Административно-правовые аспекты внесения изменений и дополнений в лицензию на право предоставления услуг связи (Д.В. Шевелев, журнал "Образование и право", N 4, апрель 2017 г.)

Административно-правовые аспекты внесения изменений и дополнений в лицензию на право предоставления услуг связи

Д.В. Шевелев,

аспирант кафедры административного и финансового права

Российского экономического университета

имени Г.В. Плеханова

Журнал "Образование и право", N 4, апрель 2017 г., с. 205-209.

Повышенная значимость всех видов связи и массовых коммуникаций для общества и государства не только закреплена исторически, но и подтверждена многочисленными нормативными актами. Поэтому Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" [8] (далее - Закон о связи) в ст. 29-40 закрепляет обязательность прохождения процедуры лицензирования организаций, которые предоставляют услуги связи.

В теории административного права лицензирование определяется как процесс подготовки необходимых документов, уплаты государственной пошлины, оформления в установленной форме заявки, предоставление документации в полномочный лицензирующий орган, рассмотрение им материалов и принятие решения о выдаче (об отказе в выдаче) лицензии [2, c. 332]. Ю.М. Козлов дополняет эту позицию продлением, переоформлением, возможностью отзыва лицензий и внесение сведений об этих действиях в особые реестры [6, c. 165].

Лицензирование, как отмечает В.Н. Павликов, является частью разрешительной системы, формируемой в целях предотвращения нанесению ущерба личности, обществу и государству, дающей возможность гражданам и юридическим лицам осуществлять свои права в условиях всеобщей конкуренции и способствующей "отсеву" недобросовестных участников хозяйственной сферы [7, c. 56].

Согласно ст. 3 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" [9] лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Исходя из содержания ст. 29 Закона о связи документальным основанием для выхода на рынок услуг связи является лицензия на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. Законодатель в данном случае акцентирует внимание на коммерческой составляющей предоставления таких услуг. Это означает, что собственно оказание услуг связи осуществляется на основании возмездного договора и должно предполагать получение индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами определенной встречной материальной выгоды [4, с. 20-35].

Вместе с тем п. 1 обозначенной статьи предусматривает, что такое возмездное оказание услуг связи осуществляется только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. Слово "только", используемое в анализируемой норме, означает, что деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи не может осуществляться ни на каком ином документальном основании помимо лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. В данном случае не принимаются во внимание такие разрешительные механизмы, как, например, сертификация, декларирование соответствия. Подобный подход свидетельствует о детализации процедуры лицензирования, устанавливает дифференциацию услуг связи и подчеркивает необходимость полного и четкого закрепления в лицензии разрешенных видов деятельности в области связи и массовых коммуникаций. Неточность данных требует их коррекции, в противном случае работа оператора связи будет являться незаконной. Лицензиат, которому лицензирующий орган откажет в переоформлении лицензии, внесении в нее изменений и дополнений, должен нести ответственность за те убытки, которые будут причинены пользователям услуг связи в связи с признанием заключенных лицензиатом с ними договоров недействительными.

В соответствии со ст. 36 Закона о связи соискателю лицензии предоставлено право обратиться в лицензирующий орган с заявлением о внесении изменений или дополнений в лицензию, в том числе в лицензионные условия. Под изменениями необходимо понимать замену действующих положений, содержащихся в лицензии и (или) нормативном правовом акте Правительства РФ, предусматривающем лицензионные условия, либо исключение определенных положений, а под дополнениями - включение в лицензию и (или) нормативный правовой акт Правительства РФ, предусматривающий лицензионные условия, положений наряду с действующими в них положениями. По свидетельству отдельных авторов, от переоформления лицензии внесение изменений и дополнений в лицензию или лицензионные условия не предполагает выдачу нового документа (лицензии), как это происходит при переоформлении лицензии. При внесении изменений и дополнений изменяется или дополняется действующее разрешение (лицензия), которое имеется у лицензиата [5].

Обратим внимание на то, что отмеченная статья в целом содержит существенное противоречие в части, касающейся несоответствия названия статьи ее содержанию. Такое несоответствие проявляется в том, что, исходя из ее названия она должна регулировать только вопросы внесения изменений и дополнений в лицензию, а согласно, в частности, п. 1, она регулирует и вопросы внесения изменений и дополнений в лицензионные условия.

В то же время реализовать механизм внесения изменений или дополнений в лицензионные условия, на наш взгляд, довольно затруднительно. Если речь идет об изменении или дополнении лицензии, то никаких проблем не возникает, так как лицензию выдает непосредственно лицензирующий орган, который, в свою очередь, может внести в нее изменения ли дополнения. Это осуществляется исходя из п. 1 анализируемой нормы на основании заявления лицензиата. А лицензионные условия содержатся в нормативном правовом акте Правительства РФ, а именно в Постановлении Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87 "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии и перечней лицензионных условий" [10]. Следовательно, чтобы внести изменения или дополнения в лицензионные условия, необходимо, чтобы лицензирующий орган поставил перед Правительством РФ вопрос о внесении изменений или дополнений в его нормативный правовой акт, но Правительство РФ может, в свою очередь, решить этот вопрос как положительно, так и отрицательно, то есть не внести изменения или дополнения в лицензионные условия, содержащиеся в нормативном правовом акте Правительства РФ.

Кроме того, п. 1 исследуемой нормы содержит, аналогично иным положениям Закона о связи, недостаток, заключающийся в том, что он не определяет случая или основания, когда лицензиат может обратиться в лицензирующий орган с заявлением о внесении изменений или дополнений. Из действующей редакции можно сделать вывод о том, что с таким заявлением лицензиат может обратиться в любом случае по своей инициативе, например, тогда, когда он не может в дальнейшем соблюдать какое-либо лицензионное условие и в связи с этим обращается в лицензирующий орган с заявлением об исключении этого лицензионного условия.

Данная статья устанавливает для лицензирующего орган срок, в течение которого он обязан не только принять решение о внесении изменений или дополнений в лицензию и лицензионные условия, но и известить о своем решении лицензиата, то есть собственно заявителя. Этот срок не должен превышать шестидесяти дней. Между тем она не устанавливает событие, действие или период времени, которыми определено начало течения этого срока. Думается, что самым вероятным событием для начала течения этого срока будет следующий день после дня подачи лицензиатом заявления в лицензирующий орган.

В то же время на практике может возникнуть проблема с реализацией принятого лицензирующим органом решения, если оно касается внесения изменений или дополнений в лицензионные условия, так как в конечном счете вносятся они Правительством РФ в нормативный правовой акт Правительства РФ, а не лицензирующим органом. Поэтому если лицензирующий орган и примет положительно решение, то нет никаких гарантий того, что Правительство РФ примет аналогичное решение и внесет изменения или дополнения в лицензионные условия [1, с. 59].

Далее в статье определяются основания, когда внесение изменений или дополнений в лицензию осуществляется не путем включения в действующую выданную лицензию новых положений, исключения действующих положений, замены одних положений на другие, а путем выдачи нового разрешения (лицензии). В связи с этим возникает вопрос: каким образом отличить выдачу новой лицензии в порядке внесения изменений или дополнений в лицензию от переоформления лицензии? Отличать необходимо по следующим критериям:

1) основания: основаниями для переоформления лицензии являются реорганизация юридического лица или изменение реквизитов юридического лица или индивидуального предпринимателя, а для внесения изменений или дополнений в лицензию в данном случае основаниями являются изменение наименования услуг связи, территории, на которой действует лицензия, или использования радиочастотного спектра;

2) порядок: при оформлении лицензии действует порядок, предусмотренный в ст. 35 Закона о связи, когда в лицензирующий орган обращаются правопреемники или правопреемник либо юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, у которых изменились реквизиты.

Кроме того, как мы уже отметили, при внесении изменений или дополнений в лицензию действует порядок, установленный данным Законом, для первоначального оформления лицензии. Иными словами, лицензиат должен вновь обратиться к лицензирующему органу с заявлением с приложением документов, требуемых в соответствии со ст. 30 Закона. Считаем, что такое положение создает для лицензиата трудности, поскольку лицензиат вынужден не только написать заявление в лицензирующий орган, но и вновь приложить документы либо их нотариально заверенные копии.

Важно обозначить, что п. 3 ст. 36 Закона о связи распространяется на порядок внесения изменений и дополнений в лицензионные условия, предоставляя лицензирующему органу право вносить изменения или дополнения в лицензионные условия. При этом предусмотрено, что такие изменения и дополнения вносятся лицензирующим органом по своей инициативе. В совокупности с п. 1 данной статьи отметим, что лицензирующий орган не может внести изменения или дополнения в лицензионные условия, поскольку они содержатся в постановлении Правительства РФ. В связи с этим лицензирующий орган может по своей инициативе только поставить вопрос перед Правительством РФ о внесении таких изменений или дополнений. При необходимости внесения в лицензию изменений или дополнений, касающихся наименования услуг связи, территории, на которой действует лицензия, или использования радиочастотного спектра, выдается новая лицензия в порядке, предусмотренном для ее выдачи. Это существенные условия, являющиеся основополагающими в лицензии на оказание услуг связи. Поэтому фактически такие изменения влекут за собой замену лицензии, что в целях удобства оказания государственных услуг и для заявителя, и для лицензирующего органа не предусматривает отдельного порядка и не рассматривается как основание для отказа во внесении изменений или дополнений в лицензию.

Отмеченная норма устанавливает правовые основания возможности лицензирующего органа внести такие изменения и дополнения в лицензионные условия - изменения законодательства РФ. В то же время возникает вопрос: каким образом в случае изменений законодательства РФ внести изменения или дополнения в лицензионные условия, если лицензирующий орган по своей инициативе не поставит об этом вопрос? Думается, что в таком случае этот вопрос должно решить само Правительство РФ, так как уже было отмечено, что лицензионные условия содержатся в нормативном правовом акте Правительства РФ - постановлении.

Здесь законодатель устанавливает обязанность лицензирующего органа известить лицензиата о внесении таких изменений и дополнений, определяя при этом срок такого извещения - тридцать дней. Однако юридически не установлены действие, событие или период времени, которыми могло бы быть определено начало течения этого срока, а именно либо сам факт принятия лицензирующим органом решения о внесении таких изменений или дополнений, либо факт внесения таких изменений или дополнений. Думается, что самым правильным началом исчисления такого тридцатидневного срока будет факт внесения в лицензионные условия изменений и дополнений. Однако из содержания данной нормы следует требование об указании в извещении оснований принятия лицензирующим органом решения о внесении таких изменений и дополнений. Но думается, что поскольку основанием внесения изменений и дополнений является не решение лицензирующего органа, а изменения законодательства РФ, то срок необходимо исчислять именно с конечного результата, то есть с момента внесения изменений или дополнений в лицензионные условия, то есть в постановление Правительства РФ.

Предложения о принятии решения о необходимости внесения изменений и дополнений в лицензионные условия в связи с изменением законодательства РФ вносит на рассмотрение руководителя Роскомнадзора его лицензирующее и правовое управление [3, с. 12, 13].

Предложения вносятся в письменной форме с обязательным указанием:

- федеральных законов, принятие или изменение которых служит основанием для внесения изменений и дополнений в лицензионные условия;

- содержания вносимых изменений и дополнений в лицензионные условия;

- перечня лицензий, в лицензионные условия которых необходимо внесение изменений и дополнений.

К предложениям прикладывается проект решения Роскомнадзора о внесении изменений и дополнений в лицензионные условия в связи с изменением законодательства Российской Федерации. О принятии решения о внесении изменений и дополнений в лицензию на осуществление деятельности в области оказания услуг связи лицензиаты уведомляются в следующем порядке:

- информация о принятии решения о внесении изменений и дополнений в лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи в связи с изменением законодательства РФ размещается на официальном сайте;

- не позднее 30 дней с момента принятия соответствующего решения направляется по почте или вручается лицензиату извещение о принятом решении и начале оформления оригинала изменений или дополнений в лицензию на осуществление деятельности в области оказания услуг связи.

После изготовления оригиналов дополнений в лицензию на осуществление деятельности в области оказания услуг связи, в том числе в лицензионные условия, лицензиату направляется соответствующее уведомление.

Список литературы

[1] Братановский С.Н. Административное право России: Учебное пособие для студентов средних специальных учебных заведений. Москва, 2003. Сер. "Учебник для вузов".

[2] Братановский С.Н., Братановская М.С. Административное право: Учебник. М., 2016.

[3] Братановский С.Н., Братановская М.С. Государственное управление: сущностные признаки и элементы // В сборнике: Инновационное развитие российской экономики. Материалы конференции. М., 2014.

[4] Братановский С.Н., Лапин С.Ю. Право на доступ к информации как элемент конституционного права на информацию // Гражданин и право. 2012. N 8.

[5] Волков Ю.В., Вахрушева Ю.Н. Комментарий к Федеральному закону от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи". 2015 // СПС "Гарант".

[6] Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД Зерцало-М, 2003.

[7] Павликов В.Н. Лицензирование и права граждан в России: Монография. М.: Академия, 2012.

[8] Собр. законодательства РФ. 2003. N 28. ст. 2895.

[9] Собр. законодательства РФ. 2011. N 19. ст. 2716.

[10] Собр. законодательства РФ. 2005. N 9. ст. 719.