Особенности организации взаимодействия органов внутренних дел МВД России, войск национальной гвардии и вооруженных сил Российской Федерации (А.В. Кудашкин, В.М. Шеншин, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 3, март 2017 г.)

Особенности организации взаимодействия органов внутренних дел МВД России, войск национальной гвардии и вооруженных сил Российской Федерации

А.В. Кудашкин,

профессор Военного университета,

доктор юридических наук, профессор;

В.М. Шеншин,

преподаватель кафедры конституционного

и административного права факультета

(командного) Санкт-Петербургского военного

института войск национальной гвардии

Российской Федерации,

кандидат юридических наук

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 3, март 2017 г., с. 16-21.

Взаимодействие как управленческая категория является не только преимуществом руководителя, но и обязательным видом деятельности в быстро меняющемся мире. Взаимодействие должно носить творческий характер, ориентированный на долгосрочные отношения между взаимодействующими субъектами (органами внутренних дел, войсками национальной гвардии и вооруженными силами) для обеспечения эффективного и качественного решения ими задач. Эффективность такой деятельности в полной мере зависит от разграничения уровней взаимодействия всех его субъектов.

Проблемам организации взаимодействия органов внутренних дел с другими силовыми структурами, в том числе войсковыми, уделяется пристальное внимание. В ряде научных исследований*(1) рассматриваются подходы к обоснованию необходимости такого взаимодействия с взаимодействующими органами и делается обоснованный вывод о его объективном характере.

Объективный характер обусловлен совместно решаемыми задачами, прежде всего по защите конституционного строя Российской Федерации. Кроме этого, каждый субъект такого взаимодействия решает специальные задачи по защите личности, общества, конституционных прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств.

Целью использования сил и средств указанных органов выступает защита конституционного строя, нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, обеспечение общественной безопасности, оказание необходимой помощи населению, создание условий для урегулирования конфликтов, в том числе вооруженных, мирным путем.

Следует выделить четыре основные группы полномочий, в которых осуществляется взаимодействие Минобороны России, Федеральной службы национальной гвардии (ФСНГ) и МВД России:

- полномочия по исполнению гражданами воинской обязанности;

- полномочия по применению в мирное время физической силы, специальных средств и оружия (вооружения) структурными подразделениями и должностными лицами Министерства обороны России, ФСНГ и МВД России;

- полномочия по взаимодействию Министерства обороны России, ФСНГ и МВД России в условиях внутреннего вооруженного конфликта и контртеррористических операций;

- полномочия по взаимодействию Министерства обороны России, ФСНГ и МВД России в условиях военного положения.

По мнению А.В. Юдина, под взаимодействием Министерства обороны России МВД России по защите конституционного строя, государственной и территориальной целостности государства понимаются их функциональное сотрудничество, согласованная деятельность и совместные действия по выполнению возложенных на них задач, в том числе боевых, в целях сохранения перечисленных государственно-значимых интересов*(2).

С учетом анализа различных точек зрения*(3) под категорией взаимодействия понимается согласованная по целям, задачам, месту, времени, основанная на юридических предписаниях совместная деятельность органов внутренних дел и войсковых подразделений (войск национальной гвардии, Вооруженных Сил Российской Федерации), направленная на решение задач, возложенных на них государством.

Процесс взаимодействия представляет собой формирование коммуникационных связей, благодаря которым образуются коммуникационные системы, содержание последних обеспечивается информационными потоками, составляющими субъективную сторону такого процесса.

Взаимодействие в указанном случае обеспечивается и выражается через следующее:

а) систему официальных отношений, регламентируемых юридическими предписаниями;

б) "горизонтальный уровень" функционального распределения полномочий;

в) "вертикальный уровень" распределения полномочий, т.е. субординирование должностей в целях распределения объема и меры ответственности при принятии решений на разных уровнях;

г) систему коммуникаций, когда передача информации происходит сверху вниз, в виде отдачи распоряжений, указаний, заданий, и снизу вверх, в виде отчетов, а на "горизонтальном уровне" в виде консультаций, обмена мнениями равных субъектов взаимодействия.

Как отмечает А.В. Юдин, взаимодействие Вооруженных Сил Российской Федерации и подразделений и частей МВД России должно базироваться на следующих принципах:

- целевая направленность (например, на защиту конституционного строя, государственной и территориальной целостности государства и т.д.);

- легитимность, т.е. нормативная обоснованность совместной деятельности;

- постоянство взаимодействия и объединения усилий указанных организаций и органов для достижения вышеуказанных целей, т.е. комплексное использование войсковых и не войсковых подразделений МВД России и иных специальных подразделений, имеющих специальное предназначение для выполнения внутригосударственных функций, в том числе Вооруженных Сил Российской Федерации, а также привлечение к взаимодействию Вооруженных Сил Российской Федерации в случае, если разрастание внутреннего вооруженного конфликта угрожает суверенитету России и подразделения МВД России не могут решить задачи его локализации;

- комплексное использование специальных силовых подразделений, имеющих специальное предназначение для выполнения внутригосударственных функций, субсидиарное (дополнительное) использование Вооруженных Сил в случае, если специальные подразделения не справляются со своими функциями; при этом применение должно носить ограниченный характер и основываться на законе.

Взаимодействие необходимо строить исходя из соблюдения требований законности*(4), оно должно проходить на основании предписаний закона и подзаконного нормативного правового акта, регулирующих как совместную деятельность взаимодействующих органов и военных организаций, так и порядок функционирования каждого из них в отдельности. Осуществление взаимодействия должно происходить в условиях четкого разграничения компетенции и не приводить к слиянию деятельности указанных субъектов, что чревато издержками.

Несоблюдение перечисленных условий при проведении боевых действий в Чеченской Республике, особенно в 1994-1996 гг., приводило подчас к несогласованности применения войск и иных сил и как следствие к его недостаточной эффективности, что в результате повлекло значительные потери личного состава федеральных сил.

Такое разграничение обусловлено необходимостью выполнения задачи обеспечения объективности и обоснованности проводимых совместных мероприятий (например, совместных операций при защите конституционного строя).

Однако иногда возникает необходимость именно слияния подразделений различной ведомственной принадлежности. Такая необходимость возникла в период вооруженного конфликта в Чеченской Республике.

Таким образом, если возникает необходимость включения военизированных подразделений в состав военной организации, следует соблюсти три необходимых условия, составляющих существо вооруженной силы.

Во-первых, военизированные подразделения должны быть включены в состав военной организации формальным образом - изданием публичного акта государственной власти, приняты в состав конкретного войскового подразделения, подчинены определенным воинским должностным лицам, указанным в публичном акте, тем самым переведены под военное управление и, таким образом, сделаны частью готового к боевым действиям войска. При этом, с учетом их первоначального предназначения, им может быть поручено решение ограниченных задач, например оборона определенного пункта (дороги, коммуникаций и т.д.).

Во-вторых, на лиц, входящих в состав военизированных формирований, включенных в состав военной организации государства, должен распространяться статус военнослужащих (права, обязанности и ответственность, включая уголовную и дисциплинарную). Указанное условие должно также соблюдаться посредством издания публичного акта (указа, постановления, приказа).

В-третьих, наряду с соблюдением двух первых условий необходимо осуществить перевод указанных подразделений на довольствие той части военной организации государства, в состав которой они включены*(5).

Взаимодействие между указанными органами необходимо строить на основе системной правовой базы, состоящей из нормативных правовых актов, различных по форме и юридической силе, прежде всего основанных на Конституции Российской Федерации.

При исследовании вопросов взаимодействия МВД России и Минобороны России в период вооруженного конфликта в Чеченской Республике был сделан вывод, что "... издание публичного акта о включении в состав военной организации того или иного военизированного формирования должно происходить не спонтанно, исходя из целесообразности и необходимости в конкретный временной отрезок увеличения численности вооруженных сил, а следовать из законодательно закрепленных полномочий главы государства и возможности их применения в соответствующих законодательных актах, определяющих правовое положение военизированных формирований, в которых представляется целесообразным определить формы, способы их применения, а также методы, которые они могут использовать для решения временно возложенных на них задач"*(6).

Особая роль в вопросах взаимодействия отводится межведомственным актам (совместным приказам, межведомственным соглашениям).

Сущность и ценность (эффективность) взаимодействия выражается именно в значимости межведомственных правовых актов, которые нередко носят закрытый характер (особенно в вопросах совместных действий по защите конституционного строя). Как справедливо отмечает А.В. Юдин, необходимо нормативно (на законодательном уровне) определить порядок, формы, содержание взаимодействия не только Вооруженных Сил и внутренних войск МВД России, но также войсковых и военизированных подразделений Минобороны, МВД и других министерств и ведомств*(7).

Взаимодействие характеризуется целенаправленным воздействием субъекта на объект. Постановка задач происходит при наличии единой цели, такие задачи в зависимости от функций и полномочий субъектов взаимодействия могут быть общими (решаться совместно взаимодействующими субъектами) и частными (решаться каждым субъектом самостоятельно).

Анализ состояния взаимодействия органов внутренних дел и войск национальной гвардии позволяет выделить ряд особенностей взаимодействия:

- во-первых, взаимодействие начинает осуществляться на стадиях планирования и выполнения замысла в форме координации;

- во-вторых, взаимодействие осуществляется на различных низших уровнях управления, когда оно объективно требует либо согласования, соподчинения деятельности субъектов, либо установления целесообразного соотношения между какими-либо их действиями в процессе непосредственной реализации замысла и планов вышестоящих органов;

- в-третьих, действия субъектов взаимодействия в процессе их функционирования находятся под контролем вышестоящих органов.

Основными признаками взаимодействия являются:

1) целенаправленность взаимодействия, территориальная определенность;

2) легитимность (правовая регламентация взаимодействия);

3) ограниченный характер организационной самостоятельности непосредственно взаимодействующих субъектов;

4) ограниченный характер (в рамках цели и поставленных задач);

5) оптимальное объединение сил и средств.

Среди требований, предъявляемых к взаимодействию, выделим такие, как непрерывность, гибкость, целеустремленность, активность, скрытность, четкость, устойчивость.

Непрерывность взаимодействия достигается четким обеспечением постоянного согласования действий в период выполнения задач.

Гибкость взаимодействия выражается в возможности своевременного уточнения или изменения его в ходе выполнения задач организации взаимодействия или вследствие изменения обстановки.

Целеустремленность и активность взаимодействия характеризуются настойчивостью и решительностью при проведении ряда мероприятий на основе согласования усилий органов внутренних дел и войсковых подразделений, разноведомственных сил и средств в решении главной задачи.

Скрытность взаимодействия характеризуется наличием защиты получаемой информации, при ограничении лиц, имеющих к ней доступ.

Процесс взаимодействия характеризуется:

- взаимным знанием задач, наличием различных возможностей взаимодействующих органов для решения поставленных задач, уяснением и согласованием различных вариантов действий;

- периодическим уточнением вопросов взаимодействия;

- организованной, непрерывной, постоянно поддерживаемой связью, обменом информацией об обстановке;

- наличием единой системы оповещения, опознавания и целеуказания;

- четко налаженными и постоянно поддерживаемыми контактами между руководителями взаимодействующих органов и их органами управления;

- осуществлением контроля за согласованными действиями.

Целью взаимодействия органов внутренних дел и войсковых подразделений является создание условий для полного использования возможностей совместно действующих сил и средств, а также оказание взаимной помощи друг другу. Согласованные действия сил и средств вносят свой вклад в достижение общих целей за счет того, что посредством взаимодействия недостаточные силы и средства одного субъекта дополняются сильными сторонами другого.

Взаимодействие органов внутренних дел и войск национальной гвардии осуществляется по вопросам:

- участия в мероприятиях по противодействию терроризму;

- задержания лиц, оказывающих вооруженное сопротивление, и их пособников;

- пресечения нападения на объекты, подлежащие обязательной государственной охране;

- освобождения заложников;

- охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в период проведения спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий;

- предупреждения угрозы блокирования объектов транспорта, а также разблокирования препятствий, нарушающих работу объектов транспорта;

- ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера и других чрезвычайных обстоятельств:

- розыска лиц.

Основными формами совместного применения структурных подразделений Минобороны России, ФСНГ и МВД России во внутреннем вооруженном конфликте могут быть:

- проведение организационно-политических, силовых и миротворческих акций в целях предотвращения, локализации и нейтрализации вооруженного конфликта на стадии его возникновения;

- борьба с разведывательной, диверсионно-террористической деятельностью экстремистских сил;

- демонстрация военной силы;

- усиление охраны Государственной границы Российской Федерации;

- установление и поддержание режима чрезвычайного положения;

- боевые действия, проводимые в совместной специальной операции объединенной группировкой войск (сил) по разгрому незаконных вооруженных формирований*(8);

- оперативные и служебно-боевые действия внутренних войск, воинских формирований и органов, обеспечивающие действия подразделений Вооруженных Сил Российской Федерации;

- информационно-психологические операции.

К основным методам организации взаимодействия, возникающего между органами внутренних дел и войсками (национальной гвардии, Вооруженных Сил Российской Федерации) относятся: согласованность, соподчиненность, предписанность, координированность.

Библиографический список:

1. Аксенов А Л. Организация взаимодействия в органах внутренних дел как функция управления автореф. дис. ... канд. юр. наук. - М. 1974.

2. Артемьев A.M. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: Дис. ... д.ю.н. М., 2008.

3. Бочаров Н.А. Взаимодействие как новая управленческая категория // Государственное и муниципальное управление в XXI веке: теория, методология, практика. N 13, 2014.

4. Готовцев А.В. Организационно-правовые вопросы взаимодействия милиции и внутренних войск в охране общественного порядка: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2000.

5. Жильский Н.Н. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел с внутренними войсками в охране общественного порядка: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 СПб., 1995. 190 с.

6. Зубов И.Н. Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России: Дис. ... докт. юрид. наук. СПб. 1999.

7. Ипакян Л.П., Геворкян К.С. Взаимодействие как управленческая категория // Актуальные проблемы совершенствования деятельности штабных подразделений органов внутренних дел // Труды Академии управления. М., 1998.

8. Малюткин В.А. Организация взаимодействия отраслевых служб ОВД в профилактике преступлений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1976.

9. Шелепова С.А. Федеральная служба безопасности в системе правоохранительных органов в Российской Федерации: Дис. ... к.ю.н. М., 2008.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Аксенов А.Л. Организация взаимодействия в органах внутренних дел как функция управления: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974. 197 с.; Юдин А.В. К вопросу о взаимодействии Вооруженных Сил Российской Федерации и МВД России при защите конституционного строя // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 5.

*(2) Юдин А.В. Указ. соч.

*(3) Жильский Н.Н. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел с внутренними войсками в охране общественного порядка: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995. 190 с.

*(4) Законность является непреложным принципом взаимодействия, на что обращается внимание в юридической литературе (см., напр.: Юдин А.В. Взаимодействие Вооруженных Сил Российской Федерации и МВД России при защите конституционного строя должно быть законным // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 8; Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. СПб., 2003. С. 36-42).

*(5) Юдин А.В. Указ. соч.

*(6) Кудашкин А.В. Указ. соч. С. 30.

*(7) Юдин А.В. Указ. соч.

*(8) Совместная специальная операция представляет собой совокупность согласованных по целям, задачам, месту и времени оперативных, режимных, войсковых и иных мер и действий, проводимых по единому замыслу и плану на ограниченной территории в зоне вооруженного конфликта в целях обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан, установления и поддержания общественного порядка и общественной безопасности, пресечения деятельности незаконных вооруженных формирований. В ходе указанной операции незаконные вооруженные формирования разоружаются, а в случае сопротивления их деятельность подавляется войсковыми мерами, т.е. вооруженным воздействием войсковых подразделений с применением войскового вооружения и военной техники и с применением военных методов. Целями совместной специальной операции, т.е. государственно-значимыми интересами, являются защита конституционного строя, территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, недопущение дестабилизации внутриполитической обстановки в государстве или его отдельном регионе, создание необходимых условий для разрешения вооруженного конфликта политическими и иными мирными средствами.