Надзор за исполнением законодательства в сфере рыболовства и охраны водных биоресурсов (Е. Кундалев-Лычковский, журнал "Законность", N 5, май 2017 г.)

Надзор за исполнением законодательства в сфере рыболовства и охраны водных биоресурсов

Е. Кундалев-Лычковский,

прокурор отдела по надзору за исполнением федерального

законодательства управления Генеральной прокуратуры РФ

в Дальневосточном федеральном округе

Журнал "Законность", N 5, май 2017 г., с. 12-15.

Дальний Восток - один из богатейших регионов России по запасам водных биоресурсов (82,9%). Рыбопромышленный комплекс составляет основу экономики Дальневосточного федерального округа. Потому обеспечение законности в сфере охраны и добычи водных биологических ресурсов - одна из приоритетных задач прокуратур субъектов Федерации в округе.

Организация и контроль работы прокуроров на этом направлении возложены на управление Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе (далее - Управление).

В начале 2016 года управлением совместно с прокурорами субъектов Федерации, военными и транспортными прокурорами в округе проведена крупномасштабная проверка исполнения законодательства о рыболовстве, аквакультуре и сохранении водных биоресурсов.

В ходе проверки выявлено более двух тысяч нарушений закона, из которых почти тысяча допущена органами Росрыболовства, более четырёхсот - рыбодобывающими компаниями. Внесено свыше семисот актов реагирования, по материалам прокуроров возбуждено 11 уголовных дел.

Результаты надзорной деятельности показали, что территориальные органы Росрыболовства возложенные действующим законодательством функции выполняли не в полном объёме, с нарушением требований закона.

Так, Сахалино-Курильское, Амурское, Приморское управления Росрыболовства не принимали меры к формированию границ рыбоводных участков, не проводили аукционы и конкурсы на право заключения договоров пользования ими, что препятствовало развитию аквакультуры в регионе. К примеру, только после внесения 9 марта 2016 г. заместителем Генерального прокурора РФ представления в Приморском управлении Росрыболовства создана комиссия по определению границ рыбоводных участков во внутренних морских водах и в территориальном море РФ. На заседании комиссии рассмотрены все поступившие в 2015 г. заявки.

Значительное количество нарушений федерального законодательства выявлено в Северо-Восточном управлении Росрыболовства при проведении им единственного в 2015 г конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера. Названный орган не соблюдал требования закона при размещении протокола оценки и сопоставления заявок по конкурсу. Комиссией по организации конкурса приняты решения о допуске двух заявителей, документы которых не соответствовали требованиям конкурсной документации, при этом было необоснованно отказано общине, представившей необходимые документы. Меры к устранению нарушений закона приняты только после внесения заместителем Генерального прокурора РФ представления.

Для всех территориальных органов Росрыболовства в округе было характерно отсутствие надлежащего контроля за реализацией органами государственной власти субъектов Федерации полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биоресурсов.

Сахалино-Курильское, Приморское, Ленское, Северо-Восточное управления Росрыболовства допускали нарушения при заключении договоров пользования водными биоресурсами, общий допустимый улов которых не устанавливается. В нарушение Федерального закона от 20 декабря 2004 г N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" Сахалино-Курильское и Ленское управления Росрыболовства заключили 12 договоров с пользователями, в заявках которых не сообщались сведения о наличии или отсутствии контроля иностранного инвестора. Во все заключённые в 2015-2016 гг. Северо-Восточным управлением договоры включалось не предусмотренное законом основание - о прекращении их действия в случае достижения рекомендованного объёма вылова. После вмешательства прокуратуры нарушения устранены.

Приморское, Северо-Восточное, Сахалино-Курильское управления Росрыболовства большинство договоров пользования биоресурсами в целях осуществления прибрежного рыболовства заключили в нарушение закона - при отсутствии сведений о рыбопромысловых участках. В результате в 2015 г. выдано более 1,5 тыс. разрешений на осуществление прибрежного рыболовства лицам, не имевшим рыбопромысловых участков, за неполный 2016 г - более 600.

Системный характер в деятельности Приморского, Амурского, Сахалино-Курильского управлений Росрыболовства носили нарушения, допускаемые при выдаче разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов: нарушение сроков рассмотрения документов, отсутствие в разрешениях данных о типе судна, судовладельце, ограничениях на промысел и др. Контроль за соблюдением условий выданных разрешений осуществлялся не в полном объёме, о чём свидетельствовали факты непринятия Амурским и Приморским управлениями Росрыболовства мер к 35 пользователям, не соблюдавшим сроки предоставления отчётов о вылове.

В Республике Саха (Якутия), Приморском крае на неудовлетворительном уровне находилась работа территориальных органов Росрыболовства по контролю за проведением мероприятий по компенсации ущерба, наносимого в результате хозяйственной деятельности. Так, Приморское управление Росрыболовства не принимало меры по обращению в суд и привлечению лиц, не выполнивших условия договоров о воспроизводстве водных биоресурсов, к административной ответственности. Органы власти не информировались о недопустимости сдачи объектов строительства в эксплуатацию без проведения компенсационных мероприятий. Меры к устранению нарушений закона приняты только после внесения 9 марта 2016 г. заместителем Генерального прокурора РФ представления.

На состояние законности негативно влияют и недостатки в осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Должностные лица территориальных органов Росрыболовства в округе зачастую ненадлежащим образом осуществляли проверочные мероприятия, не реагировали на выявленные нарушения.

На недостаточном уровне находилась исковая работа. В Северо-Восточном, Охотском и других управлениях Росрыболовства при рассмотрении от 30 до 70% дел об административных правонарушениях вопрос о взыскании ущерба одновременно с назначением наказания не решался.

Повсеместно допускались многочисленные нарушения при производстве по делам об административных правонарушениях. В 2015 г. органами прокуратуры опротестовано более 400 постановлений о привлечении к административной ответственности, из них почти 150 незаконных постановлений Северо-Камчатского и около 200 - Сахалино-Курильского управлений Росрыболовства.

Охрана морских биологических ресурсов возложена на пограничные органы ФСБ России.

Практика прокурорского надзора военных прокуроров свидетельствует, что предоставленные полномочия в этой сфере названные органы реализуют в целом в соответствии с законом.

Вместе с тем при осуществлении контрольно-надзорной деятельности они допускали случаи ненаправления в территориальные органы Росимущества обнаруженных бесхозяйственных орудий лова, ненадлежащего их хранения, несвоевременного направления постановлений судебным приставам-исполнителям для взыскания штрафа в принудительном порядке, а также составления протоколов об административных правонарушениях по фактам неуплаты наложенных штрафов.

Названные органы допускали непринятие мер по защите интересов государства в судебном порядке. Так, бездействие пограничного управления ФСБ России по Сахалинской области послужило основанием для обращения военной прокуратуры Восточного военного округа в арбитражный суд с иском о понуждении территориального управления Росимущества в области к принятию конфискованного судна "Хонто Мару" на реализацию.

В некоторых случаях неудовлетворительное материально-техническое оснащение и неукомплектованность личным составом пограничных подразделений влияли на их деятельность в сфере охраны морских биоресурсов. Так, одной из причин бесконтрольного вылова касаток в море были неисправность двух пограничных катеров и неполнота штатных единиц корабельно-катерного состава погрануправления по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области. Только по представлению военного прокурора Восточного военного округа приняты меры к доукомплектованию и ремонту катеров.

Принимаемые таможенными органами меры не позволили в полном объёме пресечь нарушения закона в таможенной сфере. Транспортные прокуроры выявили факты контрабанды, занижения участниками внешнеэкономической деятельности таможенной стоимости продукции рыбного промысла.

В деятельности таможенных органов прокуроры установили случаи несвоевременного возбуждения дел об административных правонарушениях, непринятия мер в связи с несоблюдением декларантами запретов и ограничений. Проверки в отношении рыбопромысловых компаний зачастую проводились с нарушением требований закона.

После внесения актов прокурорского реагирования нарушения закона устранены.

Охрана водных биоресурсов, находящихся под защитой Красной книги РФ, возложена на органы Росприроднадзора, однако эти полномочия реализуются ими не в полной мере.

К примеру, в Приморском крае только по представлению природоохранного прокурора от 31 марта 2016 г должностные лица управления Росприроднадзора по краю совместно с Приморским управлением Росрыболовства провели рейды в целях выявления и пресечения случаев незаконной добычи водных биоресурсов, в том числе занесённых в Красную книгу РФ.

По представлению заместителя Генерального прокурора РФ от 20 апреля 2016 г. руководитель департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по округу принял меры к недопущению впредь фактов нарушения Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" при проведении государственных экологических экспертиз материалов общего допустимого улова водных биологических ресурсов, выразившихся в несвоевременном направлении заявителям уведомлений о принятии их документов для осуществления экспертиз; неистребовании в установленном порядке дополнительной информации, необходимой для их проведения; неинформировании органов местного самоуправления о заключениях государственных экологических экспертиз.

Полномочиями по обеспечению устойчивого управления водными биоресурсами и их сохранению наделены органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Вместе с тем неполнота правовой базы и несвоевременное реагирование на изменения федерального законодательства зафиксированы в деятельности органов государственной власти в Республике Саха (Якутия), Приморском крае, Магаданской области и Чукотском автономном округе, в связи с чем прокурорами опротестовано 12 незаконных нормативных актов.

Несоблюдение закона при определении рыбопромысловых участков, распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления промышленного рыболовства в пресноводных водных объектах установлено прокурорами Приморского, Хабаровского краёв, Чукотского автономного округа.

В Республике Саха (Якутия), Приморском крае, Еврейской автономной области уполномоченные органы исполнительной власти не соблюдали требования закона при заключении и исполнении договоров о закреплении долей квот за пользователями водными биоресурсами, а также договоров пользования биоресурсами, общий допустимый улов которых не устанавливается.

После прокурорского реагирования приняты меры к устранению выявленных нарушений закона.

В Магаданской области уполномоченный орган власти только после внесения прокурором области представления создал комиссию по определению границ рыбоводных участков, начал работу по их формированию.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области рыболовства на территории муниципальных образований округа, свидетельствует о соответствии большинства из них требованиям федерального закона и соблюдении порядка их принятия.

Вместе с тем в Республике Саха (Якутия), Приморском крае, Амурской и Магаданской областях по протестам прокуроров 11 муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления вне пределов компетенции, отменены.

Значительная часть нарушений в сфере оборота водных биологических ресурсов допускалась их пользователями и хозяйствующими субъектами.

В Приморском крае департамент транспорта и дорожного хозяйства края работы по обустройству объезда через реку проводил без получения согласия территориального управления Росрыболовства на эти мероприятия, предусмотренного Федеральным законом "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", в связи с чем прокурор края внёс представление вице-губернатору региона.

Прокурор г. Находки принял комплекс мер реагирования в отношении пяти хозяйствующих субъектов по фактам превышения нормативов качества вод, сбрасываемых в объекты рыбохозяйственного значения (внесено 4 представления, направлено 1 исковое заявление, возбуждено 10 дел об административных правонарушениях по ст. 8.33 КоАП (нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции водных биологических ресурсов), ст. 7.6 КоАП (самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий).

В Сахалинской области некоторые юридические лица в уполномоченные территориальные органы Росрыболовства не представляли сведения о добыче (вылове) водных биоресурсов, в связи с чем руководители рыбодобывающих организаций по постановлениям прокуроров привлечены к административной ответственности по ст. 8.37 КоАП (нарушение правил, регламентирующих рыболовство).

Итоги названной проверки в июне прошлого года обсуждены на совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры РФ и Министерства РФ по развитию Дальнего Востока.