Имущество АУ: правила распоряжения (К.Г. Чагин, журнал "Руководитель автономного учреждения", N 5-8, май-август 2017 г.)

Имущество АУ: правила распоряжения

К.Г. Чагин,

консультант

по социальной политике Института экономики города

Журнал "Руководитель автономного учреждения", N 5, май 2017 г., с. 11-19.

Имущественные вопросы занимают одно из самых важных мест в практике работы государственных и муниципальных учреждений, в том числе автономных. С одной стороны, имущество может быть значимым источником дополнительных доходов, с другой - затратным бременем. Кроме этого, содержание имущества и управление им налагает серьезную ответственность на руководителей учреждений. Нельзя не отметить и некоторую противоречивость законодательных норм, касающихся имущественных вопросов.

В статье приводятся обзор и анализ правовых условий, влияющих на решение таких вопросов, как право собственности на имущество АУ, использование учреждением имущества, его изъятие учредителем, особенности распоряжения земельным участком, списание имущества, пределы самостоятельности учреждения в распоряжении имуществом, его продажа и сдача в аренду.

Право собственности

На решение вопросов, связанных с распоряжением имуществом автономного учреждения, прежде всего влияют два условия: согласно федеральному законодательству собственником любого имущества АУ является его учредитель (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование) и любое имущество АУ закрепляется за ним собственником имущества на праве оперативного управления*(1).

В связи с этим следует помнить: никакого разделения имущества автономного учреждения на государственное (муниципальное) и некое "собственное", "негосударственное (немуниципальное)" (пусть и купленное за счет внебюджетных средств) не может быть в принципе. Не может быть у автономного учреждения и какого-либо имущества, которое не закреплено за ним на праве оперативного управления.

Использование имущества

Согласно гражданскому законодательству использовать любое свое имущество автономное учреждение может только в соответствии с целями своей деятельности (п. 1 ст. 296 ГК РФ). В свою очередь, целями деятельности (создания) АУ считается выполнение работ, оказание услуг, необходимых для осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физкультуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (ч. 1 ст. 2 Закона N 174-ФЗ). Данные полномочия учредителей (собственников имущества) автономных учреждений установлены в федеральном законодательстве*(2).

Таким образом, любое использование учреждением своего имущества (речь опять же идет о любом имуществе независимо от источника его появления) будет неправомерным, если не осуществляется ради реализации того или иного полномочия учредителя (собственника имущества) учреждения. В частности, если помещение пищеблока и кухонное оборудование государственного дома-интерната для престарелых и инвалидов субъекта РФ используется для изготовления на продажу населению пищевых полуфабрикатов, это не может быть соотнесено ни с одним из установленных в настоящий момент полномочий органов госвласти субъекта РФ. У регионов нет полномочия по организации на своей территории розничной торговли продуктами питания для населения.

Изъятие имущества

В силу гражданского законодательства собственник имущества вправе изъять у автономного учреждения излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением либо приобретенное им за счет средств, выделенных собственником на эту цель (п. 2 ст. 296 ГК РФ). Здесь тоже имеется в виду любое имущество. А значит, и то, которое учреждение приобрело за счет средств от оказания платных услуг или выполнения платных работ, может быть изъято учредителем (собственником), если последний сочтет, что данное имущество излишнее, не используется АУ или используется не по назначению (к примеру, не в рамках реализации полномочий учредителя).

Правила на региональном и муниципальном уровне

Порядок изъятия имущества, находящегося в собственности конкретного публично-правового образования, устанавливается в соответствующих нормативных правовых актах, регулирующих управление и распоряжение этим имуществом.

Так, в Кировской области принятие решения об изъятии имущества, закрепленного на праве оперативного управления за областными государственными учреждениями (в том числе АУ), возложено на региональный орган по управлению госсобственностью*(3). Решение должно приниматься с учетом мнения соответствующего отраслевого органа исполнительной власти (то есть органа, выполняющего функции и полномочия учредителя автономного учреждения). Больше никаких правил здесь не установлено и ссылок ни на какие подзаконные акты не дается.

Отметим, что довольно часто встречаются ситуации, когда правила очень лаконичные. Например, в Ленинградской области они ограничиваются тем, что решение о таком изъятии принимает региональное правительство*(4).

Примечание. Использование автономным учреждением своего имущества (любого - независимо от источника его появления) неправомерно, если не соотнесено ни с одним установленным полномочием учредителя.

Но бывает, что правила изъятия имущества прописаны подробно. В частности, в Ангарске (Иркутская область), где данное решение тоже принимает соответствующий орган городской администрации (комитет по управлению муниципальным имуществом), правила изъятия сформулированы следующим образом*(5).

1. Излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество изымается из оперативного управления муниципального учреждения по распоряжению комитета с момента поступления заявления от учреждения либо выявления неиспользуемого или используемого не по назначению имущества.

2. Имущество, изъятое из оперативного управления, должно быть передано муниципальным учреждением и принято комитетом по акту приема-передачи. После прекращения права оперативного управления имущество поступает в состав муниципальной казны.

3. Прекращение права муниципального учреждения на оперативное управление недвижимым имуществом подлежит государственной регистрации.

4. Муниципальное учреждение оплачивает расходы по подготовке документов для госрегистрации, платит государственную пошлину за ее проведение, а также представляет документы в орган, осуществляющий регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

5. Учреждение обязано направить в комитет копию документа, выданного названным органом и подтверждающего прекращение права оперативного управления недвижимым имуществом, в течение месяца со дня подписания акта приема-передачи указанного имущества.

В Хабаровске при выявлении излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества учреждению дается определенный срок на исправление ситуации*(6). Департамент муниципальной собственности не позднее 10 дней со дня выявления названного имущества и до принятия решения о его изъятии направляет в отраслевое структурное подразделение городской администрации и учреждению требование об устранении нарушений. Оно подлежит рассмотрению в течение 10 дней со дня получения. Если учреждение не устранило нарушения, департамент принимает решение об изъятии имущества и оформляет соответствующее распоряжение в течение месяца со дня выявления допущенных учреждением нарушений.

А вот в Темрюкском районе Краснодарского края порядок изъятия у муниципальных учреждений имущества даже напоминает процедуру следственных действий*(7).

1. Излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением, выявляется в процессе проведения администрацией района мероприятий по контролю за использованием по назначению и сохранностью имущества.

2. При выявлении названного имущества в акте, составляемом по окончании проверки, должна быть отражена следующая информация:

- соответствие фактического наличия объектов и их характеристик учетным данным Реестра муниципальной собственности и данным бухгалтерской отчетности;

- вид неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества, его технические характеристики и индивидуализирующие признаки (площадь, количество этажей, объем, мощность, номера силовых агрегатов и узлов, инвентарный номер и т.д.);

- период неиспользования учреждением имущества или использования его не по назначению;

- связанные с этим расходы учреждения;

- причины неиспользования имущества либо его использования не в соответствии с уставной деятельностью учреждения;

- предложения по повышению эффективности использования имущества;

- срок, предлагаемый для устранения выявленных нарушений.

3. В ходе проверки разрешается фото- и видеосъемка имущества.

4. Руководитель (уполномоченное должностное лицо) учреждения, имущество которого подлежит изъятию, обязан присутствовать при проведении контрольных мероприятий и составлении акта, давать пояснения о причинах неиспользования имущества либо использования его не в соответствии с уставной деятельностью учреждения.

5. При неустранении учреждением в установленный срок нарушений, изложенных в акте, администрация района готовит предложения о мере воздействия (расторжение трудового договора с руководителем, реорганизация юридического лица, направление материалов в правоохранительные органы и др.).

6. Решение об изъятии имущества из оперативного управления учреждения принимается главой района в форме постановления. В нем указываются причины изъятия имущества и определяются виды его дальнейшего использования.

7. Не допускается изъятие у учреждения закрепленного за ним имущества, если это приведет или может привести к невозможности осуществления учреждением уставных функций (управленческих, социально-культурных или иных).

Главное - соответствовать уставной деятельности

Какое же имущество в этих и других нормативных правовых актах считается излишним, неиспользуемым или используемым не по назначению? Определение такого имущества можно встретить нечасто (в основном данные понятия остаются без уточнений). В частности, в Новосибирской области введены следующие определения*(8):

1) излишним признается имущество, закрепленное на праве оперативного управления либо приобретенное за счет средств, выделенных собственником на эту цель, сверх того имущества, без которого учреждение не может осуществлять уставную деятельность;

2) неиспользуемым признается имущество, закрепленное на праве оперативного управления либо приобретенное за счет средств, выделенных собственником на эту цель, и не задействованное в уставной деятельности учреждения;

3) используемым не по назначению признается имущество, закрепленное на праве оперативного управления либо приобретенное за счет средств, выделенных собственником на эту цель, и используемое не в соответствии с уставной деятельностью учреждения.

В данном примере все соотносится с "уставной деятельностью" учреждения. Вместе с тем на практике не так уж редко встречаются случаи, когда в уставах АУ в нарушение федерального законодательства прописывается деятельность, не отвечающая целям создания этих учреждений (установленным полномочиям учредителей). И если ориентироваться только на устав, может сложиться следующая ситуация: АУ использует имущество не в соответствии с указанными целями, но используемым не по назначению данное имущество не считается, поскольку "несоответствующий" вид деятельности "по недосмотру" попал в устав АУ. Нормы законодательства здесь не соблюдены, а значит, в данном вопросе учреждениям вряд ли стоит надеяться на "близорукость" контрольных органов.

Примечание. Имущество, приобретенное автономным учреждением за счет средств от платной деятельности, учредитель тоже может изъять, если сочтет, что данное имущество излишнее, не используется АУ или используется не по назначению.

Дополнительные основания для изъятия

Иногда основанием для изъятия может быть установленный факт самостоятельного распоряжения имуществом в тех случаях, когда в силу законодательства автономному учреждению необходимо предварительно получить согласие собственника (учредителя). Подобное основание в числе прочих применяется в Кировске (Мурманская область)*(9). Причем осуществление изъятия здесь отнесено не к правам собственника имущества, а к его обязанностям.

Изъятие излишнего и неиспользуемого имущества может происходить по доброй воле и даже инициативе самих учреждений.

Ведь если ненужное имущество трудно с выгодой сдать в аренду, административные заботы по его содержанию могут оказаться обременительными (даже несмотря на то, что затраты на содержание покрывает учредитель). Процедура подобного изъятия тоже устанавливается в нормативных правовых актах. Например, в Красноярском крае она выглядит следующим образом*(10).

1. Учреждение, заинтересованное в изъятии закрепленного за ним имущества, подает в краевое агентство по управлению государственным имуществом заявление, в котором указываются:

- перечень объектов недвижимого (за исключением земельных участков) и (или) движимого имущества, подлежащих изъятию, с описанием их характеристик (вид, назначение, технические характеристики, балансовая стоимость, для недвижимого имущества - местонахождение);

- причины изъятия (имущество является излишним, не используется, используется не по назначению);

- техническое состояние имущества;

- предложение о дальнейшем использовании имущества; и др.

2. К заявлению прикладывается ряд документов (в том числе согласие органа, выполняющего функции учредителя, на изъятие имущества).

3. В течение месяца со дня поступления заявления агентство принимает одно из трех решений: изъять имущество, отказать в изъятии либо направить заявление и (или) прилагаемые к нему документы учреждению на доработку.

4. Решение об изъятии оформляется в виде приказа агентства. В трехдневный срок со дня издания приказа его заверенная копия направляется учреждению и органу-учредителю.

5. Иные решения агентства оформляются в виде письма - его нужно направить в учреждение тоже в трехдневный срок.

6. Отказ в изъятии имущества происходит по следующим основаниям:

- изъятие имущества лишит учреждение возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом;

- неудовлетворительное техническое состояние имущества;

- выявление нарушений использования по назначению и сохранности имущества, подлежащего изъятию, требующих устранения их учреждением;

- в случае, когда имущество предполагается изъять для последующего предоставления иному учреждению или унитарному предприятию, - отсутствие заявления учреждения или унитарного предприятия о предоставлении им на праве оперативного управления или хозяйственного ведения данного имущества.

От редакции. В следующем номере журнала мы продолжим рассматривать правила, устанавливающие для АУ особенности распоряжения имуществом.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Часть 1 ст. 3 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ), абз. 2 п. 1 ст. 123.21 ГК РФ.

*(2) См. базовые отраслевые законы (например, федеральные законы от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации"), а также федеральные законы от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

*(3) Закон Кировской области от 06.10.2008 N 287-ЗО "О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Кировской области".

*(4) Областной закон Ленинградской области от 19.01.2001 N 4-оз "Об отдельных вопросах управления и распоряжения государственным имуществом Ленинградской области".

*(5) Решение Думы Ангарского городского округа от 24.06.2015 N 28-05/01рД "Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Ангарского городского округа".

*(6) Постановление администрации г. Хабаровска от 13.12.2011 N 4205 "Об утверждении Положения о порядке закрепления, изъятия, списания муниципального имущества, контроля за использованием муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении, оперативном управлении муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений".

*(7) Решение Совета муниципального образования Темрюкский район Краснодарского края от 31.08.2007 N 689 "Об утверждении Порядка изъятия имущества из оперативного управления муниципальных учреждений муниципального образования Темрюкский район".

*(8) Постановление правительства Новосибирской области от 15.07.2014 N 277-п "Об утверждении Порядка включения имущества, находившегося в оперативном управлении государственных учреждений Новосибирской области и казенных предприятий Новосибирской области, в областную казну".

*(9) Решение Совета депутатов г. Кировск от 23.06.2015 N 51 "Об утверждении Положения о порядке закрепления, передачи и изъятия муниципального имущества".

*(10) Постановление правительства Красноярского края от 31.07.2014 N 337-п "Об утверждении Порядка закрепления имущества, находящегося в собственности Красноярского края, на праве оперативного управления за краевыми государственными учреждениями, Порядка передачи имущества, находящегося в собственности Красноярского края, краевым унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и Порядка принятия решений об изъятии у краевых казенных предприятий, краевых государственных учреждений закрепленного за ними на праве оперативного управления излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества".