Досудебная стадия уголовного процесса (В. Лошкарев, журнал "Законность", N 5, май 2017 г.)

Досудебная стадия уголовного процесса

В. Лошкарев,

старший прокурор отдела N 3 по надзору за производством

дознания и оперативно-разыскной деятельностью управления

по надзору за следствием, дознанием и оперативно-разыскной

деятельностью прокуратуры Самарской области,

кандидат юридических наук, доцент

Журнал "Законность", N 5, май 2017 г., с. 50-53.

Действующее уголовно-процессуальное законодательство, регламентирующее вопросы подследственности разрешения сообщений о преступлениях, допускает их неоднозначное толкование, что порождает неединообразную правоприменительную практику в субъектах Федерации по вопросу законности принятия органами дознания МВД России решений об отказе в возбуждении уголовного дела по преступлениям, отнесённым к подследственности следователей МВД России: в одних субъектах Федерации подобная практика признаётся законной, в других - незаконной.

В соответствии с ч. 1 ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь, руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом совершённом или готовящемся преступлении и в пределах компетенции, установленной УПК, принять по нему решение в соответствии с ч. 1 ст. 145 УПК: о возбуждении уголовного дела; об отказе в возбуждении уголовного дела; о передаче сообщения по подследственности в соответствии со ст. 151 УПК, а по уголовным делам частного обвинения - в суд.

Логика сторонников первого правоприменительного подхода сводится к тому, что в соответствии с ч. 1 ст. 157 УПК при наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, орган дознания в порядке, установленном ст. 146 УПК, возбуждает уголовное дело и производит неотложные следственные действия, а согласно ст. 150, 151 УПК предметная подследственность преступлений законодателем определяется только со стадии возбуждения уголовного дела и только в отношении уполномоченных субъектов применения (следователей, дознавателей). Исходя из указанной совокупности правовых норм делается вывод, что орган дознания МВД может принимать решение об отказе в возбуждении уголовного дела по преступлениям, отнесённым к подследственности следователей МВД, поскольку в определённых случаях может принимать решение о возбуждении таких дел.

Придерживаясь второй позиции, полагаем, что будет правильным считать, что вынесение окончательного процессуального решения (о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела) по результатам проверки законодатель возлагает на орган, к подследственности которого относится преступление. Таким образом, орган, уполномоченный возбудить и расследовать уголовное дело о преступлении, отнесённом УПК к его подследственности, является и органом, уполномоченным принимать решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Исключение составляет принятие решения по п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК (промежуточного), поскольку принятие этого решения не является итоговым для стадии возбуждения уголовного дела и после него в обязательном порядке должно быть вынесено одно из двух итоговых решений. Изложенная позиция следует из буквального толкования уголовно-процессуального закона, но конкретной нормы, закрепляющей это, в УПК нет. При этом действующее уголовно-процессуальное законодательство не содержит каких-либо изъятий из правил подследственности, в том числе касающихся ведомственной принадлежности органа предварительного расследования, т.е. орган дознания, к примеру должностное лицо подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции, не может принимать решения об отказе в возбуждении уголовного дела по преступлениям, относящимся к подследственности следователей МВД, а ч. 1 ст. 157 УПК, закрепляя возможность только возбуждения уголовного дела, по которому обязательно предварительное расследование, органом дознания, не закрепляет возможность принятия органом дознания решения об отказе в возбуждении уголовного дела с нарушением правила подследственности.

Формированию единообразной правоприменительной практики в этом вопросе способствует нормотворчество правоприменителя, в частности правовая позиция, изложенная в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 9 апреля 2015 г. N 69-12-2015 "О недостатках прокурорского надзора за исполнением требований уголовно-процессуального законодательства", которое ориентирует прокуроров на признание незаконным принятие органами дознания МВД России решений об отказе в возбуждении уголовного дела по преступлениям, отнесённым к подследственности следователей МВД России.

Устранению имеющейся правовой неопределённости могло бы способствовать дополнение ст. 151 УПК нормой, чётко закрепляющей, что вынесение процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам проверки возлагается на орган, к подследственности которого относится преступление.

При осуществлении прокурорского надзора необходимо обращать внимание на то, что возможным способом принятия органами дознания незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела (скрытого принятия решения с нарушением правил подследственности) является не указание в резолютивной части решения пункта и части статьи УК РФ, по которой принимается решение, в том случае, когда одни части статей относятся к подследственности дознания, а другие - следствия (к примеру, по ст. 159 УК). При этом УПК прямо не обязывает при вынесении решения об отказе в возбуждении уголовного дела указывать пункт, часть, статью, на основании которых принимается решение. Устранению этой проблемы способствовало бы дополнение ст. 148 УПК императивной нормой, предписывающей при вынесении решения об отказе в возбуждении уголовного дела в обязательном порядке указывать пункт, часть, статью УК, на основании которых принимается решение об отказе в возбуждении уголовного дела (как это предусмотрено, к примеру, в п. 4 ч. 2 ст. 146 УПК при возбуждении уголовного дела).

Есть также правовые пробелы при определении сроков проведения процессуальной проверки при передаче сообщения о преступлении из органа дознания в следствие. Например, срок проведения проверки по сообщению о преступлении продлён надзирающим прокурором до 30 суток, и на 30-е сутки должностным лицом органа дознания территориального отдела МВД, проводящим проверку, принимается решение в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК с учётом ст. 151 УПК - направить в следствие МВД по подследственности. В указанном органе МВД единая регистрация сообщений о преступлениях, и поступившие в следствие из органа дознания материалы проверки не могут быть перерегистрированы с новым номером книги учёта заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях (далее - КУСП), что, соответственно, не даёт возможности нового исчисления срока проверки.

Аналогичная ситуация с неопределённостью срока процессуальной проверки может возникнуть и тогда, когда надзирающий прокурор отменяет незаконное (вынесенное неуполномоченным лицом) решение органа дознания МВД России об отказе в возбуждении уголовного дела и даёт начальнику органа дознания указание принять решение в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 145 УПК с учётом ст. 151 УПК (т.е. направить в следствие МВД по подследственности), устанавливая при этом минимальный срок проведения дополнительной проверки, поскольку требуется вынести только одно постановление, а не проводить проверочные мероприятия.

В указанных случаях при поступлении материалов в следствие уже не остаётся процессуальных сроков для проверки либо они уже истекли, при этом способ установления сроков в УПК не закреплён.

Устранению этих проблемных моментов способствовало бы либо разделение учёта сообщений о преступлениях в МВД России (в части следствия и дознания), либо наделение прокурора правом на установление срока проведения проверки, который был бы обязателен и для следствия в случае передачи сообщения о преступлении по подследственности, а дальнейшие сроки проверки устанавливались бы руководителем следственного органа.

Следующий блок проблем связан с проведением процессуальных проверок. Рассмотрим два обобщённых противоположных случая: в первом - сообщение о преступлении не регистрируется в установленном порядке, процессуальная проверка не организуется и не проводится, но при этом сообщение, содержащее в себе сведения о совершённых преступлениях, проверяется в соответствии с Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан в системе МВД России, утверждённой приказом МВД России от 12 сентября 2013 г N 707 (далее - приказ N 707). Обычно помимо порядка проверки на практике нарушаются и сроки её проведения: по указанному приказу она зачастую осуществляется в срок 30 суток, затем продлевается ещё на 30 суток, по окончании срока подаётся рапорт уполномоченного лица в порядке ст. 143 УПК, после чего проверка продолжается в рамках ст. 144-145 УПК и проводится ещё 3, 10, но, как правило, - 30 суток (и более в случае дальнейшего направления по подследственности). Таким образом, сообщение о преступлении два месяца проверяется не в том порядке и не в те сроки, которые установлены УПК, при этом подменяются различные по своему правовому содержанию проверки, утрачиваются следы возможного преступления, что в итоге способствует уклонению виновных лиц от установленной законом ответственности за совершённые противоправные действия.

Факты укрытия сообщений о преступлениях путём проведения проверок в рамках приказа N 707 носят далеко не единичный характер. Например, в ГУ МВД России по Самарской области поступило заявление представителя юридического лица, из которого следовало, что между ним и другим юридическим лицом был заключён договор на выполнение работ (оказание услуг) по ремонту спецтехники. На основании представленного исполнителем работ акта об оказании услуг, в соответствии с которым им выполнены работы по ремонту двигателя спецтехники, заказчиком работ была произведена их оплата на общую сумму около 1,3 млн. руб., однако, как было установлено независимой экспертизой, сами ремонтные работы исполнителем реально не проводились, а включённые в акт сведения были ложными. Вопреки приведённым данным, указывающим на совершение представителями ремонтной организации мошенничества, проверка заявления в порядке ст. 144-145 УПК своевременно организована и проведена не была (вместо неё проверка проводилась в порядке приказа N 707). По фактам выявленных нарушений прокуратура внесла представление, дальнейшая проверка продолжилась в рамках УПК. Вместе с тем одним из способов искоренения указанной порочной практики могло бы стать наделение прокурора полномочиями по даче органу дознания обязательного указания о регистрации сообщения о преступлении в КУСП и проведении по нему проверки в порядке ст. 144-145 УПК, которые могли бы быть закреплены в ст. 37 УПК.

Во втором случае процессуальная проверка организуется при отсутствии в обращениях заявителей и результатах оперативно-разыскной деятельности признаков преступления, в том числе фактически по административным правонарушениям. Наиболее частыми являются нарушения требований ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" и Инструкции о порядке представления результатов оперативно-разыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд, утверждённой приказом МВД России, Министерства обороны РФ, ФСБ России, ФСО России, Федеральной таможенной службы, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Следственного комитета России от 27 сентября 2013 г N 776/703/509/507/1820/42/535/398/68 (далее - Инструкция), при представлении результатов оперативно-разыскной деятельности для проведения проверки и принятия процессуального решения без вынесения необходимого в таких случаях постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-разыскную деятельность, а рапорты, составленные оперативными сотрудниками в порядке ст. 143 УПК, не содержат сведений, позволяющих оценить законность проведённых оперативно-разыскных мероприятий (далее - ОРМ).

К примеру, оперуполномоченный подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции ГУ МВД России по Самарской области оперативным путём получил информацию о том, что индивидуальный предприниматель, возможно, реализует контрафактную продукцию, которая фактически им не проверялась, мер к получению достаточной информации для организации проведения проверки в порядке ст. 144-145 УПК он также не принимал, но, несмотря на это, через два дня после её поступления в КУСП зарегистрирован его рапорт в порядке ст. 143 УПК по факту возможного совершения неустановленным лицом преступления, предусмотренного ст. 146 УК, основанием для вынесения которого стала та же самая первоначально поступившая и никаким образом не проверенная оперативная информация. Надзирающий прокурор установил, что указанный рапорт подготовлен с нарушением ст. 11 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", ст. 143 УПК, пп. 6, 7, 18 Инструкции, повода для проведения проверки в порядке ст. 144-145 УПК не было, а в соответствии со ст. 75, 89 УПК полученные в ходе такой процессуальной проверки сведения будут признаны недопустимыми доказательствами. Этот факт отражён в представлении, по результатам которого виновные лица привлечены к ответственности. Но в подобных случаях была бы не лишней возможность прокурора потребовать прекратить проверку в порядке ст. 144-145 УПК и продолжить её в ином порядке, к примеру в рамках оперативно-разыскной деятельности.

В связи с этим следующим предложением по дополнению полномочий прокурора (ст. 37 УПК) является наделение его правом отменять решение руководителя органа дознания об инициировании проведения проверки в порядке ст. 144-145 УПК и поручать дальнейшее проведение проверки в ином порядке.

На практике часто проверка оперативной информации осуществляется в рамках уголовно-процессуального законодательства, а выполнение процессуальных действий подменяется оперативно-разыскными мероприятиями, т.е. фактически происходит смешение органа дознания с органом, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность, а подобный механизм реализации оперативной информации провоцирует незаконное документирование результатов ОРМ на основании положений процессуального законодательства. Статья 5 УПК определяет дознавателя как должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные полномочия, предусмотренные УПК. Таким образом, любой оперуполномоченный, которому начальником органа дознания поручено проведение проверки в порядке ст. 144-145 УПК является дознавателем. В силу ч. 2 ст. 41 УПК не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по уголовному делу ОРМ, но эта статья не содержит прямого запрета на проведение одним и тем же лицом проверки в порядке ст. 144-145 УПК и ОРМ, которым и предлагается её дополнить. Указанное предложение фактически закреплено в правовой позиции, изложенной в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 4 марта 2016 г. N 69-09-2016 "О недостатках прокурорского надзора за исполнением в органах наркоконтроля законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях", которое ориентирует прокуроров на пресечение фактов проведения одним и тем же лицом проверки в порядке ст. 144-145 УПК и ОРМ.

Кроме того, требуется уточнение в ст. 144 УПК перечня возможных к проведению оперативно-разыскных мероприятий в рамках процессуальной проверки, поскольку в ходе проведения некоторых таких ОРМ возможно получение сведений, которые не могли бы быть получены на стадии доследственной проверки до возбуждения уголовного дела.