Досрочные пенсии: формирование страховых механизмов оценки профессиональных рисков (В.Д. Роик, журнал "Охрана и экономика труда", N 2, апрель-июнь 2017 г.)

Досрочные пенсии: формирование страховых механизмов оценки профессиональных рисков

В.Д. Роик,

главный научный сотрудник ФГБУ

"ВНИИ труда" Минтруда России,

д-р экон. наук, профессор

Журнал "Охрана и экономика труда", N 2, апрель-июнь 2017 г., с. 4-10.

Институт досрочных пенсий за работу во вредных условиях труда намечено модернизировать. Это требует применения новых методов оценки профессиональных рисков, включающих выявление опасных факторов производственной среды и мониторинг состояния здоровья работников. С этой целью намечено расширить набор функций и полномочий страховщика с помощью введения новых механизмов оценки рисков, профилактических и реабилитационных форм защиты застрахованных работников, а также предлагается сформировать механизм страхования рисков ранних форм профессиональной заболеваемости.

Узловые проблемы оценки профессиональных рисков

Основным методом оценки профессионального риска, причиняющим вред жизни и здоровью работников по причине длительного воздействия опасных и вредных производственных факторов, в России являлся и продолжает оставаться метод сопоставления факторов производственной среды с гигиеническими нормативами, что позволяет получать информацию о рисках в наиболее общих характеристиках. Во многом это обусловлено историческими условиями формирования социалистической модели охраны труда, в основу которой были положены компенсационные механизмы социальной защиты работников, одним из которых стал институт досрочных пенсий (ИДИ).

Серьезной ошибкой стала отмена в СССР в 1930-е годы института обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, что привело к автономности функционирования и впоследствии к разрыву механизмов, связанных с установлением причинно-следственных связей условий труда (факторов профессионального риска) и утраты трудоспособности.

Упрощенность методов оценки утраты трудоспособности с помощью медико-социальных макроэкономических показателей, без учета воздействия факторов риска и продолжительности их влияния на работников в течение рабочих периодов привело к отрицательным последствиям и, прежде всего, к невостребованности изучения природы профессиональных рисков с позиции длительного воздействия факторов риска на здоровье и трудоспособность работников.

Это было связано с тем, что такие отрасли научных знаний, изучающих влияние на работников вредных факторов производственной среды и высокоинтенсивного труда, как гигиена и медицина труда (позволяющие выявлять профессиональные заболевания), а также экспертиза утраты трудоспособности, функционировали в советское время в автономном режиме, без какой-либо серьезной методологической взаимосвязи между собой. Такой институциональный разрыв в изучении досрочной утраты трудоспособности не позволял накапливать необходимую медико-социальную статистическую информацию.

В итоге, существующий ИДП характеризуется рядом серьезных системных недостатков, поскольку он не выполняет главной функции - оценки и предупреждения досрочной утраты трудоспособности.

Важнейшим способом обоснования методов оценки профессиональных рисков является уточнение предмета страхования, которым выступают финансовые и социальные "последствия утраты трудоспособности". С биологических и социально-экономических позиций они отражает расстройство на уровне организма человека в целом, ограничивающие возможность осуществления трудовой деятельности и влияющие на его поведение и экономические интересы.

Динамика снижения и утраты трудоспособности зависит от ряда причин, важнейшими из которых являются вредные условия труда, труд повышенной интенсивности, возраст работников, отсутствие индивидуальных оздоровительных и реабилитационных программ.

Медико-биологические исследования свидетельствуют, что, начиная с 30-35-летнего возраста, физиологические способности организма человека снижаются в среднем на 1,0-2,0% в год. В случае неблагоприятного влияния вредных факторов производственной среды и высокоинтенсивного труда, динамика утраты трудоспособности носит более выраженный и динамичный характер.

Поскольку выявление связи факторов профессионального риска, продолжительности его воздействия на здоровье и трудоспособность человека (экспозиции риска) представляет собой крайне сложную задачу, то главной трудностью реформирования системы досрочных пенсий на основе перевода форм социальной защиты работников от профессиональных рисков на страховые методы является отсутствие в настоящее время универсальных механизмов, обеспечивающих установление взаимосвязи для всей совокупности застрахованных лиц: "фактор риска утрата трудоспособности страхование".

Другими словами: коллективно-профессиональные методы оценки риска требуется дополнять методами оценки "индивидуального профессионального риска" и "индивидуальной утраты трудоспособности".

Рассмотрение профессиональных рисков с позиции гигиенических оценок условий труда и медицинских показаний состояния здоровья работающих следует увязать с регламентированной процедурой страхования досрочной утраты трудоспособности. Для этого целесообразно проводить комплексное освидетельствование здоровья и утраты трудоспособности работников.

Таким образом, наиболее сложными вопросами, которые предстоит решить входе модернизации системы досрочных пенсий - это формирование страховых механизмов и методов оценки утраты трудоспособности на основе установления факторов профессионального риска, степени и продолжительности их воздействия на здоровье и трудоспособность работника.

Международный опыт оценки профессионального риска

Международная организация труда (МОТ) и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), деятельность которых в значительной степени посвящена изучению вопросов социальной защиты работников в процессе трудовой деятельности, в своих документах исходят из понимания того факта, что в современных условиях процедура оценки профессиональных рисков является основным источником информации о существующих угрозах для здоровья и жизни работников. Только с ее помощью можно получить достоверные представления о масштабе рисков, провести всесторонний мониторинг факторов риска, выполнить экспертизу источников риска, включая соответствия техники, оборудовании, технологии и материалов требованиям безопасности, а также сделать необходимые выводы о приемлемых и неприемлемых уровнях риска для персонала.

Конвенция МОТ N 148 (1977 г.) "О защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах" в статьях 8 и 11 определяет перечень мер защиты работников от профессиональных рисков, важнейшими из которых являются:

а) установление критериев оценки риска, устанавливаемых компетентными органами, призванных служить целям выявления (идентификации) опасности вредного воздействия загрязнения воздуха, шума и вибрации на рабочих местах и определения допустимых уровней воздействия факторов риска;

б) проведения комплекса мер на рабочих местах по устранению по мере возможности рисков, вызываемых загрязнением воздуха, шумом и вибрацией;

в) осуществление контроля состояния здоровья трудящихся, которые подвергались или могут подвергнуться профессиональному риску, вызываемому загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах.

К числу других важных установок Конвенции N 148, содержащиеся в статье 13, следует отнести также следующие положения:

- все заинтересованные лица получают соответствующую информацию о потенциальном профессиональном риске на рабочих местах вследствие загрязнения воздуха, шума и вибрации;

- все заинтересованные лица получают достаточные и соответствующие инструкции, касающиеся имеющихся средств предупреждения и ограничения этих рисков, а также защиты от этих рисков.

В документе ВОЗ "Принципы оценки риска для здоровья человека при воздействии химических веществ"*(1) освещена общая методология оценки риска применительно к действию химических веществ. Важнейшими этапами и показателями оценки риска выступают:

- идентификация опасностей для здоровья работников с помощью данных обследований на животных и статистических данных заболеваний персонала;

- оценка доза-эффект с помощью внутри- и межвидовых различий последствий контактов с вредными веществами, включая качественные (пороговые) эффекты и количественные оценки риска для канцерогенных (беспороговых) эффектов;

- оценка экспозиции вредных веществ, включая подходы к количественному определению экспозиции (индивидуальный мониторинг, время-активность, биомаркеры экспозиции и оценка внутренней дозы), оценка вариабильности и неопределенности;

- описание характеристик рисков и использование методов управления рисками, включая социальные факторы, индивидуальный и популяционный риск, сравнительный риск, восприятие риска, информация о рисках, экономические и политические факторы, виды нормативов.

Важно отметить значительное внимание к вопросам оценки и управления профессиональными рисками, которое присутствует в документах Европейского Союза. Это связано с тем, что в странах ЕС рассматривают вопросы методологии оценки рисков как особо важную сферу взаимодействия, которая требует совместных усилий органов управления Европейского Союза и компетентных органов стран-членов. На уровне специализированных органов ЕС разрабатываются методики оценки рисков и устанавливаются минимально-необходимые уровни гарантий защиты работников, которые должны быть использованы в национальном законодательстве и внедрены в национальную практику.

Например, Рамочная директива 89/391/EЭC Совета Европейского Союза от 12 июня 1989 г. "О введении мер содействия усовершенствованиям в сфере обеспечения здоровья и безопасности работников на рабочем месте" содержит: общие принципы организации работы по профилактике профессиональных рисков, защиты здоровья и безопасности, устранению рисков и вредных факторов, информированию, консультированию и сбалансированного участия субъектов трудовых отношений в управлении профессиональными рисками.

В странах ЕС современные методы оценки риска нашли применение уже в 1970-е годы. С этой целью разработаны и приняты законы, обязывающие работодателей проводить оценку риска, методические рекомендации по принципам и методам оценки, оформленные в форме национальных стандартов, проводятся масштабные исследования профессиональных рисков в производствах с повышенным уровнем опасности и вредности, накапливается обширная статистическая база, позволяющая проводить углубленный анализ наличия и проявления факторов риска с позиции их повреждающих эффектов.

Концептуальные подходы оценки профессиональных рисков

Важнейшими концептуальными подходами оценки профессиональных рисков с целью страхования их последствий и определения права на страховую компенсацию в случаях досрочной утраты трудоспособности на производствах с вредными условиями труда предлагаются следующие положения:

- сочетание коллективно-групповой оценки профессиональных рисков и оценки "индивидуального профессионального риска", "индивидуальной утраты трудоспособности";

- введение нового вида социального страхования - страхования досрочной утраты трудоспособности;

- "защита временем" за счет вывода застрахованных лиц из рабочих мест с опасными и (или) вредными условиями труда при наличии первичных признаков профессионального заболевания и направление их на профилактическое лечение за счет средств страховщика;

- предоставление застрахованному лицу ежемесячной компенсационной выплаты в тех случаях, когда профилактическое лечение не устраняет признаки профессионального заболевания и при условии прекращения работы застрахованным лицом во вредных условиях труда и при условии выработки определенного стажа в данных условиях труда;

- осуществление страховщиком профилактических мер, направленных на предупреждение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости;

- реабилитация лиц, пострадавших на производстве при наличии первичных признаков профессионального заболевания;

- создание службы страховых экспертов, важнейшей задачей которых станет оценка профессиональных рисков и разработка рекомендаций по их минимизации, осуществление деятельности по социальной защите застрахованных лиц;

- создание службы, осуществляющей экспертизу причин профессионального риска и обеспечивающую установление связи профессионального заболевания с профессией застрахованного лица;

- расширение возможностей для страховщика выполнять его функции путем создания специализированных служб, осуществляющих научно-исследовательскую, экспертную деятельность и деятельность по оказанию услуг в сфере профилактики производственного травматизма и трудовой реабилитации застрахованных лиц, охране труда застрахованных лиц, санаторно-курортного лечения, профессиональной подготовки и переподготовки специалистов медицинском и патронажной направленности.

Функционирование каждого вида социального страхования предполагает наличие систем оценки рисков. Поскольку, для вышеприведенных страховых институтов предметом их деятельности является профессиональный риск, то логично предложить создать для них единую методологическую, инструменталистскую и статистическую инфраструктуру, для которой сегодня характерна фрагментарность, обособленность и неразвитость (см. схему 1).

Схема 1. Методологическая модель перехода от элементов фиксации факторов условий труда к системе оценки профессиональным риском

Механизмы социальной защиты работников и оценки факторов условий труда
Страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний	Пенсии по инвалидности в связи с трудовым увечьем и профессиональной заболеваемостью	Досрочные пенсии за работу во вредных и опасных условиях труда
- риски оцениваются;	- риски не оцениваются, а определяются по факту определения инвалидности;	- риски не оцениваются, а определяются по факту назначения досрочной пенсии;
- риски страхуются	- риски компенсируются за счет финансовых ресурсов выделяемых на всех пенсионеров	- риски компенсируются за счет финансовых ресурсов выделяемых на всех пенсионеров
Предложения по созданию единой системы оценки и управления профессиональным риском (методологические подходы)
- риски предлагается оценивать с позиции вероятности наступления утраты профессиональной трудоспособности, ее степени и определения требуемых финансовых ресурсов на их компенсацию; - предлагается применить статистические методы учета персональной продолжительности занятости в производствах с высокими профессиональными рисками; - предлагается ввести законодательное ограничение стажа работы, предусматривающее снижение критических и высоких величин риска повреждения здоровья и утраты стойкой профессиональной трудоспособности.

Перспективным направлением, применение которого предлагается использовать для страхования досрочной утраты трудоспособности, является дополнение методов фиксации факторов условий труда, методами экспозиции вредных факторов и методами индивидуальной оценки утраты трудоспособности.

Следует отметить, что статистика профессиональной заболеваемости в России не отражает истинной ситуации, поскольку выявляемость различных видов профессиональных заболеваний неполная и происходит зачастую на поздних стадиях. Спектр факторов риска для многих профессий достаточно широк и, как правило, включает сочетанное их воздействие, которое представляет собой сложную комбинацию различных "накладывающихся" друг на друга эффектов. В конечном итоге это отягощает повреждающие эффекты и требует углубленного и постоянного мониторинга за производственной средой и состоянием здоровья работающих.

Углубленный анализ состояния профессиональной заболеваемости на предприятиях свидетельствует, что ее фактические уровни выше официально зарегистрированных как минимум на порядок. При этом заболевание развивается, как правило, у высококвалифицированных рабочих наиболее трудоспособного возраста (30-45 лет).

Достаточно в этой связи отметить многократно заниженное количество выявляемых профессиональных заболеваний в России, по сравнению с аналогичными показателями в развитых странах. Специалисты-профпатологи отмечают в этой связи, что причиной этого является сама организационная и правовая процедура диагностики различных видов профзаболеваний, которая, как правило, неполная и происходит зачастую на поздних стадиях.

Для получения более полной и достоверной картины требуется применение масштабных и углубленных изучений состояния здоровья работающих, увязки повреждающих эффектов и факторов риска, использование для этого более совершенных методов оценки повреждения здоровья на ранних (предпатологических) стадиях, применение с этой целью такого показателя как производственно-обусловленная заболеваемость.

В правительственной Стратегии, определяющей пути совершенствования пенсионной системы, предусмотрена подготовка ряда нормативных актов и федеральных законов, направленных на реформу досрочных пенсий на основе перевода их механизмов на принципы социального страхования.

С этой целью в период 2013-2015 годов проведена следующая работа:

- введены дополнительные страховые платежи, частично компенсирующие затраты на выплату досрочных пенсий*(2);

- принят Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда", обязывающий работодателей проводить специальную оценку условий труда застрахованных лиц, на основе чего будет происходить уточнение объективности отнесения рабочих мест к категории с высокими уровнями профессиональных рисков и последующего применения результатов такой оценки для обоснования права на досрочные пенсии.

Пакет мер, изложенных в правительственной стратегии совершенствования обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, включает в себя перечень мероприятий:

- введение дополнительного вида социального страхования в связи с досрочной утратой трудоспособности на основе индивидуального выявления ранних признаков развития профессиональных заболеваний, определения степени повреждения здоровья и утраты трудоспособности*(3);

- уточнения размера дополнительного тарифа страхового тарифа страховых взносов для страхователей в отношении застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда, в зависимости от степени профессионального риска для здоровья и трудоспособности работников.

В этих целях уполномоченному федеральному органу исполнительной власти (Минтруду России) потребуется сформировать соответствующие процедурно-правовые механизмы, основные положения которых будет предусмотрено в уточненном Федеральном законе "О несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваний".

Важнейшими механизмами могут служить:

а) создания "Федерального регистра учета и оценки рабочих мест, с вредными и опасными условиями труда" и создания для этого федерального и региональных центров в рамках инфраструктуры Фонда социального страхования Российской Федерации;

б) создания "Федерального реестра учета работников, занятых на рабочих местах с вредными и опасными условиями труда и паспортов их здоровья", содержащего сведения о профессиональном маршруте работника, результатах медицинских осмотров, проведенном профилактическом лечении, установленном диагнозе профзаболевания, степени утраты трудоспособности, назначении страховых выплат.

в) создание "Федерального регистра учета страховых взносов работодателей за работников, занятых на рабочих местах с вредными и опасными условиями труда", позволяющего учитывать продолжительность периодов работы в таких условиях и периодов внесения страховых взносов и их абсолютных величин.

Таким образом, генеральными направлениями трансформации ИДП является его перевод на принципы индивидуально-группового мониторинга здоровья работающих в производствах с высокими уровнями профессиональных рисков, определения индивидуальной досрочной утраты трудоспособности и финансирования системы с помощью страховых механизмов.

С целью повышения координации научных и практических мер в области медицины труда, социального страхования и медико-социальной экспертизы утраты трудоспособности представляется целесообразным подготовить и издать комплект нормативных документов, направленных на совершенствование системы оценки и управления профессиональными рисками в стране, дополнение существующих методов, основанных на профессионально-групповых подходах, современными методами оценки профессиональных рисков, базирующихся на индивидуальном подходе оценки и прогнозировании вероятности повреждения здоровья.

Важно предусмотреть организационно-правовые меры, направленные на формирование специализированных государственных структур по оценке профессионального риска с позиции их комплексного воздействия на организм человека, для чего наделить их полномочиями в сфере сбора информации о профессиональном маршруте работников, о результатах медицинских осмотров, проведенном профилактическом лечении, установленном диагнозе профзаболевания, степени утраты трудоспособности, назначении компенсационных страховых выплат.

Наиболее оптимальным вариантом применения вышеприведенных методов оценки профессионального риска является их одновременное использование, что позволит более объективно оценивать их последствий и создать развитую инфраструктуру регистрации факторов риска, проведения профилактических мероприятий по их снижению, осуществления мониторинга состояния здоровья и трудоспособности работников.

Литература

1. Роик В.Д. Страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: экономика, финансы и право. Казань: Изд-во Казанского университета, 2014.

2. Роик В.Д. Социальная защита работников от профессиональных рисков / НИИ труда. Черноголовка, 1994.

3. Роик В.Д. Социальная защита: управление условиями и охраной труда (опыт зарубежных стран). М.: НИИ труда, 1992.

4. Роик В.Д. Досрочные профессиональные пенсии // Библиотека журнала Социальная защита. 1996. N 6.

5. Роик В.Д. Управление условиями и охраной труда: Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2004.

6. Роик В.Д. "Досрочные пенсии: пути формирования страховых механизмов и институтов". М.: Изд-во "ИЗВЕСТИЯ", 2015.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Principles for the assessment of risks to human health from exposure to chemicals. Environmental Health Criteria 210. - Geneva: WHO, 1999.

*(2) Эта мера хотя и представляет существенный шаг в реформировании ИДП, но преувеличивать его значение не следует, поскольку данный страховой тариф не обеспечивает полного покрытия затрат на выплаты досрочных пенсий, а также он не увязан с ни с пенсионными правами самих получателей досрочных пенсий (бенефициариями), ни с продолжительностью периода получения ими досрочной пенсии и ее размерами.

*(3) Для этого потребуется расширение возможностей для страховщика выполнять его функции путем создания специализированных служб, осуществляющих экспертную деятельность и деятельность по оказанию услуг в сфере профилактики производственного травматизма и трудовой реабилитации застрахованных лиц, охране труда застрахованных лиц, санаторно-курортного лечения, профессиональной подготовки и переподготовки специалистов медицинской и патронажной направленности.