В поисках исключительной компетенции субъектов Российской Федерации в сфере национальной политики (В.Н. Алфимцев, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 4, апрель 2017 г.)

В поисках исключительной компетенции субъектов Российской Федерации в сфере национальной политики

В.Н. Алфимцев,

кандидат юридических наук, заместитель начальника отдела

Правового управления ГУ МВД России по Московской области

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 4, апрель 2017 г., с. 27-34.

Гипотеза настоящей статьи, проступающая сквозь ее название и звучащая как "отсутствие правового регулирования исключительной компетенции субъектов в сфере национальной политики", имеет в своей основе не теряющую актуальности перманентную необходимость выстраивания гармоничных межнациональных отношений в России и совершенствования в связи с этим конституционно-правовых основ национальной политики, в том числе с учетом подтверждения статуса субъектов, осуществляющих национальную политику, в отношении субъектов Федерации (пп. "м" п. 19 Стратегия национальной политики до 2025 г., утвержденной указом Президента РФ от 19.12.2012 N 1666 (далее - Стратегия)).

Цель статьи заключается не только в доказательстве гипотезы, но и, как следствие, в доказательстве необходимости внесения соответствующих изменений в законодательство.

Достижение названной цели обусловлено решением нескольких задач, включающих в себя как анализ конституционных положений, так и, безусловно, анализ конституций и уставов (основных законов) субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, прежде чем непосредственно приступить к их решению, следует сделать важный методологический ход, который станет ключом к анализу конституционных и законодательных актов. Его суть заключается в абстрагировании от устоявшейся дефинитивной доктрины и формулировании понятия национальной политики, способного одновременно как охватить точки зрения отечественных и зарубежных исследователей и точку зрения законодателя, выраженную им в Стратегии, так и быть достаточно удобным в применении, что позволило бы провести интересующий нас анализ.

Необходимость абстрагирования от дефинитивной доктрины обусловлена тем, что отечественный дискурс о национальной политике, сформированный большинством исследователей и находящий свое отражение в правовых актах, отличается тем, что понятие национальной политики в нем имеет тенденцию к постоянному расширению своего объема по форме, когда направления национальной политики бесконечно дробятся, переформатируются, зрительно увеличиваясь и охватывая, однако лишь на бумаге, до этого "неизведанные земли" (достаточно сравнить работы исследователей, датируемые серединой 1990-х гг., к примеру В.А. Михайлова*(1), серединой 2000-х, к примеру Г.Н. Нурышева*(2), Ю.М. Силованова*(3), и работы последних лет, к примеру В.Ю. Зорина*(4) и др.). Однако содержание понятия остается тем не менее в своем объеме прежним. В связи с чем и аккумулирующая достижения правовой и философской мысли Стратегия не выходит за рамки данного объема.

Большинство зарубежных исследователей (С. Хантингтон, Э. Хобсбаум, Я. Алибай-Браун, Д. Келлас, Л. Уайт и др.), рассматривая варианты построения гармоничного общества, аналогично сводят круг проблем воздействия государства на сферу межнациональных отношений к противодействию межнациональным конфликтам, сохранению и развитию культурного и национального многообразия, защите от дискриминации, обеспечению прав национальных меньшинств, тем самым ограничивая понятие национальной политики соответствующими направлениями.

Поэтому, выводя наш "ключ-определение", можно сказать, что национальная политика - это деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации и органов муниципальной власти по обеспечению межнационального мира и всестороннего развития наций, ведь именно этими направлениями охватываются и противодействие конфликтам, и развитие культур и языков, и остальные зачастую выделяемые исследователями признаки. Но, что самое главное, данная формулировка представляется более удачной за счет попытки уйти от статичности в восприятии национальной политики, постаравшись охватить диалектику и непрерывность национального развития, а также за счет возможности быть достаточно конкретной, не сужая и не слишком расширяя дефиницию, что имеет методологическое значение для настоящей статьи.

Итак, вооружившись "ключом-определением", взглянем на Конституцию России*(5), ст. 71 которой устанавливает, что в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития Российской Федерации (п. "е"), в то время как ее ст. 72 устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав национальных меньшинств (п. "б" ч. 1), защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. "м" ч. 1), а также и обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (п. "б" ч. 1), тем самым закрепляя деятельность субъектов по обеспечению межнационального мира в основной массе в предметах совместного ведения.

Итак, указанные нормы формируют впечатление исчерпывающей регламентации конституционно-правовых основ национальной политики. Однако ими конституционно-правовые основы не ограничиваются, так как не стоит забывать о ст. 73 Конституции, определяющей, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Отсюда исключительная компетенция субъектов Федерации находится в области, разграничивающей "установление основ федеральной политики по национальному развитию" и "деятельность, направленную на всестороннее развитие наций", так как данные понятия, несмотря на определенную схожесть, не тождественны: второе из них гораздо шире.

Таким образом, органы государственной власти субъектов Федерации получают творческий простор в области национальной политики, направленный на восполнение обозначенного пробела.

Руководствуясь этим тезисом, взглянем на конституции республик как на высшие законодательные акты национально-территориальных субъектов Российской Федерации, т.е. субъектов, своей конституционной сущностью наиболее заинтересованных в проведении гармоничной национальной политики, в связи с чем данный анализ уже будет достаточно исчерпывающим для определения наличия самостоятельного регулирования субъектами Федерации исключительных полномочий в области национальной политики в своих высших законодательных актах.

Однако прежде чем непосредственно приступить к анализу текстов конституций республик, отметим, что все они включают конституционную норму о полноте государственной власти соответствующей республики вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В связи с чем в целях облегчения восприятия обозначим ее далее как общую норму о полноте государственной власти республики.

В Конституции от 10.03.1995*(6) Республики Адыгея в ст. 51 указывается общая норма о полноте государственной власти Республики. Исключительная компетенция Республики Адыгея раскрывается в ст. 53, анализ которой показывает, что вопросы национальной политики здесь могут иметь место лишь в п. "р", т.е. в других вопросах, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Указанное положение о других вопросах и т.д. присутствует во всех конституциях республик, в которых раскрываются предметы исключительного ведения, поэтому далее для удобства изложения на них как на вопросах, потенциально направленных на реализацию национальной политики, останавливаться мы не будем, так как цель анализа конституций республик заключается именно в поиске конкретного, а не абстрактного правового регулирования вопросов национальной политики в предметах исключительного ведения субъектов.

В соответствии со ст. 80 Конституции Республики Алтай от 07.06.1997*(7) Республика Алтай самостоятельно и в полном объеме осуществляет правовое регулирование только по вопросам, находящимся в ее ведении. В то же время рассмотрение исключительной компетенции через призму национальной политики показывает, что из 11 предметов исключительного ведения ни один не направлен на ее реализацию.

Статья 1 Конституции Республики Башкортостан от 24.12.1993*(8) содержит общую норму о полноте государственной власти Республики. Однако дальнейшего развития данное положение не получает, соответственно, говорить об исключительной компетенции в области национальной политики не приходится вовсе.

В статьях 54 и 55 Конституции Республики Дагестан от 10.07.2003*(9) указана общая норма о полноте государственной власти Республики, а также норма об осуществлении собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В то же время, не указав перечень вопросов самостоятельного ведения, в том числе в области национальной политики, законодатель Республики Дагестан, в отличие от законодателя Республики Башкортостан, находит место вопросам национальной политики в тексте Конституции. В частности, в п. 18 ст. 68 указано, что рассмотрение вопросов национального развития и межнациональных отношений народов Дагестана относится к ведению Народного Собрания Республики Дагестан.

Однако обратим внимание, что в рамках проводимого анализа мы ищем именно вопросы национальной политики в предметах исключительного ведения республик. Указанное положение Конституции Республики Дагестан, несмотря на всю притягательность и желание отнести его к таковым, не позволяет этого сделать, так как указанная деятельность вполне может осуществляться и в рамках комплексной реализации предметов совместного ведения по защите прав национальных меньшинств, коренных малочисленных народов, общих вопросов воспитания и культуры и др.

В связи с чем для чистоты результатов проводимого исследования, исключающих малейшую возможность дискуссионности, далее мы также не будем останавливаться на полномочиях органов государственной власти республик, в случае если в тексте рассматриваемой конституции нет четкого указания на предметы исключительного ведения в области национальной политики, как, к примеру, регламентировано в Конституции Республики Ингушетия от 27.02.1994*(10), в которой регулирование предметов исключительного ведения в общем и в области национальной политики в частности ограничено статьей 2, содержащей общую норму о полноте государственной власти Республики, в то время как в статье 87 указывается, что Правительство Республики Ингушетия разрабатывает и реализует программы социально-экономического и национально-культурного развития Республики Ингушетия.

Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 05.04.1994*(11) в ст. 7 содержит общую норму о государственной власти Республики, включая далее интересную норму, определяющую, что Республика Калмыкия, являясь единственным очагом и хранителем калмыцкой национальной культуры, историко-культурного наследия, гарантирует их сохранение и развитие (ст. 15). Однако аналогично рассмотренным выше вариантам правового регулирования - не уточняя, в рамках какой компетенции осуществляется эта деятельность, что не позволяет говорить о бесспорном конституционном закреплении предметов исключительного ведения в области национальной политики.

Конституция Республики Карелия*(12), Конституция Республики Коми от 17.02.1994*(13), Конституция Республики Северная Осетия (Алания) от 12.11.1994*(14), Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992*(15), Конституция Удмуртской Республики от 07.12.1994*(16), Конституция Чеченской Республики от 23.03.2003*(17) и Конституция Республики Марий Эл*(18) за исключением общей нормы о полноте государственной власти соответствующих республик не содержат иных норм, позволяющих уточнить пределы исключительного ведения, в том числе и в области национальной политики.

Конституция Республики Бурятия от 22.02.1994*(19), Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 01.09.1997 N 28-РЗ*(20), Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 05.03.1996*(21), Конституция Республики Мордовия от 21.09.1995*(22), Конституция Чувашской Республики от 30.11.2000*(23) включают общую норму о полноте государственной власти соответствующих республик, раскрывая далее в текстах более подробно предметы исключительного ведения, не включая, однако, в них вопросы национальной политики.

Иным образом урегулированы вопросы национальной политики в предметах исключительного ведения в Конституции Республики Саха (Якутия)*(24), в п. 9 ст. 38 которой указано, что в ведении Республики Саха (Якутия) находится защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера.

Вместе с тем указанный вопрос в соответствии с п. "м" ч. 1 ст. 72 Конституции России относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, за исключением того, что он уточняет конституционное понятие малочисленных этнических общностей, доводя его объем до коренных малочисленных народов Севера. Но данное уточнение не выводит понятия коренных малочисленных народов Севера из объема конституционного понятия малочисленных этнических общностей, так как по своей сущности и в соответствии с Федеральным законом от 20.07.2000 N 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"*(25) первое понятие - лишь один из видов второго.

Представляется, что, несмотря на предпринятую попытку раскрыть вопросы национальной политики в предметах исключительного ведения, ее реализация в Конституции Республики Саха (Якутия) противоречит Конституции России, что, безусловно, требует исправления.

Один из самых интересных подходов к регламентации предметов исключительного ведения содержится в Конституции Республики Тыва от 06.05.2001*(26). А именно в ст. 62 законодатель не просто перечисляет предметы исключительного ведения Республики Тыва, а систематизирует их в 5 видовых групп, вместе с тем не включая в них искомые вопросы национальной политики.

Завершая обзор конституций республик Российской Федерации, отметим, что единственный пример закрепления вопросов национальной политики в предметах исключительного ведения содержится в Конституции Республики Хакасия от 25.05.1995*(27), в п. "в" ст. 60 которой указано, что в ведении Республики находятся обеспечение самобытного развития народов Хакасии, сохранение культуры коренного этноса, обеспечение прав национальных меньшинств.

В связи с тем что нас в первую очередь интересует наличие в конституциях республик вопросов национальной политики в предметах их исключительного ведения, то, не касаясь терминологии, содержащейся в данном положении, так как это с неминуемостью приведет к дискуссии о понятиях "народ", "этнос", "национальное меньшинство", отметим, что данный пункт является единственным примером правовой регламентации искомых вопросов в конституциях республик.

Таким образом, в конституциях республик встречается, условно говоря, пять подходов к правовой регламентации вопросов национальной политики в предметах исключительного ведения республик:

1. Ограничение правовой регламентации общей нормой о полноте государственной власти республики.

2. Включение общей нормы и нормы, раскрывающей предметы исключительного ведения без указания на вопросы национальной политики в ней, молчаливо охватывая их "иными вопросами".

3. Обозначенный выше второй подход, однако дополненный полномочиями органов государственной власти субъекта в области национальной политики.

4. Указание в предметах исключительного ведения на вопросы национальной политики, к сожалению вступая в противоречие с Конституцией России.

5. Указание в предметах исключительного ведения на вопросы национальной политики, вместе с тем с использованием довольно дискуссионной терминологии.

Как видим, анализ конституций республик как субъектов, имеющих ярко выраженный национальный оттенок, показал, что законодатели республик не спешат воспользоваться возможностью раскрытия вопросов национальной политики в предметах исключительного ведения в своих высших законодательных актах. Помимо этого, даже имеющиеся варианты решения указанного вопроса (Республика Саха (Якутия) и Республика Хакасия) не являются бесспорными и требуют редактирования, так как в первом из них есть противоречие Конституции России, во втором же - страдающий общими пороками сферы национальной политики понятийный аппарат*(28).

Кроме того, коротко отметим, что рассмотренные выше подходы к правовой регламентации вопросов национальной политики встречаются и в уставах (основных законах) иных субъектов Российской Федерации.

Однако помимо этого, анализ уставов иных субъектов Российской Федерации дает и шестой вариант правовой регламентации, а именно в Уставе Иркутской области от 17.04.2009*(29), в п. 6 ч. 5 ст. 10, указано, что в ведении Иркутской области находятся определение областной политики и государственных программ Иркутской области в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития.

Как видим, в настоящем случае имеет место именно решение изучаемого нами вопроса - правовая регламентация национальной политики в части всестороннего развития наций путем правовой регламентации определения субъектом политики в области национального развития.

Таким образом, анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации показал, что больше всего в проведении национальной политики, судя по их высшим законодательным актам, заинтересованы не такие многонациональные субъекты, как г. Москва, Ставропольский край или Республика Дагестан, а Иркутская область, которая в связи с количественными показателями национального состава таковой по большому счету не является (88,28% населения составляют русские, процент представителей же иных наций примерно равен: буряты (3,20%), украинцы (1,27%), татары (0,94%) и др.*(30)).

Отметим также, что все-таки отдельные вопросы осуществления национальной политики находят свое отражение (пусть не всегда необходимо достаточное) в конституциях, уставах субъектов Российской Федерации и данное положение бесспорно в своей основе. В то же время позиция автора заключается в том, что особенность национальной политики как самостоятельной сущности, имеющей очень тонкую специфику, заключается в том, что, пронизывая все уровни власти, она имеет свое первоначальное побуждение в конституционно-правовой модели. И здесь возникает вопрос о возможности органов государственной власти субъектов самостоятельно восполнить пробел в недостающих положениях национальной политики в своих высших законодательных актах путем развития предметов исключительного ведения субъектов, и что более важно - целесообразности этого.

Может ли национальная политика в различных субъектах существенно отличаться? Нет, ибо положения конституций, уставов субъектов Российской Федерации не могут противоречить Конституции России в целом и конституционно-правовой модели в частности, т.е. их основа везде будет едина. Однако могут ли конституциями, уставами развиваться положения конституционно-правовой модели национальной политики? Безусловно. Но, представляется, что данное развитие не затронет ключевых моментов национальной политики в части всестороннего развития наций.

В связи с этим напрашивается вывод, что если государство действительно заинтересовано в достижении гармонии в межнациональной сфере, то не следует правовое регулирование предметов исключительного ведения субъектов в области национальной политики ограничивать их конституциями и уставами. Ключевые моменты самостоятельного ведения субъектов в области национальной политики могут и должны быть закреплены на уровне федерального законодательства. И проведенный анализ подводит под данное положение самое сильное основание.

Библиография

1. Алфимцев В.Н. О "дефинитивном хаосе" в национальной политике // Lex Russica. - 2015. - N 5. - С. 55-65.

2. Всероссийская перепись населения 2010 года. Официальные итоги с расширенными перечнями по национальному составу населения и по регионам // URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/results2.html (дата обращения: 4 августа 2016 г.).

3. Михайлов В.А. Национальная политика как фактор государственного строительства. - М., 1995. - 82 с.

4. Нурышев Г.Н. Внутренняя геополитика России: исторические основания и современные вызовы // Изв. РГПУ им. А.И. Герцена. - 2005. - N 11. - Т. 5. - С. 233-240.

5. Силованов Ю.М. Государственная национальная политика и ее роль в обеспечении безопасности России: автореф. дис. ... канд. полит, наук. - М., 2005. - 23 с.

6. Феномен идентичности в современном гуманитарном знании: к 70-летию академика В.А. Тишкова / сост. М.Н. Губогло, Н.А. Дубова. - М., 2011. - 670 с.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Михайлов В.А. Национальная политика как фактор государственного строительства. М., 1995. С. 15.

*(2) Нурышев Г.Н. Внутренняя геополитика России: исторические основания и современные вызовы // Изв. РГПУ им. А.И. Герцена. 2005. Т. 5. N 11. С. 34.

*(3) Силованов Ю.М. Государственная национальная политика и ее роль в обеспечении безопасности России: автореф. дис. ... канд. полит, наук. М., 2005. С. 12.

*(4) Феномен идентичности в современном гуманитарном знании: к 70-летию академика В.А. Тишкова / сост. М.Н. Губогло, Н.А. Дубова. М., 2011. С. 250.

*(5) Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.

*(6) Ведомости ЗС (Хасэ) - Парламента РА. 1995. N 16.

*(7) Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. 1997. N 21.

*(8) Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. N 4 (22). Ст. 146.

*(9) Дагестанская правда. 2003. N 159.

*(10) Сборник Конституций субъектов Федерации "Конституции Республик в составе Российской Федерации". 1995. Вып. 1.

*(11) Известия Калмыкии. 1994. N 60.

*(12) Конституция (Основной Закон) Республики Карелия. 1994.

*(13) Красное знамя. 1994. N 45.

*(14) Конституция Республики Северная Осетия (Алания) от 12.11.1994. Владикавказ. 1994.

*(15) Республика Татарстан. 2002. N 87-88.

*(16) Известия Удмуртской Республики. 1994. N 4.

*(17) Вести Республики. 2003. N 18.

*(18) Марийская правда. 1995. N 87.

*(19) Бурятия. 1994. N 43.

*(20) Кабардино-Балкарская правда. 1997. N 177.

*(21) День Республики. 1996. N 33 (15785).

*(22) Известия Мордовии. 1995. N 180.

*(23) Республика. 2000. N 51 (224).

*(24) Якутские ведомости. 1992. N 7.

*(25) СЗ РФ. N 30. Ст. 3122.

*(26) Тувинская правда. 2001. N 55.

*(27) Вестник Хакасии. 1995. N 25.

*(28) Более подробно о недостатках понятийного аппарата национальной политики см.: Алфимцев В.Н. О "дефинитивном хаосе" в национальной политике // Lex Russica. 2015. N 5. С. 55-65.

*(29) Областная. 2009. N 45.

*(30) Всероссийская перепись населения 2010 года. Официальные итоги с расширенными перечнями по национальному составу населения и по регионам // URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/results2.html (дата обращения: 4 августа 2016 г.).