Ускоренная процедура изъятия недвижимого имущества в Италии (Е.А. Гилина, журнал "Образование и право", N 4, апрель 2017 г.)

Ускоренная процедура изъятия недвижимого имущества в Италии

Е.А. Гилина,

аспирантка кафедры гражданского права и процесса

и международного частного права Юридического института

Российского университета дружбы народов

Журнал "Образование и право", N 4, апрель 2017 г., с. 280-285.

В законодательстве Италии для обозначения процесса принудительной передачи собственности от частных субъектов к государству используется термин "экспроприация" (expropriation). Понятие "экспроприация" является синонимом принудительного отчуждения, которое состоит в насильственном отнятии государственной властью некоторых имущественных прав у частного лица [1, с. 5].

В статье 42 Конституции Италии закреплено, что частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения и пользования ею, а также ее пределы с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех. В предусмотренных законом случаях частная собственность может быть отчуждена в общих интересах при условии выплаты компенсации.

В соответствии со ст. 43 Конституции Италии в целях общественной пользы закон может первоначально резервировать или посредством экспроприации и при условии вознаграждения передать государству, общественным учреждениям или объединениям трудящихся либо пользователей определенные предприятия или категории предприятий, относящиеся к основным публичным службам или к источникам энергии, или монополиям, эксплуатирующим природные ресурсы и составляющим предмет важных общественных интересов.

После ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) в Италии на конституционном уровне признаны и приравнены по силе к обычному законодательству закрепленные в ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции принципы: каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности; никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

Помимо прямой экспроприации, то есть непосредственного изъятия собственности на основании формального акта органа власти об экспроприации, законодательством Италии предусмотрена ускоренная процедура изъятия, которая позволяет органу исполнительной власти занять земельный участок и осуществлять на нем строительство до его экспроприации. Если заявленный к реализации проект объявлен имеющим общественную полезность, а проект строительства одобрен, орган исполнительной власти может издать постановление о срочном занятии зон, подлежащих экспроприации, на срок, не превышающий пяти лет. Это постановление теряет силу, если фактического занятия земельного участка не произошло в течение трех месяцев с момента опубликования постановления. До истечения установленного срока занятия участка должно быть принято постановление об официальной экспроприации.

Описанная процедура представляет собой косвенную экспроприацию, которая, в отличие от прямой экспроприации, предполагающей открытое изъятие собственности, имеет место тогда, когда меры, не предполагающие прямого изъятия, тем не менее, "приводят к фактической потере управления, невозможности использования, потере контроля или к значительному обесцениванию активов" [7, с. 2].

Случаи ускоренной процедуры изъятия земельных участков в Италии угрожали собственникам непредсказуемыми и произвольными последствиями, процедура не обеспечивала достаточной степени правовой определенности, что неизбежно повлекло за собой множество судебных разбирательств.

В 1970-е годы итальянские суды столкнулись с ситуациями, когда после вынесения местными органами власти Италии решений о срочном занятии земельных участков, за которыми не последовало вынесения постановления об экспроприации этих участков, в связи с чем собственник земельного участка фактически потерял право распоряжения этим участком вследствие занятия участка и завершения работ по строительству сооружения с публично-правовым режимом эксплуатации. Перед судами встал вопрос: утратило ли заинтересованное лицо также право собственности на земельный участок просто в силу осуществления на участке работ? Прецедентная практика судов Италии была очень неоднозначной в отношении последствий строительства сооружений с публично-правовым режимом эксплуатации на земельном участке, занятым незаконно. Под незаконным занятием участка следует понимать незаконное занятие или занятие участка, которое изначально было разрешенным, а затем стало необоснованным вследствие того, что основания его занятия были отменены или участок занят сверх установленного срока, а постановление об изъятии участка не было принято.

В соответствии с первой группой судебных решений собственник земельного участка, который был занят органом власти, не терял право собственности на участок по окончании строительства сооружения с публично-правовым режимом эксплуатации. Тем не менее собственник не мог требовать восстановления первоначального состояния участка и имел право лишь на подачу иска о возмещении ущерба, причиненного неправомерным занятием участка (при этом сроки давности не распространялись на такие иски, так как незаконность подобного владения имела постоянный характер). Орган власти в любой момент мог принять официальное решение об изъятии участка, и в этом случае иск о возмещении ущерба трансформировался в иск о предоставлении компенсации стоимости изъятого участка, а ущерб возмещался только за период, предшествовавший вынесению постановления об изъятии участка ввиду его неиспользования.

В соответствии со второй группой судебных решений собственник участка, занятого органом власти, автоматически терял право собственности на участок начиная с момента необратимого изменения имущества, а именно с момента завершения строительства сооружения с публично-правовым режимом эксплуатации. Заинтересованное лицо имело право требования возмещения ущерба [5].

В 1983 г. Кассационный суд Италии устранил противоречия в судебной практике и принял третий подход к разрешению проблемы в результате рассмотрения судебного спора, инициированного гражданами Еленой Карбонара (Elena Carbonara), Паскуале Карбонара (Pasquale Carbonara), Аугусто Карбонара (Augusto Carbonara) и Константино Вентура (Costantino Ventura). Существо данного спора сводилось к следующему. 27 мая 1970 г. городской совет в Noicattaro принял указ, позволявший ему получить неофициальное владение земельными участками заявителей с целью строительства школы. Городской совет планировал осуществить формальную экспроприацию до истечения двухлетнего срока действия указа для того, чтобы заявители могли получить компенсацию. Тем не менее 28 октября 1972 г. (после истечения срока действия указа) строительство школы не было завершено, городской совет не осуществил официальное изъятие земли, в связи с чем заявители обратились в суд с требованием о выплате компенсации. Суд первой инстанции постановил, что поскольку право собственности заявителей было передано городскому совету по правилу ускоренной процедуры изъятия, то заявители имеют право на возмещение ущерба, вызванного потерей своих земель, по окончании строительства школы.

Городской совет обратился с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции, ссылаясь на пропуск заявителями пятилетнего срока исковой давности, течение которого началось 28 октября 1972 г. Апелляционный суд вынес решение в пользу властей Италии [8].

В постановлении Кассационного суда Италии по данному делу был закреплен принцип косвенной экспроприации, согласно которому орган власти приобретает право собственности на земельный участок без официального изъятия, когда после занятия участка и независимо от того, являлось ли такое занятие участка законным, был реализован проект строительства сооружения с публично-правовым режимом эксплуатации. Когда занятие участка является обоснованным, переход права собственности происходит в момент завершения строительных работ. Когда занятие участка изначально было санкционировано, переход права собственности происходит по истечении срока санкционированного занятия участка. В том же постановлении Кассационный суд Италии уточнил, что во всех случаях косвенной экспроприации заинтересованное лицо должно предъявить требование о возмещении ущерба, то есть компенсация ущерба не производится автоматически. Кроме того, на требования о компенсации вреда распространяются положения о сроке исковой давности, применяемые к случаям привлечения к ответственности из причинения ущерба, который составляет пять лет и начинает течь с момента необратимого изменения участка [5].

Заявители обратились в Европейский Суд по правам человека, который признал действия властей Италии противоречащими Конвенции, указав, что изъятие земельного участка не являлось законной экспроприацией, как было бы, если бы была выплачена компенсация, но имело место незаконное обращение взыскания на собственность заявителей [2].

После вынесения Европейским Судом по правам человека постановления по делу "Карбонара (Carbonara) и Вентура (Ventura) против Италии" Кассационный суд Италии подтвердил, что принцип косвенной экспроприации играет важную роль в рамках итальянской правовой системы. Более конкретно Кассационный суд Италии, проанализировав историю развития принципа косвенной экспроприации, отметил, что в целях единства судебной практики по данному вопросу принцип косвенной экспроприации следует рассматривать как совершенно "предвидимый" начиная с 1983 г. Поэтому необходимо полагать, что косвенная экспроприация соответствует принципу законности. Что касается занятия участков без объявления об общественной пользе, Кассационный суд Италии подтвердил, что занятие земельных участков без объявления об общественной пользе не может служить основанием перехода собственности на имущество к государству [5].

В результате рассмотрения дела "Паскулли (Pasculli) против Италии" Европейский Суд по правам человека установил, что итальянский механизм ускоренной процедуры изъятия собственности не может обеспечить достаточную степень правовой определенности.

Заявитель владел участком земли, в отношении которого административные власти издали приказ о срочном вступлении во владение с целью строительства публичного здания. Власти должны были издать приказ об отчуждении собственности в течение пяти лет. По истечении пятилетнего срока, предусмотренного законодательством Италии для урегулирования соответствующих вопросов, государство не произвело формальной процедуры изъятия земли для государственных нужд и выплаты компенсации. Заявитель был вынужден обратиться за защитой своих прав в национальные суды, которые установили факт прекращения права собственности заявителя в соответствии с принципом презюмируемого отчуждения собственности. Проведенная экспертиза показала, что на момент истечения разрешенного законом срока владения собственностью произведенные на участке земли работы необратимо трансформировали этот участок. Национальные суды Италии установили, что в результате необратимых изменений земельного участка право собственности заявителя прекратило свое действие в соответствии с принципом презюмируемого отчуждения собственности. Европейский Суд по правам человека не согласился с доводами властей Италии об отсутствии нарушения, указав, что система презюмируемого отчуждения собственности не в состоянии обеспечить достаточную степень правовой определенности, требуемую Конвенцией. Хотя суды Италии и сочли, что заявитель был лишен своего имущества, начиная с января 1968 г. не было никакой правовой определенности в вопросе об утрате им своего участка земли до того, как в феврале 2000 г. Кассационный суд Италии вынес свое решение. Более того, власти сумели присвоить себе землю заявителя в нарушение норм, регулирующих формальные условия отчуждения собственности, не выплатив при этом заявителю никакой компенсации. Наконец, компенсация, которой заявитель вынужден был добиваться через суды, не покрывала весь причиненный ему ущерб" [4].

Дело "Гуизо-Галлизаи (Guiso-Gallisay) против Италии" является примером расчета суммы компенсации материального ущерба в случае ускоренной процедуры изъятия земельного участка без последующей формальной экспроприации. Заявители являлись собственниками земельных участков, которыми завладели власти Италии с целью последующей экспроприации и организации строительных работ. В отсутствие формальной экспроприации и невыплаты компенсации заявители возбудили разбирательство о взыскании убытков. Определяя сумму причиненных убытков, Европейский Суд по правам человека указал, что при оценке ущерба, причиненного заявителям, необходимо принимать во внимание дату, в которую они с правовой определенностью узнали, что утратили свое право собственности. Общая рыночная стоимость имущества, определенная на эту дату национальными судами, подлежит корректировке с учетом инфляции и установленных законом процентов, подлежащих уплате на дату принятия постановления Европейским Судом по правам человека. Из получившейся суммы следует вычесть сумму, выплаченную заявителям властями страны. Полученная сумма подлежит конвертации в текущую стоимость для исключения последствий инфляции. Кроме того, подлежат выплате проценты, чтобы компенсировать, хотя бы частично, длительный период, истекший с момента лишения владения землей. Эти проценты рассчитываются на основе простой законной ставки, применяемой к капиталу, с прогрессивным увеличением. Европейский Суд по правам человека присудил троим заявителям совместно 45 000 евро в качестве компенсации потери возможностей, вызванной оспариваемой экспроприацией. Наконец, чувства бессилия и разочарования, вызванные незаконным лишением права владения имуществом, причинили заявителям значительный моральный вред, в качестве компенсации которого каждому заявителю присуждено 15 000 евро [3].

Многочисленные обращения граждан Италии в Европейский Суд по правам человека по делам, связанным с ускоренной процедурой изъятия собственности, свидетельствуют о наличии распространенной проблемы в Италии, поэтому Европейский Суд по правам человека в постановлении по делу "Скордино (Scordino) против Италии" поставил вопрос о структурном дефекте итальянского правового порядка и сформулировал общие выводы по данной категории дел. Обстоятельства дела "Скордино (Scordino) против Италии" были следующими. В 1980 г. власти заняли земельный участок, принадлежавший заявителям, намереваясь его экспроприировать. Итальянские суды постановили, что такое владение является незаконным, но признали, что в соответствии с правилом косвенной экспроприации, установленным судебным прецедентом, право собственности на это имущество перешло к властям. Однако жалобы, поданные заявителями с целью возвращения земельного участка, были отклонены. Европейский Суд по правам человека отметил, что механизм неправомерной экспроприации в целом позволяет органам власти выйти за пределы норм, установленных в отношении экспроприации, с опасностью получить незаконный результат или результат, который не могли предвидеть заявители. В связи с этим Европейский Суд по правам человека отметил, что неправомерная экспроприация позволяет органам власти занимать и необратимо преобразовывать земельные участки таким образом, что они рассматриваются как переданные в государственную собственность без принятия формального акта о передаче собственности. В отсутствие акта, удостоверяющего экспроприацию, и при принятии его позже того времени, когда владелец утратил какой-либо доступ к собственности, элементом, который позволит передать в государственное имущество занятую собственность и достичь правовой определенности, является установление судом противозаконности и объявление о передаче права собственности. Заявитель, продолжающий формально оставаться собственником, должен потребовать от компетентного суда вынесения решения, устанавливающего незаконность действий властей в сочетании с выполнением работ в общественных интересах, для признания факта лишения собственности. Следствием применения правила конструктивной экспроприации в Италии, установленного судебным прецедентом и впоследствии подтвержденного законом, являлось несоблюдение требований законности и уважения собственности. Следовательно, на национальном уровне требуются общие меры, способные устранить системный дефект, в том числе путем введения в действие механизма, который обеспечил бы потерпевшим компенсацию за нарушения.

По мнению Европейского Суда по правам человека, Италия должна принять меры для пресечения незаконного владения земельными участками, включая владение без законного титула с самого начала, а также владение, которое первоначально было разрешено, но впоследствии стало незаконным. В этих целях Европейский Суд по правам человека предложил допускать владение землей только в том случае, когда установлено, что план экспроприации и соответствующие решения были приняты в соответствии с имеющимися правилами и подкреплены бюджетным положением, способным гарантировать стороне, подвергшейся экспроприации, быструю и справедливую компенсацию.

Европейский Суд по правам человека указал, что Италия должна исключить практику несоблюдения правил законной экспроприации путем введения в действие положений, направленных на предупреждение подобных действий и установление ответственности за их совершение. В каждом случае беститульного захвата земли в отсутствие постановления об экспроприации Италия должна устранять правовые препятствия, которые систематически и принципиально не допускают возврат земли. Если земля не возвращается по уважительным и конкретным причинам, государство должно обеспечить выплату суммы, соразмерной возврату имущества в натуре. Италии следует принять необходимые меры в бюджетной сфере, чтобы в случае необходимости возместить понесенные убытки, которые не будут охватываться возвратом имущества в натуре или выплатой компенсации. В тех случаях, когда земля уже стала предметом необоснованного присвоения и право собственности было изменено в отсутствие постановления об экспроприации, Италия должна ликвидировать возникающие правовые препятствия для реституции земель. Если реституция земель оказывается невозможной по обоснованным причинам, государство должно обеспечить выплату компенсации в размере, соответствующем стоимости земли, подлежащей реституции. Кроме того, Италии следует принять соответствующие бюджетные меры для того, чтобы предоставить, если это имело место, возмещение упущенной выгоды, которое не покрывается стоимостью земли или выплатой, которая ее заменит [6].

Таким образом, процедура ускоренного изъятия недвижимого имущества в Италии имеет недостатки и служит причиной многочисленных судебных разбирательств. Судебная практика Европейского Суда по правам человека обнаруживает наличие и системный характер проблемы, связанной с итальянской ускоренной процедурой изъятия собственности при отсутствии последующей формальной экспроприации. Судебные споры, рассмотренные Европейским Судом по правам человека, обратили внимание национальных органов Италии на несовершенство внутреннего законодательства, послужили уведомлением Италии о недостатках ее правового развития, при этом государству оставлена свобода действий в исправлении ошибок.

Список литературы

[1] Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Казань, 1891.

[2] Постановление Европейского Суда по правам человека по делу "Карбонара (Carbonara) и Вентура (Ventura) против Италии" от 11.12.2003, жалоба N 24638/94.

[3] Постановление Европейского Суда по правам человека по делу "Гуизо-Галлизаи (Guiso-Gallisay) против Италии" от 08.12.2005, жалоба N 58858/00.

[4] Постановление Европейского Суда по правам человека по делу "Паскулли против Италии" (Pasculli v. Italy) от 17.05.2005, жалоба N 36818/97.

[5] Постановление Европейского Суда по правам человека по делу "Скордино (Scordino) против Италии (N 3)" от 17.05.2005, жалоба N 43662/98.

[6] Постановление Европейского Суда по правам человека по делу "Скордино (Scordino) против Италии (N 3)" от 06.03.2007, жалоба N 43662/98.

[7] ЮНКТАД. Изъятие собственности. Некоторые вопросы в международных инвестиционных договорах. Нью-Йорк; Женева, 2000.

[8] Jeremy Greener. Constructive expropriation and the framework of deferential progressivism. Los Angeles, 2004: LexisNexis.