Проблемы законодательного регулирования вопросов обеспечения военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями (Н.А. Игонина, Д.И. Ережипалиев, Д.Г. Добрецов, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 3, март 2017 г.)

Проблемы законодательного регулирования вопросов обеспечения военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями

Н.А. Игонина,

кандидат юридических наук,

заведующая отделом НИИ Академии

Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Д.И. Ережипалиев,

кандидат юридических наук,

старший научный сотрудник НИИ Академии

Генеральной прокуратуры Российской Федерации,

доцент кафедры общей юриспруденции

и правовых основ безопасности Национального

Исследовательского Ядерного Университета "МИФИ"

Д.Г. Добрецов,

кандидат юридических наук,

ведущий научный сотрудник НИИ Академии

Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 3, март 2017 г., с. 32-36.

Конституция Российской Федерации, закрепляя право каждого на жилище, одновременно обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления создавать условия для осуществления данного права (ст. 40). Основной Закон России также закрепляет, что малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами, определяя тем самым необходимость законодательного обозначения категорий граждан, нуждающихся в жилище, а также конкретных форм, источников и порядка обеспечения их жильем с учетом реальных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства.

Развивая названные конституционные положения, законодатель в Федеральном законе "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (далее - Закон о статусе военнослужащих) закрепил основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих и членов их семей, предусмотрев механизм реализации ими права на жилище и определив источники и формы обеспечения их жильем.

Правовая регламентация обеспечения военнослужащих жильем нашла отражение также в федеральных законах: "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ, "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ (далее - Закон о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих), в Жилищном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (далее - ЖК РФ), ряде постановлений Правительства Российской Федерации, а также в приказе Министра обороны Российской Федерации "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений" от 30 сентября 2010 г. N 1280 и в некоторых других нормативных правовых актах.

Указанные нормативные акты подлежат применению в системном единстве и предусматривают при предоставлении военнослужащим жилых помещений как преференциальные права, так и дополнительные обязанности по сдаче ранее полученного жилья.

Вопросы, связанные с обеспечением военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями, давно обсуждаются в юридической литературе*(1). Однако на современном этапе развития общества и государства данная проблема требует дальнейшей научной разработки, поскольку ее успешное разрешение будет способствовать развитию механизмов защиты прав военнослужащих и членов их семей.

Законодательством о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих предусмотрен ряд специальных форм реализации жилищных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей:

- посредством предоставления жилых помещений в натуральном виде: жилых помещений в общежитиях, служебных жилых помещений, жилых помещений маневренного фонда, арендуемых воинскими частями жилых помещений, жилья по договору социального найма, жилых помещений в собственность бесплатно;

- посредством предоставления соответствующих денежных выплат и государственных ценных бумаг: жилищной субсидии для приобретения или строительства жилых помещений, единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения; предоставления права получения денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, а также предоставления военнослужащим - гражданам, проходящим военную службу по контракту и являющимся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами; обеспечения государственными жилищными сертификатами для приобретения жилых помещений;

- посредством предоставления специальных прав и преимуществ: предоставления по желанию военнослужащего права на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы; предоставления права на получение земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов*(2).

Анализ норм Закона о статусе военнослужащих позволяет выделить следующие ключевые группы военнослужащих, имеющих право на обеспечение жильем (средствами на его приобретение).

Первая группа - граждане, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных профессиональных образовательных организаций и военных образовательных организаций высшего образования), и совместно проживающие с ними члены семей, признанные нуждающимися в жилых помещениях.

Им предоставляются в соответствии со ст. 15 Закона о статусе военнослужащих либо субсидия для приобретения или строительства жилого помещения (далее - жилищная субсидия), либо жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно или по договору социального найма, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более - по избранному месту жительства в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными ст. 15.1 Закона о статусе военнослужащих.

Вторая группа - граждане, заключившие контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г., признанные нуждающимися в жилых помещениях и не изъявившие желание стать участниками накопительно-ипотечной системы.

Для указанных групп военнослужащих (для второй группы - при отказе от участия в накопительно-ипотечной системе) реализация жилищного права путем предоставления жилья возможна при условии установления факта нуждаемости в жилом помещении.

Третья группа - участники накопительно-ипотечной системы согласно Закону о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих. Реализация жилищных прав военнослужащих этой группы осуществляется путем выдачи целевых жилищных займов по их заявлениям, а не жилья в натуре.

В соответствии со ст. 9 Закона о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения к участникам такой системы относятся восемь категорий лиц из так называемого нового поколения военнослужащих (например, лица, окончившие военные профессиональные образовательные организации или военные образовательные организации высшего образования и получившие в связи с этим первое воинское звание офицера начиная с 01 января 2005 г., офицеры, призванные на военную службу из запаса или поступившие в добровольном порядке на военную службу из запаса и заключившие первый контракт о прохождении военной службы начиная с 1 января 2005 г., и проч.).

При этом ст. 53 ЖК РФ регламентирует порядок постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях граждан, которые с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях совершили действия, в результате которых они могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях. Законодатель в целях ограничения злоупотреблений в данной сфере установил срок постановки таких лиц на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях граждан - не ранее чем через пять лет со дня совершения указанных намеренных действий.

Правовые нормы данной статьи применяются в ситуации, когда гражданин, обеспеченный жильем, намерено совершает определенные действия, направленные на ухудшение своих жилищных условий (например, за счет вселения в квартиру родственников), что дает ему право на постановку на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях и позволяет в будущем претендовать на обеспечение жилым помещением большего объема.

Однако на практике возникают проблемы с определением наличия (отсутствия) правовых оснований для повторного обеспечения военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями от Министерства обороны Российской Федерации после истечения срока, установленного ст. 53 ЖК РФ, если они уже ранее их получали, распорядились ими по своему усмотрению и не имеют возможности сдать уполномоченным органам Министерства обороны Российской Федерации.

Полагаем, что в подобной ситуации следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в его определениях "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Тонконогова Ивана Ивановича на нарушение его конституционных прав положением статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 19.07.2016 N 1541-О; "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Егоровой Зинаиды Павловны на нарушение ее конституционных прав абзацем первым пункта 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 29.09.2016 N 1977-0.

Так, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что требования об однократном обеспечении жильем и о предоставлении документов об освобождении жилого помещения, предусмотренные в абз. 1 п. 14 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих, основаны на вытекающем из Конституции Российской Федерации принципе социальной справедливости и направлены на предотвращение необоснованного сверхнормативного предоставления военнослужащим (и членам их семей) жилищных гарантий, установленных Законом о статусе военнослужащих.

Данные требования не ограничивают каким-либо образом права граждан на обеспечение жильем в общем порядке согласно нормам ЖК РФ.

Следует учитывать также позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 24 июня 2010 г. N 205-В10-17, в котором Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации указала, что Закон о статусе военнослужащих (ст.ст. 5 и 23) возлагает на Министерство обороны Российской Федерации обязанность по предоставлению военнослужащим жилья только один раз за все время военной службы, что, в свою очередь, предполагает обязанность военнослужащего сдать выделенное ему по месту прохождения военной службы жилое помещение. Исключений из этого правила для военнослужащих, обеспеченных жильем для постоянного проживания в период прохождения военной службы, законом не предусмотрено. Если военнослужащий распорядился полученным ранее от Министерства обороны Российской Федерации по установленным нормам жилым помещением и не может его сдать в установленном порядке, то он не имеет права требовать повторного предоставления жилого помещения по договору социального найма в порядке, определенном ст. 15 Закона о статусе военнослужащих, даже по истечении срока, предусмотренного ст. 53 ЖК РФ. Последующее обеспечение таких военнослужащих жильем возможно на общих основаниях в порядке, предусмотренном гл. 7 ЖК РФ, т.е. по решению органа самоуправления по месту жительства (избранного места жительства после увольнения в запас) военнослужащего, а не Министерством обороны Российской Федерации.

Согласно п. 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" от 29 мая 2014 г. N 8 если военнослужащий реализовал свое право на жилое помещение по договору социального найма в порядке, предусмотренном Законом о статусе военнослужащих, и не может представить документы о его освобождении, повторное обеспечение такого военнослужащего жилым помещением по договору социального найма осуществляется в общем порядке согласно нормам ЖК РФ с учетом ранее полученного жилого помещения от федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, и других заслуживающих внимания обстоятельств. Расторжение супругой (супругом) военнослужащего в отношении себя на основании ст. 83 ЖК РФ договора социального найма жилого помещения в связи с выездом к месту военной службы супруга (супруги) в другой населенный пункт не относится к действиям по намеренному ухудшению жилищных условий (ст. 53 ЖК РФ).

Исходя из изложенного полагаем, что в настоящее время в действующем жилищном законодательстве отсутствуют правовые основания для повторного обеспечения военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями от Министерства обороны Российской Федерации после истечения срока, установленного ст. 53 ЖК РФ, если они уже ранее их получали, распорядились ими по своему усмотрению и не имеют возможности сдать уполномоченным органам Министерства обороны Российской Федерации.

Вместе с тем анализ действующего федерального законодательства позволяет заключить, что в настоящее время механизм повторного обеспечения жильем по месту военной службы военнослужащих и членов их семей, обеспечивавшихся ранее жилыми помещениями от Министерства обороны Российской Федерации, не получил надлежащего законодательного урегулирования.

Существующая практика, когда органы военного управления отказывают в признании нуждающимся в получении жилого помещения по мотивам отсутствия справки о сдаче ранее полученного жилого помещения в условиях объективной невозможности ее предоставления военнослужащим по независящим от него причинам, не берется в расчет стоимость и размер жилого помещения, ранее предоставленного военнослужащему с учетом региональной специфики, не адекватна масштабам и распространенности проблем в рассматриваемой сфере.

К примеру, стоимость предоставленной квартиры в отдаленных гарнизонах несоразмерна (порой в десятки раз ниже) стоимости жилья в областных (республиканских, краевых) центрах либо в столице. Поэтому при законодательном урегулировании вопроса повторной реализации права на получение жилья военнослужащими от Министерства обороны Российской Федерации следует также соблюдать принцип социальной справедливости.

Наряду с этим полагаем, что предоставление широкому кругу лиц права на повторное получение жилья от Министерства обороны Российской Федерации может способствовать распространению злоупотреблений правом со стороны недобросовестных участников правоотношений, стремящихся к незаконному получению бесплатного жилья. Появление целой категории граждан, которые, ранее получив жилые помещения от Министерства обороны Российской Федерации, будут повторно добиваться решения своих жилищных проблем за счет военного ведомства, станет для общества дополнительным источником социальной напряженности.

Еще одной существенной проблемой, на которую указывает анализ законодательства, регулирующего правоотношения в сфере обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей, является его пробельность, порождающая фактическую невозможность получения жилья даже первично (один раз) лицами из числа военнослужащих, в случае, если они заключили контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., но в тот момент не были признаны нуждающимися в жилых помещениях. Вместе с тем в период прохождения военной службы и к моменту ее окончания у таких военнослужащих возникала потребность в получении жилого помещения (в улучшении жилищных условий), однако уже после 1 января 1998 г. они не имели возможности получить жилье и быть признанными нуждающимися в жилых помещениях. Равным образом они не могут быть и участниками накопительно-ипотечной системы в соответствии с Федеральным законом "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" от 20.08.2004 N 117-ФЗ, что существенно умаляет их жилищные права по сравнению с другими военнослужащими.

Решение указанных проблем возможно путем принятия комплекса мер по совершенствованию действующего законодательства о статусе военнослужащих и организационно-распорядительных документов Министерства обороны Российской Федерации по вопросам повторного обеспечения жильем по месту военной службы военнослужащих и членов их семей в рассматриваемых случаях, оснований отказа в таком обеспечении.

Библиографический список:

1. Военное право [Текст]: Учебник. Серия "Право в Вооруженных Силах - консультант". М.: "За права военнослужащих", 2004. Вып. 45. - 640 с.

2. Глухов Е.А., Шныров А.Е. О проблемах в организации межведомственного взаимодействия в сфере жилищного обеспечения военнослужащих и необходимости их решения [Текст] // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2016. N 1. С. 35-46.

3. Коростелев А.С. Рассмотрение военными судами дел об оспаривании действий должностных лиц, связанных с выплатой денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения в рамках накопительно-ипотечной системы [Текст] // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2015. N 1. С. 29-35.

4. Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования [Текст]. - СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003. - 574 с.

5. Кудашкин А.В. Жилищная энциклопедия военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей [Электронный ресурс]. М.: За права военнослужащих, 2009. Режим доступа: Информационно-правовое обеспечение "Гарант".

6. Пичугин Д.Г. Учетная норма площади жилого помещения как препятствие в реализации права военнослужащего на жилище [Текст] // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2015. N 2. С. 45-52.

7. Трофимов Е.Н. О праве выбора и изменения формы обеспечения жильем различными категориями военнослужащих в период прохождения ими военной службы [Текст] // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 11. С. 25-35.

8. Трофимов Е.Н. О некоторых проблемах жилищного обеспечения отдельных военнослужащих и членов их семей, признанных нуждающимися в жилых помещениях и имеющих в собственности жилые помещения [Текст] // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2011. N 12. С. 26-28.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Кудашкин А.В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. СПб., 2003. 574 с.; Военное право: учеб.. М.: 2004. 640 с.; Его же. Жилищная энциклопедия военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М. 2009.; Трофимов Е.Н. О некоторых проблемах жилищного обеспечения отдельных военнослужащих и членов их семей, признанных нуждающимися в жилых помещениях и имеющих в собственности жилые помещения // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 12. С. 26-28; Коростелев А.С. Рассмотрение военными судами дел об оспаривании действий должностных лиц, связанных с выплатой денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения в рамках накопительно-ипотечной системы // Там же 2015. N 1. С. 29-35; Пичугин Д.Г. Учетная норма площади жилого помещения как препятствие в реализации права военнослужащего на жилище // Там же. N 2. С. 45-52; Глухов Е.А., Шныров А.Е. О проблемах в организации межведомственного взаимодействия в сфере жилищного обеспечения военнослужащих и необходимости их решения // Там же. 2016. N 1. С. 35-46 и др.

*(2) Трофимов Е.Н. О праве выбора и изменения формы обеспечения жильем различными категориями военнослужащих в период прохождения ими военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 11. С. 25-35.