Прокурорский надзор за исполнением законодательства о защите прав инвалидов (А. Паламарчук, журнал "Законность", N 5, май 2017 г.)

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о защите прав инвалидов

А. Паламарчук,

начальник Главного управления по надзору за исполнением

федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ

Журнал "Законность", N 5, май 2017 г., с. 3-7.

3 марта 2017 г. состоялось совместное заседание коллегий Генеральной прокуратуры РФ и Министерства труда и социальной защиты РФ, на котором обсуждалась сложная и актуальная тема, непосредственно затрагивающая интересы значительной части населения страны, - защита прав инвалидов.

Количество инвалидов в нашей стране превышает 12,3 млн. человек, решение проблем граждан этой категории является одним из приоритетных направлений социальной политики государства. На необходимость обеспечения равных возможностей для людей с ограничениями здоровья, принятия мер по профессиональному обучению и трудоустройству инвалидов, по формированию для них безбарьерной среды во всех сферах жизни неоднократно указывал в своих посланиях Федеральному Собранию РФ Президент России.

В целях улучшения качества жизни граждан с ограниченными возможностями государственные органы прилагают значительные усилия. Реализуется утверждённая Правительством России государственная программа "Доступная среда".

Вместе с тем результаты прокурорских проверок, многочисленные жалобы граждан и публикации в СМИ свидетельствуют о том, что, несмотря на принимаемые меры, инвалиды при реализации своих прав сталкиваются со множеством правовых и организационных проблем.

За 2015 и 2016 гг. прокурорами выявлено 235 451 нарушение пенсионного законодательства и законодательства о защите прав инвалидов и престарелых, в целях устранения которых внесено 24 174 представления, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 29 192 должностных лица, к административной ответственности по постановлениям прокуроров привлечено 4669 лиц, объявлено 1305 предостережений, внесено 7133 протеста на незаконные правовые акты, в суды направлено 70 519 исков на сумму более 3 млрд. 280 млн. руб., по материалам прокурорских проверок возбуждено 300 уголовных дел.

Нарушения прав инвалидов допускаются начиная с этапа установления инвалидности. Решение о признании лица инвалидом в некоторых случаях принимается на основании субъективных оценок специалистов в области медико-социальной экспертизы. Негативную роль в такой работе играет отсутствие в бюро медико-социальной экспертизы необходимого диагностического оборудования, в результате чего значительное число инвалидов не застраховано от ошибок экспертов.

Пока ещё не все подобные экспертные бюро оснащены специальным оборудованием, что затрудняет определение степени нарушения здоровья (такие факты установлены в Приморском крае, Свердловской области, других регионах). Зачастую инвалиды, особенно пожилые и одинокие граждане, из-за бюрократических барьеров не могут пройти необходимые медицинские обследования, попасть на приём к врачам либо в бюро медико-социальной экспертизы. Это приводит к снижению числа лиц, признанных инвалидами, а люди, нуждающиеся в социальной помощи, лишаются поддержки государства.

Повсеместно прокуроры выявляют нарушения прав инвалидов на охрану здоровья и лекарственное обеспечение. Меры реагирования принимались в связи с неоказанием либо несвоевременным оказанием медицинской помощи, отказом в выдаче льготных рецептов на жизненно важные лекарства, необоснованным уменьшением их количества.

К сожалению, подобные случаи широко распространены и являются результатом ненадлежащей организации региональными органами власти работы по лекарственному обеспечению населения.

В Республике Башкортостан только по иску прокурора к республиканскому минздраву обеспечен проезд семи пациентов с I группой инвалидности, страдающих почечной недостаточностью, до гемодиализного центра, который находится в 20 км от их места жительства. Пациенты были вынуждены самостоятельно добираться до центра на попутном транспорте.

Проблема транспортировки граждан, нуждающихся в проведении гемодиализа, существует в большинстве регионов страны, особенно в сельской местности. Как правило, гемодиализные центры расположены в крупных населённых пунктах, а порядок транспортировки больных и её финансирования не определён ни на федеральном, ни на региональном уровне. Этот вопрос необходимо в кратчайшие сроки урегулировать совместными усилиями Минздрава, Минтруда России и других уполномоченных ведомств.

Зачастую инвалиды не обеспечиваются необходимыми лекарствами из-за недостаточного бюджетного финансирования расходов на их приобретение и несвоевременного формирования данных о потребности в лекарствах.

По-прежнему остаётся сложной ситуация с организацией медицинской помощи инвалидам, проживающим в сельской местности. Зачастую они не обращаются за помощью из-за удалённости лечебных учреждений от места жительства и не всегда могут приобрести нужные им лекарства, поскольку не во всех поселениях есть аптечные или фельдшерско-акушерские пункты.

Не утратил своей остроты вопрос обеспечения инвалидов санаторно-курортным лечением, предоставления им социальных услуг, технических и иных средств реабилитации. Меры прокурорского реагирования по таким нарушениям принимались практически в каждом регионе.

Только после обращения прокуратуры г. Магадана в суд региональное отделение Фонда социального страхования обеспечило 12 граждан, проживающих в областном доме-интернате, абсорбирующим бельём, ортопедической обувью, креслами-колясками.

Подобные случаи свидетельствуют о необходимости усиления Фондом социального страхования контроля за работой региональных отделений и повышения персональной ответственности их руководителей.

В повышенном внимании нуждаются инвалиды, утратившие способность к самообслуживанию и требующие постоянного ухода. Прокуроры пресекали нарушения в сфере охраны здоровья, лекарственного обеспечения, социального обслуживания, санитарно-эпидемиологического и противопожарного законодательства в учреждениях социального обслуживания: домах-интернатах для инвалидов, геронтологических центрах и других.

В Псковской области по материалам прокурорской проверки привлечена к уголовной ответственности старшая медсестра дома-интерната для инвалидов, которая пользовалась доверием жильцов интерната для похищения денег с их сберкнижек. К настоящему времени дело рассмотрено судом, вынесен обвинительный приговор.

Особую тревогу вызывают нарушения прав граждан, пребывающих в психоневрологических интернатах. Зачастую по состоянию здоровья они не способны критически оценивать допускаемые в отношении их противоправные действия. Именно поэтому их имущество и денежные средства представляют особый интерес для мошенников.

В Челябинской области суд удовлетворил иск прокурора о признании недействительным договора купли-продажи квартиры, принадлежащей пациенту психоневрологического интерната. По материалам прокурорской проверки возбуждено и расследуется уголовное дело о мошенничестве.

Нередко жилищные права инвалидов восстанавливаются только после прокурорского вмешательства. В Республике Тыва и Магаданской области по искам прокуроров суды обязали муниципальные органы предоставить инвалидам жилые помещения, отвечающие санитарным и техническим требованиям.

Постоянного контроля прокуроров требуют вопросы защиты прав инвалидов в сфере труда и занятости. Зачастую работодатели незаконно увеличивают им продолжительность рабочей недели с 35 до 40 часов, при этом уменьшая отпуск с 30 до 28 календарных дней, привлекают к работе в ночное время, отказывают в выделении рабочих мест для инвалидов.

В республиках Башкортостан, Татарстан, Приморском крае, Архангельской, Магаданской, Саратовской областях и других регионах не соблюдается законодательство в сфере квотирования рабочих мест для них.

Прокурорами вскрыты преступные схемы, которые позволяют использовать механизмы социальной поддержки инвалидов для незаконного обогащения. По материалам проверки прокуратуры г. Воронежа возбуждено уголовное дело по факту хищения 140 тыс. руб. Деньги были выделены городским Центром занятости населения на трудоустройство инвалидов предпринимателю, который представил подложные документы о трудоустройстве этих лиц и приобретении оборудования для оснащения рабочих мест.

Подобные уголовные дела расследуются в республиках Башкортостан, Татарстан, Краснодарском крае, Кемеровской, Ленинградской, Нижегородской, Саратовской областях.

По-прежнему не во всех субъектах Федерации созданы условия для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур. Зачастую официальные сайты органов местного самоуправления, учреждений здравоохранения и образования не содержат версии для инвалидов по зрению.

В библиотеках не всегда есть специальная литература для инвалидов, в том числе издаваемая со шрифтом Брайля. В целях создания безбарьерной среды для указанных граждан меры прокурорского реагирования принимались в Красноярском, Приморском краях, Воронежской, Кемеровской, Самарской областях и других регионах.

В Республике Татарстан, Красноярском крае, Кемеровской области по требованию прокуроров государственные, муниципальные учреждения и коммерческие организации организовали бесплатные места для парковки автомобилей инвалидов на стоянках транспортных средств.

Повсеместно прокуроры принимали меры по защите прав детей-инвалидов. В стационарных учреждениях социального обслуживания такие дети не всегда обеспечиваются в достаточном количестве лекарствами, техническими средствами реабилитации, не соблюдаются их имущественные права, санитарное состояние таких учреждений не соответствует предъявляемым требованиям.

В органы прокуратуры до сих пор поступают многочисленные обращения от родителей детей-инвалидов, вынужденных приобретать для них за личные средства лекарства, медицинские изделия, технические средства реабилитации.

Отсутствие достаточных средств в региональных бюджетах на приобретение лекарств для детей, страдающих редкими заболеваниями, стоимость которых может составлять более 30 млн. в год на одного ребёнка, ставит под угрозу жизнь и здоровье детей.

В Ульяновской области по иску прокурора судом восстановлено право ребёнка-инвалида на ремонт слухового аппарата.

Особенно неблагополучно складывается ситуация с обеспечением беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры в сельской местности.

На особом контроле прокуроров остаются вопросы соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении органами власти и местного самоуправления мероприятий в сфере социальной защиты инвалидов. Прокуратура г. Москвы выявила факт причинения бюджету города ущерба в размере 129 млн. руб. Денежные средства департамент труда и социальной защиты населения города выделил двум организациям в качестве субсидий для возмещения затрат на создание рабочих мест для инвалидов. Однако организации представили в департамент недостоверные сведения и своевременно не исполнили взятые на себя обязательства. Материалы проверки направлены в следственный орган для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.

Практически во всех регионах прокуроры пресекали нарушения законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд. Наиболее распространены такие нарушения, как: неправильный выбор способа определения поставщика; несоблюдение процедуры проведения торгов; установление в аукционной документации требований, влекущих ограничение количества участников; необоснованные отказы в допуске либо неправомерный допуск хозяйствующих субъектов к участию в торгах; несоблюдение порядка составления протоколов подведения итогов участия в аукционах, сроков размещения информации о заключённых контрактах, отчётов об их исполнении; непринятие мер по взысканию с поставщиков штрафных санкций за несвоевременное исполнение обязательств; несвоевременная оплата выполненных работ (поставленных товаров).

Следственные органы и органы дознания в 2015-2016 гг. возбудили 135 уголовных дел о преступлениях, совершённых в ходе реализации программы "Доступная среда" и других социальных программ, 70 дел направлено в суды для рассмотрения по существу.

Большинство уголовных дел связано с хищением путём мошенничества и растраты, а также нецелевого расходования бюджетных средств, выделенных на оборудование рабочих мест для инвалидов. Зачастую преступления совершались с использованием служебного положения. Например, в г. Ставрополе возбуждено уголовное дело в отношении директора Центра адаптивной физической культуры и спорта, который внёс недостоверные сведения в акты о выполнении работ по программе "Доступная среда" и представил к оплате документы на сумму 2,5 млн. руб.

Всего за 2 года преступлениями указанной категории причинён ущерб в размере более 212 млн. руб.

Суды в 2015-2016 гг. рассмотрели 58 уголовных дел в отношении 61 лица, обвинявшихся в совершении преступлений при использовании бюджетных средств, выделенных на поддержку инвалидов, по 37 делам вынесены обвинительные приговоры, 24 дела прекращены по нереабилитирующим основаниям.

Большинство лиц признано виновными в совершении преступлений, предусмотренных ст. 159 (мошенничество), 1592 (мошенничество при получении выплат) УК. С использованием служебного положения преступления совершили 19 человек.

Как правило, преступления связаны с хищением субсидий из федерального бюджета на возмещение затрат по созданию, оснащению рабочих мест для трудоустройства незанятых инвалидов, исполнением государственных контрактов на изготовление протезов и иных средств реабилитации.

К примеру, в Брянской области осуждена за мошенничество начальник отдела Центра занятости населения г. Клинцы, которая, используя служебное положение, похитила 250 тыс. руб.

Таганским районным судом г. Москвы осуждён на 7 лет 6 месяцев лишения свободы гражданин, который в составе организованной группы похитил 44 млн. руб., предоставив в департамент труда и занятости населения Москвы подложные документы о создании 66 рабочих мест для инвалидов. Он же вместе с соучастниками в 2012 г. похитил 47 млн. руб., полученных в виде субсидии для закупки оборудования и трудоустройства 84 инвалидов.

Приведённые примеры неправомерного расходования бюджетных средств свидетельствуют о недостаточном контроле Роструда за расходованием региональными органами власти средств субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий в сфере занятости инвалидов.

В целях защиты прав и законных интересов инвалидов прокуроры активно используют полномочия по предъявлению в суды исковых заявлений. За истекшие два года в суды направлено около 7 тыс. таких исков, большая часть из которых удовлетворена судами либо ответчиками в добровольном порядке.

В судебном порядке прокуроры добивались оборудования парковочных мест для инвалидов, обеспечения дублированием звуковыми сигналами световых сигналов светофора, доступа инвалидов по зрению к информации на сайтах муниципальных образований.

Работа по защите прав инвалидов органами прокуратуры будет продолжена. В целях преодоления имеющихся проблем и более полного обеспечения социальных гарантий граждан с ограниченными возможностями потребуется реализовать комплекс необходимых мероприятий.

Для решения стоящих перед нами задач важно наладить надлежащее взаимодействие и обмен информацией с органами власти, местного самоуправления, общественными организациями.

С учётом имеющегося положительного опыта межведомственного сотрудничества следует использовать практику создания рабочих групп по вопросам соблюдения законодательства о социальной защите инвалидов.

Для обеспечения социальной защиты инвалидов выделяются значительные бюджетные средства, законность расходования которых требует особого контроля. В связи с этим в ходе надзорной деятельности прокурорам необходимо проверять своевременность и полноту исполнения госконтрактов, заключённых в рамках реализации Государственной программы "Доступная среда" на 2011-2020 гг.

Всем прокурорам на местах необходимо обеспечить контроль за реальным исполнением требований актов реагирования, внесённых в защиту прав инвалидов. Особое внимание следует обратить на восстановление прав граждан на медицинскую и социальную помощь, обеспечение лекарствами и средствами реабилитации. По всем фактам нарушения законодательства нужно добиваться реального привлечения виновных к ответственности. Также необходимо продолжить постоянный мониторинг состояния законности в сфере защиты инвалидов.

В силу понятных причин инвалиды лишены полноценной возможности самостоятельно отстаивать свои права, многие из них не всегда даже физически могут обратиться в прокуратуру.

Поэтому целесообразно изучить опыт прокуроров Еврейской автономной области, Ханты-Мансийского округа по организации выездного приёма граждан с ограниченными возможностями в лечебных, социальных учреждениях. При необходимости распространить его.

Особое внимание следует обратить на состояние исковой работы прокуроров в защиту прав граждан с ограниченными возможностями и принять меры к повышению её эффективности.

К сожалению, остаются проблемы с доступностью транспортной инфраструктуры для лиц с ограниченными возможностями. Ещё сохраняются факты отказа инвалидам в допуске на различные виды пассажирского транспорта, уклонения перевозчиков от обязанности обеспечить комфортную перевозку таких пассажиров. Такие нарушения также требуют оперативного прокурорского реагирования и восстановления нарушенных прав граждан.

Кроме того, прокурорам особое внимание следует обратить на пресечение фактов злоупотреблений, халатности должностных лиц, пользующихся беспомощностью людей с ограниченными возможностями. Практика показывает, что инвалиды нередко становятся жертвами мошенничеств с жилыми помещениями; средства, выделенные для создания им рабочих мест, в некоторых случаях расхищаются. При выявлении таких фактов следует инициировать уголовное преследование виновных лиц.

При этом в ходе организации работы прокуроры не должны подменять органы власти, контролирующие ведомства. Всем прокурорам необходимо помнить, что оптимальные решения поставленных задач реализуются органами прокуратуры исключительно в пределах предоставленных законом полномочий, на основе организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ.

Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав инвалидов является существенным вкладом в укрепление законности в социальной сфере и будет содействовать успешному решению задач, стоящих перед нашим государством и обществом.