Институт председателей судов как элемент организации деятельности судов общей юрисдикции (О.В. Макарова, журнал "Журнал российского права", N 6, июнь 2017 г.)

Институт председателей судов как элемент организации деятельности судов общей юрисдикции

О.В. Макарова,

ведущий научный сотрудник отдела уголовного,

уголовно-процессуального законодательства;

судоустройства Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве

Российской Федерации, кандидат юридических наук

Журнал "Журнал российского права", N 6, июнь 2017 г., с. 168-176.

Современное развитие российской судебной системы сопровождается возрастанием роли руководителей судов в организации деятельности судов. Применительно к теме нашего исследования речь пойдет о председателях системы судов общей юрисдикции, к которым относятся председатели Верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов.

Организация деятельности судов общей юрисдикции представляет собой строгую иерархическую структуру Законодательством предусмотрены три звена системы судов общей юрисдикции. При этом каждое последующее звено судебной системы является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к предыдущей, а районный суд - непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям.

Сложность организации руководства деятельностью судов предопределяется необходимостью учета такой особенности, как конституционный статус самостоятельности судов и независимости судей, что, в свою очередь, требует определения правильного соотношения правового фактора и информационных процессов в структуре механизма руководства судами, установления его задач и целей, а также применения допустимых средств управленческого воздействия.

Под административной вертикалью в судебной системе в целом и в системе судов общей юрисдикции в частности понимают совокупность организационных практик, направленных на повышение прогнозируемости и управляемости работы судов. Это проявляется в кадровой политике, процессуальной и внепроцессуальной (командно-административной) подчиненности рядовых судей председателю районного суда и председателю областного суда. Выразителем этой инстанционности является прежде всего институт председателей судов, который основывается на принципе ответственности руководителя суда в лице председателя и его заместителей за все участки работы суда и нижестоящих судов и судей. При этом руководитель суда не только отвечает за все направления работы суда, но и осуществляет функцию публичного представительства.

Правовой статус председателей судов общей юрисдикции регулируется Законом РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации", федеральными конституционными законами от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе в Российской Федерации", от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" и от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации", которыми определяются порядок назначения на должность, срок полномочий, а также перечень их полномочий.

Анализ судоустройственного и процессуального законодательства свидетельствует, что в нем не в полной мере раскрывается модель вертикальной организации судебной деятельности, а институт председателей судов как ее элемент описывается только через отдельные функции. Причем не все полномочия председателя суда, которые он исполняет на практике, закреплены в законе.

Кроме того, имеется ряд проблем, связанных с правовым регулированием статуса председателей судов общей юрисдикции, их процессуальными и организационными функциями и полномочиями по руководству соответствующими судами. В частности, не получили законодательного закрепления требования, предъявляемые к кандидатам на должность председателя суда общей юрисдикции, а также требования, предъявляемые к самому председателю, задачи и принципы его деятельности и иные элементы правового статуса должностного лица - руководителя суда. Немаловажной представляется проблема, которая свидетельствует о наличии широкого круга дискреционных полномочий председателя суда в отношении рядовых судей, что существенно снижает их независимость.

Остановимся на некоторых из обозначенных проблем. И в первую очередь - на роли председателя суда в управлении рядовыми судьями.

Формально председатель суда является одним из судей, на которого возложены обязанности, выполнение которых необходимо для функционирования суда. Так, согласно ст. 35 Федерального закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" председатель суда наделяется преимущественно организационными полномочиями, большая часть которых касается работы аппарата суда, а не работы судей. В действительности председатели судов пользуются значительной властью в отношении судей, приписанных к соответствующему суду, особенно в вопросах назначения на должность, повышения в должности и отстранения от должности. Именно председатель суда составляет на судей характеристики, и от него во многом зависит материальное благополучие и качество социальных гарантий судьи*(1). Фигура председателей судов оказывается практически основным механизмом неформального управления в судебной системе.

Можно выделить несколько ключевых механизмов, обеспечивающих власть председателя. Во-первых, это его роль в назначении судей. Согласно действующему законодательству именно председатель суда сообщает об открытии вакантной должности судьи в соответствующую квалификационную коллегию судей не позднее чем через 10 дней после открытия вакансии;

вносит в установленном порядке представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи, после того как председателю суда направлено решение квалификационной коллегии судей о рекомендации гражданина на должность судьи;

возвращает для повторного рассмотрения в ту же квалификационную

коллегию судей решение этой коллегии в случае несогласия с ним.

Кроме того, согласно сложившейся практике председатель суда приглашается на заседание квалификационной коллегии, на котором принимается решение о рекомендации кандидата для назначения судьей. При этом позитивная рекомендация председателя суда не является гарантией назначения, но отрицательный отзыв председателя суда, в котором собирается работать кандидат в судьи, практически гарантирует негативное решение квалификационной коллегии.

Таким образом, законодательно устанавливается "первичный фильтр", не позволяющий допускать к занятию должности судьи кандидатов, изначально нелояльных к председателю суда. При этом каждый судья осознает, что его трудовая деятельность началась с собеседования с председателем суда и получения его одобрения. Практика назначения судей на должность напоминает процедуру найма сотрудника на работу.

Вторым механизмом, свидетельствующим о власти председателя суда, является процедура отстранения судей от должности. Здесь роль председателя областного суда и приравненного к нему суда субъекта РФ выше, чем председателя районного суда. На практике исключение составляют случаи явного нарушения закона (например, совершение уголовных преступлений); досрочному прекращению полномочий судьи предшествует неформальное согласование с председателем районного суда. То есть практически во всех случаях, когда поднимается вопрос о досрочном прекращении полномочий судьи, именно председатель суда решает вопрос о внесении соответствующего представления в квалификационную коллегию судей.

Таким образом, добиться досрочного прекращения полномочий судьи по инициативе председателя суда несложно, напротив, затруднительным представляется отстранение судьи от должности против воли председателя суда. При этом создается ситуация, свидетельствующая о зависимости судьи от председателя суда, когда судья оказывается простым наемным служащим.

Третьим механизмом властных полномочий председателя суда в отношении рядовых судей является система наказаний и поощрений судей. Важный способ поощрений - это всевозможные надбавки и премии, которых можно лишиться (за исключением надбавок за квалификационный класс и надбавок за выслугу лет) по воле председателя суда. Формально такое решение принимается руководителем управления судебного департамента по субъекту РФ, а в действительности - председателем районного или областного суда.

От председателя суда также зависит карьерный рост судей. Это повышение квалификационного класса, занятие постов председателя (заместителя председателя) суда и переход в вышестоящий суд. Здесь рекомендация председателя районного суда или суда субъекта федерации является практически абсолютной. Нам неизвестны случаи, в которых квалификационная коллегия пошла бы против воли руководителя. Опять же судья, который не имеет таких рекомендаций, не может рассчитывать на какой-либо карьерный рост.

Следующим важным механизмом, обеспечивающим власть председателя суда, - это распределение дел между судьями конкретного суда. В законодательстве отсутствуют способ и критерии их распределения, что порождает отсутствие единой процедуры в правоприменительной практике. В редких случаях в судах используется техника случайного распределения дел, но, как правило, дело конкретному судье "расписывает" председатель суда (а в областных судах - его заместитель). Председатель суда может использовать право распределения дел для того, чтобы повлиять на исход дела. При этом он вправе и перераспределить дело уже после того, как оно было направлено одному из судей. Известно, что на практике имели место случаи, когда председатели судов в целях получения необходимого им решения по конкретным делам поручали их судьям, от которых можно было ожидать "желаемого" решения, или когда дело забирали у судей, которые отказывались уступать под нажимом.

Таким образом, исключение из компетенции председателя суда права распределения дел между судьями позволит, во-первых, сократить их взаимодействие с представителями органов государственной власти, уменьшая вероятность попыток влияния на разрешение некоторых дел; во-вторых, сократить возможность назначения "неудобных деликатных" дел судьям, которые склонны выносить конъюнктурные решения; в-третьих, усилить гарантии независимости судей.

Контроль всех организационных вопросов в суде является еще одним механизмом безграничной власти председателя суда. На практике все организационно-управленческие решения принимаются председателем суда. В частности, к ним относятся составление графика отпусков, техническая оснащенность рабочего места, численность и квалификация помощников и секретарей у конкретного судьи (в судах наблюдается дефицит работников аппарата и высокая их текучесть), регулярность и уровень повышения квалификации и т.д. Все эти обстоятельства позволяют председателю суда быть практически полновластным начальником в суде. При этом некоторые судьи будут работать с высокой нагрузкой без помощника, а другие - рассматривать небольшое количество дел, иметь лучшие условия труда и полный штат работников аппарата.

Наряду с федеральными судьями общей юрисдикции во власти председателей судов оказались и мировые судьи, которые согласно ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" относятся к судам общей юрисдикции, т.е. находятся внутри иерархической системы судов. На практике председатель суда также активно участвует в назначениях и отстранениях, поощрениях и наказаниях, во всех карьерных решениях в отношении мировых судей.

Кроме того, председатель районного суда наделяется правом перераспределения дел между мировыми судьями. Согласно последним изменениям, внесенным Федеральным законом от 4 марта 2013 г. N 20-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", председатель районного суда наряду с осуществлением полномочий и функций, перечисленных в п. 1 ст. 6.2 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации", в целях обеспечения равномерности нагрузки на мировых судей в случае, если нагрузка на мирового судью превышает среднюю нагрузку на мирового судью по судебному району, вправе мотивированным распоряжением передать часть уголовных, гражданских дел, дел об административных правонарушениях и исковых заявлений, поступивших к мировому судье одного судебного участка, мировому судье другого судебного участка того же судебного района.

Такое нововведение давно ожидалось в судейском сообществе, поскольку позволяет оптимизировать нагрузку на мировых судей и облегчить их работу. Существует немало примеров, когда на тот или иной судебный участок поступает большое количество административных дел; например, на обслуживаемой территории находится высокоаварийный отрезок крупной автотрассы. В результате мировой судья непрерывно рассматривает большое количество дел об административных правонарушениях, а также гражданские споры по дорожно-транспортным происшествиям.

Вместе с тем такое новшество, как перераспределение председателем районного суда дел между мировыми судьями, не только позволяет оптимизировать нагрузку мировых судей, но и содержит явный механизм манипуляции нагрузкой "неудобных" или, наоборот, "удобных" судей, что, в свою очередь, создает потенциальную угрозу обеспечению судейской независимости.

Таким образом, судьи в России подконтрольны председательскому корпусу в целом и председателю определенного суда в частности, которые по своим полномочиям и функциям более напоминают исполнительную власть. Наряду с бюрократической организацией российских судов и чрезмерной властью председателей судов над рядовыми судьями систему управления судами отличает крайняя непрозрачность их деятельности. Практически никто за пределами не только судейского сообщества, но и конкретного суда не может знать, что именно там происходит.

Председатель суда наряду с полномочиями судьи соответствующего суда осуществляет как организационные, так и иные процессуальные полномочия в соответствии с федеральными законами (ч. 3 ст. 29 и ч. 3 ст. 35 Федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации". В связи с этим важным представляется вопрос о полномочии председателя суда рассматривать заявления заинтересованных лиц об ускорении судебного разбирательства.

Как известно, с введением в УПК РФ нового принципа - осуществление судопроизводства в разумный срок, в ст. 6.1 Кодекса была закреплена процедура обжалования бездействия суда, приводящего к затягиванию судебного процесса*(2).

В соответствии с этой процедурой, если после поступления уголовного дела в суд оно длительное время не рассматривается и судебный процесс затягивается, заинтересованные лица вправе обратиться с заявлением об ускорении рассмотрения дела к председателю суда, который выносит мотивированное решение, устанавливающее срок проведения судебного заседания по делу, а также определяющее конкретные процессуальные действия для ускорения рассмотрения дела (ч. 5 и 6 ст. 6.1 УПК РФ).

В научных кругах уже высказывались опасения по поводу неопределенности указанного полномочия председателя суда. Так, С.А. Пашин видит в появлении новых полномочий у председателя суда нарушение принципа независимости судей. Председатель суда, по его мнению, "получив заявление стороны об ускорении рассмотрения дела, наделяется теперь правом своим постановлением установить срок проведения судебного заседания по делу и даже принять "иные процессуальные действия для ускорения рассмотрения дела". Между тем дело находится в производстве совсем другого судьи, которому и принадлежит процессуальная власть; сроков судебного заседания даже законодатель не предопределяет, во всяком случае по уголовным делам"*(3).

Разделяя позицию С.А. Пашина, следует отметить, что в ч. 5 и 6 ст. 6.1 УПК РФ фактически содержится абсолютно новое для российского уголовного процесса положение о процессуальной подотчетности и подчиненности судьи председателю суда.

С одной стороны, такое решение законодателя объяснимо, так как независимый суд не есть суд бесконтрольный и определенные меры воздействия на судей, недобросовестно относящихся к своим обязанностям, должны быть предусмотрены. Причем эти меры должны быть не столько дисциплинарного характера, предусмотренные законодателем с целью привлечения судьи к ответственности, сколько процессуального характера, направленные на создание гарантий соблюдения судом прав участников судопроизводства.

С другой стороны, непонятно, в каком статусе выступает председатель суда, когда реализует свои полномочия по ускорению судебного разбирательства. Это новый участник уголовного судопроизводства или особый субъект уголовно-процессуальных отношений, или должностное лицо - руководитель суда в судоустройственном аспекте, выполняющий "иные процессуальные полномочия в соответствии с федеральными законами".

Однако совершенно очевидно, что в результате наделения председателя суда полномочием по ускорению судопроизводства без уточнения перечня конкретных мер возможны негативные проявления, связанные с преследованием судей, посредством обращения в квалификационную коллегию судей в связи с несоблюдением последними сроков рассмотрения дела.

Также опасение вызывает то обстоятельство, что в ст. 6.1 УПК РФ не указан конкретный перечень мер, которые должен, по замыслу законодателя, выполнить председатель суда с целью обеспечить разумный срок судопроизводства. Полномочия суда по принятию "иных процессуальных действий для ускорения рассмотрения дела" совершенно неопределенны и неконкретны. В законе отсутствуют какие-либо упоминания о процессуальных действиях, которые можно было бы в связи с этим произвести председателю суда. Тем более УПК РФ не содержит указания на возможность совершения каких-либо действий, которые способствовали бы ускорению рассмотрения дела судом. На недостаточное законодательное закрепление в УПК РФ полномочий председателя суда по обеспечению разумных сроков судопроизводства указывает также Д.Н. Лукоянов*(4).

И еще один вопрос, который требует обсуждения и решения, - это действующий механизм отбора и назначения председателей судов общей юрисдикции на должность.

Одним из пробелов законодательного регулирования правового статуса председателя суда является отсутствие законодательно установленных требований, предъявляемых к кандидатам на должности председателей судов общей юрисдикции. Также отсутствует процедура их отбора, включающая проверку качеств кандидата на должность председателя суда. К числу требований, предъявляемых к кандидату на должность председателя суда, необходимо отнести: знание делопроизводства, организаторские способности, требовательность к себе и работникам суда, способность к оперативному и качественному внедрению новых технологий в работу суда, поддержание высокого уровня квалификации. При этом необходимо законодательное закрепление требований наличия у кандидата стажа работы в должности судьи не менее пяти лет и обладания высоким уровнем профессионализма и навыками руководителя.

Примеры, когда на должность председателя суда назначается лицо, впервые назначаемое на должность судьи, не единичны. Практика знает случаи, когда даже на руководящие должности в высший судебный орган были назначены лица, до этого не наделявшиеся судейскими полномочиями.

Как известно, процесс наделения полномочиями председателя суда общей юрисдикции и его заместителя, по сути, представляет процедуру, аналогичную назначению на судейскую должность.

Председатели (заместители) судов общей юрисдикции назначаются Президентом РФ по представлению председателя Верховного Суда РФ при наличии положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей. При этом Президент РФ принимает активное участие в процессе формирования персонального состава руководителей судов, что не способствует укреплению самостоятельности и независимости судебной власти. "Такое господство судебной бюрократии, - отмечает Т.Г. Морщакова, - выгодно политическому руководству, тем более что установлена прямая зависимость председателей и заместителей председателей всех судов, начиная с районного, от президентской власти"*(5).

Назначение на судейские должности высшей властью - Президентом РФ или по его представлению Советом Федерации - было запланировано Концепцией судебной реформы 1991 г. как гарантия независимости судей от всех других центральных и местных чиновников. Но такой порядок может сочетаться с независимостью судей только при условии, что после назначения всякая связь, а значит, зависимость от назначающих инстанций прекращается. Поэтому назначение на судейские должности на срок в духе принципа несменяемости предполагает обязательный запрет повторного представления на должность и сохранение за судьей его должности в течение того срока, который был установлен законом в момент назначения.

Действующим законодательством нарушается запрет повторного назначения судей в случае повторного назначения председателей судов и их заместителей, потому что они могут быть повторно назначены на ту же должность, а в будущем каждый раз на те же шесть лет плюс шесть лет - на такую же должность в другом суде.

Следует также отметить, что установленный законом порядок наделения полномочиями и прекращения полномочий председателей и заместителей председателей судов, во-первых, не содержит каких-либо требований к указанной категории должностных лиц, отличных от требований, предъявляемых к кандидатам в судьи, а во-вторых, допускает назначение на эту должность лиц, не являющихся судьями. Последнее обстоятельство прямо не сформулировано в законе, но в силу отсутствия запрета назначать на должность председателей и заместителей председателей судов лиц, не имеющих стажа судейской работы, такая возможность существует и в ряде случаев реализуется на практике.

Существующий порядок назначения, срок пребывания в должности председателей судов и их заместителей свидетельствуют о наличии в судебной системе жесткой судебной иерархии, которая приводит к ослаблению гарантий независимости судей, потенциально создает определенную почву для воздействия на них со стороны представителей органов законодательной и исполнительной власти, а также возможных злоупотреблений со стороны самих председателей судов и их заместителей. Рядовые судьи находятся в большой зависимости от председателя суда, сами председатели судов зависимы от председателей вышестоящих судов, а те, в свою очередь, от Президента РФ (его Администрации).

Переход на систему выборов председателей федеральных судов и их заместителей, а также недопустимость неоднократного избрания одного и того же лица на соответствующую должность руководителя суда позволят укрепить гарантии независимости судей. Введение механизма выборности председателей судов должно быть поэтапным и начинаться с районных судов. Полномочия этих выбранных лиц должны быть ограничены небольшим сроком - максимум тремя годами. Предлагаемые меры будут гарантией ответственности председателей судов перед избравшими их судьями, а также позволят им противостоять давлению вышестоящего судебного начальства, руководителей других ветвей власти, бизнеса, помогут свести к минимуму коррупцию в судебной системе.

Необходимо напомнить, что до внесения изменений в Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(6) председатель Конституционного Суда РФ и его заместитель избирались на пленарном заседании из числа судей этого суда тайным голосованием большинством от общего числа судей Конституционного Суда РФ сроком на три года. Указанная процедура назначения председателя Конституционного Суда РФ являлась тем образцом, который можно было бы использовать для улучшения и усовершенствования процедуры приобретения председательских полномочий во всех других судах.

Таким образом, выявленные проблемы обусловлены не только недостаточным правовым регулированием статуса должностного лица - председателя суда, но и отсутствием целостной теоретической концепции управления судами со стороны председателя, что свидетельствует о необходимости дальнейшего изучения данного института современной юридической наукой.

Библиографический список

Краснов М.А., Мишина Е.А. Открытые глаза российской Фемиды. Фонд "Либеральная миссия". М., 2007.

Лукоянов Д.Н. Правовой статус председателя суда как организатора эффективного правосудия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

Макарова О.В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей // Журнал российского права. 2008. N 5.

Пашин С.А. Компенсация за волокиту: перспективы применения // ЭЖ-Юрист. 2010. N 20. Проблемы развития процессуального права России: монография / А.В. Белякова, Л.А. Воскобитова, А.В. Габов и др.; под ред. В.М. Жуйкова. М., 2016.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее см.: Макарова О.В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей // Журнал российского права. 2008. N 5.

*(2) Подробнее см.: Проблемы развития процессуального права России: монография / А.В. Белякова, Л.А. Воскобитова, А.В. Габов и др.; под ред. В.М. Жуйкова. М., 2016.

*(3) Пашин С.А. Компенсация за волокиту: перспективы применения // ЭЖ-Юрист. 2010. N 20.

*(4) См.: Лукоянов Д.Н. Правовой статус председателя суда как организатора эффективного правосудия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

*(5) Цит. по: Краснов М.А., Мишина Е.А. Открытые глаза российской Фемиды. Фонд "Либеральная миссия". М., 2007. С. 10.

*(6) См. Федеральный конституционный закон от 2 июня 2009 г. N 2-ФКЗ.