Некоторые замечания по проектам Федерального закона "О теплоснабжении" (С.Г. Шевцов, "Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа", N 3, май-июнь 2008 г.)

Некоторые замечания по проектам Федерального закона
"О теплоснабжении"

Бесперебойная подача тепловой энергии в жилые помещения, на производственные и инфраструктурные объекты, в здания и сооружения в период низких температур - неотъемлемое условие обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности граждан Российской Федерации и устойчивого функционирования национальной экономики.

Тепловая энергия - специфический товар, характеризуемый температурой и давлением теплоносителя. Технология бесперебойного обеспечения потребителей тепловой энергией требует особого правового режима, позволяющего координировать деятельность различных лиц, занятых производством, передачей и потреблением тепла.

В последнее время сфера обращения тепловой энергии (мощности, теплоносителя) находится под воздействием ряда социально-экономических реформ: электроэнергетики, ЖКХ, системы местного самоуправления. Однако до сих пор на законодательном уровне нет нормативного правового акта, который в полной мере устанавливал бы правовые основы отношений в сфере теплоснабжения. Вследствие этого отсутствует единство правоприменительной практики, недостаточными темпами развиваются системы теплоснабжения, нет четких правовых гарантий обеспечения тепловой энергией населения и других потребителей.

Во исполнение п. 6 Плана мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2005-2006 гг., утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.06.03 N 865-р, соответствующими министерствами (в том числе Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации), разработано несколько проектов Федерального закона "О теплоснабжении"*(1). Их цель - создание такой системы регулирования отношений в теплоснабжении, которая обеспечивала бы надежную и экономичную поставку потребителям тепловой энергии надлежащего качества.

Рассмотрим некоторые положения проектов с точки зрения закрепления гражданско-правовых гарантий надежного и бесперебойного снабжения потребителей теплом.

Первая гарантия - формирование ясной структуры договорных связей в сфере теплоснабжения. Теплоснабжение как деятельность следует отличать от договора энергоснабжения, объектом которого является тепловая энергия. В соответствии со ст. 539 ГК РФ один из существенных признаков договора энергоснабжения - это непосредственное присоединение энергоустановки или сети потребителя к сетям энергоснабжающей организации. В процессе реформирования электроэнергетики понятие договора энергоснабжения применительно к этой сфере изменилось, указанный признак исключен из понятия договора.

По тому же пути пошли авторы проектов Федерального закона "О теплоснабжении". Например, в ст. 9 проекта Федерального закона "О теплоснабжении" (май 2007 г.)*(2) предусмотрено, что потребители приобретают тепловую энергию (мощность) у теплоснабжающей организации на основе договора теплоснабжения, который является публичным. Договор теплоснабжения заключается потребителем и теплоснабжающей организацией, к тепловым сетям которой присоединена теплопринимающая энергоустановка потребителя, или потребителем и теплоснабжающей организацией, обеспечивающей через тепловые сети иных организаций поставку тепловой энергии на теплопринимающую энергоустановку потребителя. В последнем случае теплоснабжающая организация обязана самостоятельно урегулировать отношения с организациями, через тепловые сети которых будет осуществлять поставку тепловой энергии.

Положительные стороны проекта:

- расширенное по сравнению с Гражданским кодексом Российской Федерации понятие договора энергоснабжения соответствует сложившейся практике взаимоотношений в этой сфере. Кроме того, источники тепла и сети нередко принадлежат разным лицам, и потребители могут получать тепловую энергию только через сети лиц, не являющихся ее производителями. Небольшое противоречие с п. 2 ст. 539 ГК РФ в части введения возможности подключения к сетям не только теплоснабжающей, но и теплосетевой организации допускается с учетом ст. 548 ГК РФ, которая отдает приоритет Федеральному закону "О теплоснабжении" над Гражданским кодексом Российской Федерации в части ст. 539-547;

- последние проекты не предусматривают возможности заключения договоров на оказание услуг по передаче тепловой энергии самими потребителями, поэтому в них не предусмотрен договор купли-продажи тепловой энергии, заключаемый между потребителем и энергоснабжающей организацией. Таким образом, потребитель имеет отношения только с одной организацией, которая реально отвечает за надежность и качество теплоснабжения;

- в последних проектах сохранен основной смысл ограничений § 6 гл. 30 ГК РФ, заключающийся в том, что теплоснабжающая организация не должна быть чисто сбытовой. Ей необходимо на законных основаниях иметь сеть, т.е. быть организацией, которая сама определяет качество теплоснабжения и отвечает за него. В проекте Федерального закона "О теплоснабжении" следует закрепить положение о том, что теплоснабжающая организация должна на законных основаниях иметь источник тепла или тепловой пункт, т.е. быть организацией, непосредственно определяющей качество теплоснабжения и отвечающей за него.

Недостатки проекта:

- теплоснабжающая организация может выполнять одну из функций производства, передачи или распределения (самостоятельно или посредством заключения договора на оказание соответствующих услуг с другой организацией), так как согласно § 6 гл. 30 ГК РФ она должна иметь сеть. Гражданский кодекс Российской Федерации не конкретизирует, к какой сети подключается потребитель (сети трубопроводов внутри котельной или ЦТП, внешней тепловой сети и т.д.). Он также не требует от энергоснабжающих организаций собственной генерации энергии. Любая организация, имеющая хотя бы один метр сети, в принципе, может быть энергоснабжающей, но при этом должна нести перед потребителями всю полноту ответственности со штрафными санкциями за несоответствие качества и надежности требованиям, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Сетевая организация, выступающая в роли теплоснабжающей, является посредником между производителем энергии и ее потребителем, перепродавцом, которые могут быть отключены от теплоснабжения как покупатели, не оплачивающие энергию. В этом случае возникают споры, связанные с определением собственника энергии, переданной потребителям без договоров либо при заключении договоров энергоснабжения с двумя теплоснабжающими организациями, например, с производителем и сетевой организацией.

Кроме того, перепродавец не вправе требовать заключения публичного договора от производителя энергии. Согласно ст. 426 ГК РФ публичный договор заключается между коммерческой организацией и потребителем. Закрепление нормы об обязательности такого договора серьезно ограничит его свободу в сфере предпринимательской деятельности, что необходимо экономически обосновать. Например, возникает вопрос: в каком объеме теплоснабжающая организация обязана продавать тепловую энергию другой теплоснабжающей организации - перепродавцу.

В связке режимов теплоснабжения и теплопотребления нет временного разрыва. Соответственно, Гражданский кодекс Российской Федерации не предусматривает посредников между теплоснабжающими организациями и потребителями. Параграф 6 гл. 30 ГК РФ определяет специфику договоров энергоснабжения с учетом продажи товара без промежуточного склада, поэтому появление перепродавца, которому теплоснабжающая организация обязана продавать энергию, целесообразно только при наличии конкретных экономико-правовых плюсов.

В результате перепродажи тепловой энергии в договорной структуре добавляется еще одно звено. Дело здесь даже не в удорожании тепловой энергии, а в платежеспособности перепродавца - тепло-сбытовой организации, которую могут отключить от теплоснабжения за неоплату приобретенной энергии. Данное обстоятельство в свою очередь может повлечь возникновение угрозы жизни и здоровью граждан в результате отключения конечных потребителей (физических лиц, больниц, детских садов, школ).

Вторая гарантия надежного теплоснабжения - специальный порядок ограничения и прекращения подачи тепловой энергии потребителям. Действующий Порядок прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям-потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.01.98 N 1 (далее - Порядок), является льготным. Он распространяется на организации-потребители, прекращение или ограничение подачи топливно-энергетических ресурсов которым может привести к опасности для жизни людей и тяжелым экологическим последствиям; а также на медицинские учреждения; организации связи; объекты ЖКХ, вентиляции и водоотлива; основные подъемные устройства угольных и горнорудных организаций; метрополитен.

Этот Порядок определяет последовательность действий энергоснабжающей организации по прекращению или ограничению подачи топливно-энергетических ресурсов (тепловой энергии и газа) на основании п. 5 ст. 486 и п. 1 ст. 546 ГК РФ при неоднократном нарушении организацией-потребителем сроков оплаты поданных ей (использованных ею) топливно-энергетических ресурсов. При нарушении одного срока оплаты теплоснабжающая организация в соответствии с п. 1 и 2 ст. 546 ГК РФ может приостановить исполнение договора теплоснабжения, заключенного с юридическим лицом, после нарушения двух сроков - отказаться от договора, что влечет его расторжение.

Указанный Порядок ограничивает применение норм ст. 546 ГК РФ о приостановлении исполнения договора и отказе от него. Согласно названному Порядку под неоднократным нарушением организацией-потребителем сроков оплаты (в связи с чем может быть ограничена подача энергии) понимается неоплата двух периодов, установленных договором (например, неоплата в течение двух месяцев, несмотря на закрепление в договоре нескольких промежуточных сроков оплаты).

В новом Федеральном законе "О теплоснабжении" порядок ограничения или прекращения теплоснабжения потребителей в случае невыполнения ими обязательств по оплате должен содержать следующие гарантии обеспечения жизни и здоровья граждан:

- обязательное предварительное предупреждение о возможном введении полного и (или) частичного ограничения режима потребления в установленные сроки (с последовательным направлением уведомлений об ограничении и последующем прекращении подачи энергии);

- обязательное введение предварительного частичного ограничения режима потребления перед прекращением подачи тепловой энергии;

- ответственность за нарушение Порядка, повлекшее за собой причинение убытков потребителям и (или) продавцам тепловой энергии.

- запрет на нарушение прав других потребителей в связи с вводимым ограничением режима потребления тепловой энергии, т.е. ограничение подачи тепловой энергии потребителям, не исполняющим свои обязательства по оплате потребленной тепловой энергии (мощности), не должно приводить к ухудшению температурного и гидравлического режима потребления тепла иными (добросовестными) потребителями. В новом Федеральном законе "О теплоснабжении" следует закрепить норму об ограничении режима потребления в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения потребителем своих обязательств или прекращения обязательств сторон по договору индивидуально по отношению к каждому потребителю при условии соблюдения прав и законных интересов иных потребителей.

В Гражданском кодексе Российской Федерации понятия "потребитель" и "абонент" употреблены как синонимы. В законопроектах понятие "потребитель" также выступает синонимом абонента, т.е. покупателя тепловой энергии по договору теплоснабжения для собственных нужд, нужд субабонентов или для оказания коммунальных услуг горячего водоснабжения, центрального отопления и вентиляции. Между тем в проектах целесообразно не только закрепить запрет на отключение добросовестных покупателей тепловой энергии, но и предусмотреть гарантии субабонентов и граждан в многоквартирных домах, которые надлежащим образом оплачивают абоненту энергию.

Вправе ли теплоснабжающая организация прекратить подачу тепловой энергии в дом, в котором созданы товарищество собственников жилья или жилищно-строительный кооператив, если между ними заключен договор теплоснабжения и это товарищество (кооператив) имеет задолженность перед теплоснабжающей организацией по оплате поставляемой тепловой энергии? Отношения, связанные с предоставлением услуг по теплоснабжению, урегулированы Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам (далее - Правила), утвержденных постановлением Правительства РФ от 23.05.06 N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам"*(3).

Коммунальные услуги предоставляются потребителю на основании договора, заключаемого исполнителем с собственником жилого помещения в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4 Правил). Исполнителем может быть управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, в обязанности которых входит заключение договора с ресурсоснабжающими организациями или самостоятельное производство коммунальных ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг потребителям, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений - иная организация, производящая или приобретающая коммунальные услуги (подп. "в" п. 49 Правил).

В соответствии с данными Правилами потребителем является, в частности, гражданин, использующий коммунальные услуги для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, которому согласно п. 9 Правил должно быть обеспечено бесперебойное отопление жилого помещения в течение отопительного периода в зависимости от температуры наружного воздуха.

Таким образом, в обязанности товарищества собственников жилья или жилищно-строительного кооператива входят заключение договора на подачу тепловой энергии и оплата услуг по ее предоставлению, в связи с чем названные организации будут выступать посредниками между теплоснабжающей организацией и гражданами, проживающими в многоквартирном доме и являющимися непосредственными потребителями. В соответствии с п. 8 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам условия договора о приобретении коммунальных ресурсов, заключаемого с ресурсоснабжающими организациями в целях обеспечения потребителя коммунальными услугами, не должны противоречить этим Правилам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Министерство регионального развития РФ в своих письмах*(4) разъяснило, что согласно п. 8 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам условия договора ресурсоснабжения не должны противоречить императивным гражданско-правовым нормам Правил, в том числе регулирующим порядок и основания прекращения подачи коммунальных ресурсов гражданам.

Данные Правила не предусматривают возможность приостановления или прекращения подачи тепловой энергии в случае неполной оплаты коммунальных услуг потребителем или при наличии задолженности по оплате, в то время как такая возможность установлена при наличии задолженности по оплате за подачу потребителю горячей воды, электрической энергии и газа (подп. "д" п. 50 Правил).

Верховный Суд РФ, отвечая на указанный вопрос, пришел к выводу, что действующее законодательство не предусматривает нормы, в соответствии с которой допускалось бы отключение от тепловой энергии всего дома, если созданное в нем товарищество собственников жилья или жилищно-строительный кооператив имеют перед теплоснабжающей организацией задолженность по оплате коммунальных услуг*(5).

Между тем в одном из определений Высшего Арбитражного Суда РФ об отказе в передаче дела в Президиум*(6) по спору о взыскании кооперативом излишне списанной платы за тепловую энергию сделан вывод о том, что действие Правил предоставления коммунальных услуг гражданам не распространяется на спорные правоотношения теплоснабжающей организации и жилищно-строительного кооператива. Поэтому довод кооператива о необходимости применения п. 16 Правил для определения фактического количества потребленной тепловой энергии при расчетах между энергоснабжающей и управляющей организациями неоснователен и ссылка на письмо Министерства регионального развития РФ от 13.02.07 N 2478-РМ/07, в котором содержатся разъяснения по применению указанных Правил, не может быть принята.

В проекте Федерального закона "О теплоснабжении" следует предусмотреть норму, которая прямо решила бы вопрос о наличии или отсутствии у теплоснабжающей организации права прекращать подачу тепловой энергии в многоквартирный дом на основании того, что исполнителем коммунальных услуг не погашен долг перед теплоснабжающей организацией по оплате тепловой энергии.

С.Г. Шевцов,

помощник судьи Федерального арбитражного суда

Северо-Кавказского округа, канд. юрид. наук

"Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа", N 3, май-июнь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) http://www.rosteplo.ru/zaktep.php; http://www.energypolicy.ru/files/heat%20law_20.09.2004.pdf

*(2) http://www.rosteplo.ru/zaktep.php

*(3) Собрание законодательства Российской Федерации. 05.06.2006. N 23. Ст. 2501.

*(4) О заключении договоров исполнителей коммунальных услуг с ресурсоснабжающими организациями: письмо Министерства регионального развития Российской Федерации от 29.11.07 N 21492-СК/07 // СПС "Гарант"; О применении п. 8 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утв. постановлением Правительства от 23.05.06 N 307: письмо Минрегионразвития РФ от 13.02.07 N 2479-РМ/07 // СПС "Гарант".

*(5) Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 г.: постановление Президиума ВАС РФ от 07.03.07 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2007. N 8. С. 2-33.

*(6) Определение ВАС РФ от 03.12.07 N 15484/07 // СПС "Гарант".