Земельные отношения на региональном уровне: закон и практика (О.В. Павлова, Ю.В. Васильчук, "Законодательство", N 6, июнь 2008 г.)

Земельные отношения на региональном уровне: закон и практика

Земельным кодексом (ЗК) РФ установлена модель реализации принципа совместного ведения, согласно которой законодательными актами Российской Федерации определяются вопросы, регулируемые нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. К сожалению, в представленной модели так и не получило должного закрепления разграничение компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений. В частности, не определены границы компетенции законодательных и исполнительных органов.

Анализ регионального законодательства позволяет выявить ряд типичных недостатков в законах субъектов Российской Федерации. Например, вместо воспроизведения, иногда даже в полном объеме, положений федерального закона целесообразнее было бы принять закон об особенностях применения федерального закона на территории конкретного субъекта. "Известно, сколь неэффективно региональное нормотворчество, осуществляемое по принципу создания копий федеральных законов. Однако для такого варианта его развития существует ряд причин как субъективного, так и объективного характера, главная из которых, как показывает опыт, - опасение регионального законодательства выйти за пределы собственного правового пространства"*(1). При этом нередко наблюдается наличие пробелов в правовом регулировании отношений, прямо отнесенных законодателем к компетенции субъектов федерации. Перечислим некоторые вопросы, которые оказались наиболее сложными для региональных законодателей:

1) случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность юридических лиц бесплатно (п. 2 ст. 28 ЗК РФ);

2) порядок и условия предоставления информации собственников земельных участков о возможном выкупе земельных участков в случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц (п. 4 ст. 31 ЗК РФ);

3) случаи изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 49 ЗК РФ);

4) условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (п. 4 ст. 81 ЗК РФ);

5) границы и правовой режим пригородных зон (п. 3 ст. 86 ЗК РФ);

6) порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также установление зон с особыми условиями использования земель данной категории в отношении земель, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации (подп. 2 п. 5 ст. 87 ЗК РФ);

7) порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения (п. 4 ст. 94 ЗК РФ);

8) минимальный срок аренды земельного участка сельскохозяйственных угодий (п. 3 ст. 9 Закона об обороте земель*(2));

9) перечень категорий граждан, имеющих право на получение земельной доли, и порядок определения размера земельной доли (п. 4 ст. 10 Закона об обороте земель);

10) случаи, в которых сельскохозяйственные угодья, предоставленные сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со ст. 28 ЗК РФ могут предоставляться гражданам на праве общей собственности бесплатно (п. 4 ст. 10 Закона об обороте земель);

11) случаи, в которых земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе (п. 4 ст. 10 Закона об обороте земель);

12) условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота (п. 4 ст. 81 ЗК РФ).

1. В последнее время приобретает все большую практическую значимость возможность общественности принимать участие в решении вопросов предоставления и изъятия земель, в градостроительной деятельности. При этом ЗК РФ весьма узко трактует возможность участия граждан, их объединений в решении земельных вопросов, не закрепляет порядок информирования общественности о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства, формы участия, необходимость учета обоснованного общественного мнения и другие вопросы, имеющие принципиальное значение в условиях формирования институтов гражданского общества. Для изменения сложившегося положения необходима реализация одного из принципов российского земельного законодательства - участие граждан и их объединений в решении вопросов, касающихся их прав на землю.

Согласно данной норме-принципу граждане Российской Федерации и их объединения вправе принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством (ст. 1 ЗК РФ). Земельный кодекс РФ не определяет, нормативный правовой акт какого уровня - федерального, субъекта Российской Федерации или муниципального образования - должен обеспечить правовую регламентацию решения вопроса об участии граждан в принятии решений, касающихся их прав на землю. Так, ст. 31 ЗК РФ, устанавливающая порядок выбора земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, указывает на возможное участие граждан и их объединений в принятии подобного решения. В соответствии с п. 4 ст. 31 ЗК РФ в случае, если в целях размещения объектов необходимо выкупить земельные участки для государственных или муниципальных нужд из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, орган местного самоуправления информирует собственников этих земельных участков об их возможном выкупе. Порядок и условия предоставления такой информации могут быть определены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Однако пока подобные акты федерального уровня отсутствуют. Нет правового режима, позволяющего информировать заинтересованных лиц о предстоящем выделении земельного участка для строительства, не прописаны нормы, устанавливающие условия предоставления информации в связи с выкупом земельных участков для государственных или муниципальных нужд; формы и порядок участия граждан в принятии таких решений. Некоторые нормативные правовые акты, в том числе Градостроительный кодекс РФ, Положение об оценке воздействия на окружающую среду, утвержденное в 2000 г. Госкомэкологией*(3), лишь частично регулируют отдельные формы участия граждан при вынесении конкретных решений в области градостроительной деятельности.

Неурегулированным остается и вопрос о проведении общественных обсуждений при установлении публичных сервитутов, которые прямо предусмотрены п. 2 ст. 23 ЗК РФ.

Однако, как указывают суды в своих решениях, "отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу"*(4). Таким образом, в связи с отсутствием законодательно установленного порядка проведения подобных общественных слушаний создаются практически непреодолимые препятствия не только для развития института публичного сервитута, но и для его установления на практике. Устранить данный пробел поможет принятие соответствующего акта на уровне субъектов Российской Федерации, тем более что публичные сервитуты могут регламентироваться законом или нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации. Примерами могут служить принятый в Сахалинской области Закон от 16 июля 2002 г. N 354 "Об участии граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности в Сахалинской области" и Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. N 400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге".

Принцип участия граждан и общественных объединений в решении вопросов, затрагивающих их права на землю, следует рассматривать как проявление публично-правовых начал в земельном праве и одновременно как гарантию обеспечения соблюдения законности в сфере реализации земельных отношений. Вполне очевидно, что наибольшую практическую значимость и применимость данный принцип в настоящее время имеет в связи с предоставлением земельных участков для строительства объектов на территориях земель городских населенных пунктов. С одной стороны, земли населенных пунктов - это земли, предназначенные прежде всего для застройки, с другой - это место проживания людей, и состояние среды их жизнедеятельности отражается на здоровье каждого. Конфликт интересов граждан и органов власти, реализующих экономические функции, говорит о наличии конфликта между государственными и публичными интересами. При этом надо учитывать и то, что государственные интересы - понятие более широкое, и не всегда решения органов публичной власти отражают те государственные интересы, которые закреплены в нормах права. Границы между частными и публичными интересами весьма подвижны. Устанавливая различного рода ограничения и предписания обязательного характера, органам власти необходимо стараться соблюсти баланс интересов. В противном случае возникнут непреодолимые препятствия для реализации гарантированного законом права заинтересованных лиц на предоставление земельного участка для последующего осуществления хозяйственной деятельности.

Неурегулированность данного вопроса на региональном уровне не исключает возможности правовой регламентации на уровне муниципальных образований. Примером участия общественности в сфере градостроительной деятельности на территории Тверской области является муниципальный правовой акт органов местного самоуправления г. Твери - Временное положение "О порядке информирования населения, участия граждан, их объединений и юридических лиц в обсуждении и принятии решений, а также учета их мнения в области градостроительной деятельности на территории г. Твери", утвержденное решением Тверской городской Думы от 25 октября 2002 г. N 129*(5).

2. В составе земель населенных пунктов выделяют пригородные зоны - земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

В соответствии с п. 4 ст. 86 ЗК РФ границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.

Установить правовой режим означает закрепить на законодательном уровне особенности предоставления, использования, охраны земель. Правовой режим дает возможность определить порядок использования и охраны земель конкретной категории, определенного вида разрешенного использования и даже конкретного земельного участка, и тем самым установить способы управления землями, содержание прав и обязанностей субъектов прав на земельные участки, особые меры по охране земель. Представляется, что порядок использования и охраны участка складывается из совокупности элементов, составляющих его правовой режим:

1) порядка предоставления земель;

2) права собственности и иных прав, на которых земли определенной категории, разрешенного использования могут быть предоставлены;

3) особенностей управления землями;

4) охраны земель;

5) ответственности за нарушение установленного правового режима.

3. Примером публично-правовых ограничений прав на землю является возможность их изъятия для государственных и муниципальных нужд. Фактически подобное изъятие можно рассматривать как прямое вмешательство в деятельность собственника земельного участка, влекущее вначале ограничение, а затем прекращение его прав на землю. При изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд возникает необходимость поиска согласованного решения, в основе которого - сочетание публичных и частных интересов конкретных правообладателей земельных участков.

По мнению С.И. Герасина, именно общественный, а не государственный интерес лежит в основе изъятия. Не каждый публичный интерес идентичен "общественному благу"; только существенный публичный интерес может быть достаточным основанием для изъятия*(6). Однако законодательством Российской Федерации предусматривается изъятие земельных участков не для общественных, а для государственных и муниципальных нужд.

Исходя из положений ст. 49 ЗК РФ, государственные и общественные интересы превалируют над частными, что представляется вполне обоснованным, если субъекты Российской Федерации не расширят существенно перечень оснований для подобного изъятия. В противном случае это может привести к тому, что под видом осуществления государственной или общественной значимой деятельности участки будут изыматься у одних лиц и предоставлять для строительства тех или иных объектов другим лицам.

Существенным пробелом в регулировании земельных отношений большинства субъектов Российской Федерации является отсутствие норм, устанавливающих возможность изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности. Перечень исключительных случаев предусмотрен ст. 49 ЗК РФ, подп. 3 п. 1 которой прямо закрепляет возможность установления иных обстоятельств в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации в отношении земель, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации.

Поскольку изъятие земель для государственных или муниципальных нужд связано с прекращением у лиц прав на землю, следует определить исчерпывающий перечень случаев, когда допускается подобное изъятие исходя из необходимости обеспечения не только публичных, но частных интересов.

В остальной части правового регулирования отношений, связанных с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд, следует отметить, что хотя в некоторых субъектах Российской Федерации и действуют нормативные акты об изъятии, но признать их значимость вряд ли можно. Во многом это объясняется достаточностью регулирования института изъятия земель на федеральном уровне*(7).

Вступил в силу Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(8), который кардинально меняет законодательный подход к правовому институту изъятия. Как отмечает А. Лазаревский, данный акт может быть использован для прикрытия спорных новаций об изъятии, которые затронут всех россиян*(9).

4. Новеллой в нормах-принципах земельного законодательства стал принцип платности использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Данный принцип получил конкретизацию в п. 2 ст. 28 ЗК РФ, в соответствии с которой предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Федеральными нормативными актами определены условия бесплатного предоставления земель гражданам и юридическим лицам. Так, в соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенными ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. "О собственности в СССР", но не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право бесплатно приобрести право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК РФ. Ранее в п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 ЗК РФ содержалось правило, закрепляющее право граждан бесплатно переоформлять в собственность земельные участки, ранее предоставленные им на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного пользования. Затем данные нормы утратили силу, а само право на бесплатную приватизацию конкретизировано: если земельный участок предоставлен гражданину до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или жилищного строительства, то гражданин вправе зарегистрировать право собственности на такой участок, за исключением случаев, когда в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность (п. 9.1 ст. 3 Вводного закона).

Пунктом 1 ст. 36 ЗК РФ предусматривается право и некоторых юридических лиц на бесплатное получение в собственность земель, а именно религиозных организаций, имеющих в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В настоящее время представляется затруднительной реализация положения ст. 10 Закона об обороте земель. Пунктом 4 данной статьи предусматривается, что земельные участки, находящиеся в фонде распределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Земельные участки из земель сельскохозяйственных организаций, предоставленные религиозным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со ст. 28 ЗК РФ могут предоставляться религиозным организациям в собственность бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(10) в ст. 12 допускает предоставление земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания крестьянского (фермерского) хозяйства. Следовало бы на региональном уровне более четко определить случаи, когда допускается бесплатное предоставление земель для крестьянских (фермерских) хозяйств. В противном случае не совсем ясен механизм реализации п. 4 ст. 12 данного закона, в соответствии с которым исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение 14 дней принимает решение о предоставлении в собственность за плату (бесплатно) или в аренду испрашиваемого земельного участка с приложением проекта его границ.

В рамках реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" принятие нормы о возможности бесплатного предоставления земельного участка для строительства жилых домов жилищно-строительным кооперативам, учитывая, что застройщиками в таком случае являются не инвесторы, а сами граждане, сделало бы приобретение жилья реально доступным.

Земельное региональное законодательство нуждается в дальнейшем регулировании, для чего законодательные и исполнительные органы должны проявлять инициативу с учетом местных особенностей и в рамках предоставленных федеральным законом полномочий по созданию и реализации адекватных земельных норм.

О.В. Павлова,

Ю.В. Васильчук

"Законодательство", N 6, июнь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Васильева М.М. Модельный закон субъекта Российской Федерации "Об охране окружающей среды" // Экологическое право. 2006. N 1. С. 22.

*(2) Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (С изменениями от 7 июля 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21 декабря 2004 г., 7 марта, 18 июля 2005 г., 5 февраля 2007 г.) // СПС "Гарант".

*(3) Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" // Российская газета. 2000. 1 сентября (выпуск выходного дня N 35).

*(4) Постановление ФАС по Поволжскому округу от 10 апреля 2003 г. N А12-17236/02-С43 (цит. по: Споры, связанные с применением земельного законодательства // Правосудие в Поволжье. 2004. N 1). Вряд ли формулировку суда "каким-либо образом выяснить мнение общественности" можно считать обоснованной, так как непонятно, мнение какой именно общественности выяснять, достаточно ли устного оп роса небольшого числа граждан либо необходимо фиксирование мнений в письменной форме и т.п.

*(5) Вся Тверь. 2002. N 40.

*(6) С.И. Герасин, анализируя законодательство Германии по вопросу изъятия земельных участков в общественных интересах, приводит решение конституционного суда ФРГ от 16 декабря 1986 г., в котором сказано: "Для изъятия недостаточно какого-нибудь общественного интереса; такая функция собственности, как защита свободы, требует в противовес особенно веские, неотложные публичные интересы; только для их исполнения можно ограничить частные права" (см.: Герасин С.И. Изъятие земельных участков в общественных интересах по законодательству Германии // Государство и право. 2005. N 2. с. 59).

*(7) См.: Литвак Е.Г., Харченко В.А. Анализ состояния нормативно-правового регулирования земельных отношений в РФ и предложения по его совершенствованию. М., 2005. С. 51-53.

*(8) Российская газета. 2007. 5 декабря; СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.

*(9) ЭЖ-Юрист. 2007. N 40.

*(10) СЗ РФ. 2003. N 4.