014.

9. Ларионов А.Н. К вопросу о формировании стратегии развития жилищного строительства в Российской Федерации // Экономика и предпринимательство. 2013. N 11 (40).

10. Ларионов А.Н. Обоснование места и роли государства в управлении современным российским рынком жилой недвижимости // Градостроительство. 2013. N 3 (25).

11. Ларионова Ю.В., Ларионов А.Н., Павлова С.А., Горшков Н.Г. Рынок доступной жилой недвижимости: вопросы государственного регулирования: монография / под ред. Ю.В. Ларионовой. М.: Издательство СГУ, 2013.

12. Стратегия развития Единого института развития в жилищной сфере на период 2016-2020 годы: утверждена решением Наблюдательного совета АО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию": протокол от 26 февраля 2016 года N 1/14. М., 2016.

13. Федеральная служба государственной статистики: [официальный сайт]. URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 19 сентября 2016 года).