К вопросу об ограничении конституционного права частной собственности (А.Э. Карнаухова, журнал "Образование и право", N 4, апрель 2017 г.)

К вопросу об ограничении конституционного права частной собственности

А.Э. Карнаухова,

нотариус, кандидат юридических наук

Журнал "Образование и право", N 4, апрель 2017 г., с. 118-125.

Согласно ч. 1 ст. 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом. Однако федеральным законом права и свободы человека и гражданина, включая конституционное право частной собственности, могут быть ограничены, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 российской Конституции).

Вначале отметим, что "характерной особенностью конституционного права частной собственности является то, что она находится в постоянной динамике под влиянием экономических отношений и философско-теоретических доктрин. В связи с этим интерес представляют тенденции и обусловленные ими перспективы развития конституционного права частной собственности на современном этапе" [4, с. 50-57].

Можно в целом разделить мнение о том, что принципиальным в вопросе ограничения права собственности является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. N 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции" [8, с. 95-105; 10]. В этом акте Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, которая носит неизменный характер, о том, что "право частной собственности не является абсолютным" [8, с. 95-105; 10].

Важно отметить, что перечень реальных оснований для ограничения конституционного права частной собственности столь обширен, что многие конституционалисты не без оснований предпринимают попытки его систематизации. Так, довольно аргументированной представляется позиция А.А. Саурина, согласно которой можно выделить следующие основания для ограничения права частной собственности:

- наличие публичного (всеобщего) интереса (необходимость взимания налогов, факт обладания особым имуществом, необходимость национализации и т.п.);

- ненадлежащее поведение собственника, влекущее за собой предельное ограничение права частной собственности - его принудительное лишение;

- существование особых (особо значимых) объектов права собственности - земли и природных ресурсов - порождает особые (специальные) ограничения права собственности в отношении этих объектов в связи с их особыми качествами;

- наличие признанных индивидуальных интересов, порождающих необходимость ограничений в целях соблюдения прав других частных собственников;

- признание общественного (совпадающего с публичным) интереса, проявляющееся в установлении тех или иных препятствий в использовании находящегося в частной собственности имущества в связи с наличием общественно полезных целей;

- нарушение принципа бремени содержания частной собственности;

- неиспользование частной собственности разумно и добросовестно [13, с. 111].

Очевидно, что публичный интерес может стать основанием для ограничения конституционного права частной собственности. Так, Конституционный Суд России сформировал правовые позиции, согласно которым, например, возможность ограничения права частной собственности в целях защиты публичных интересов "получила нормативную конкретизацию в Гражданском кодексе Российской Федерации, который, закрепив в числе основных начал гражданского законодательства неприкосновенность собственности (пункт 1 статьи 1), допускает вместе с тем принудительное прекращение права собственности по предусмотренным законом основаниям, одним из каковых является конфискация, т.е. безвозмездное изъятие имущества у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения" [12].

Некоторые авторы отмечают, что, например, "одним из оснований прекращения права собственности, когда сталкиваются частные и публичные интересы, является изъятие (выкуп) земельного участка для государственных и общественных нужд. Изъятие в публичных интересах с выплатой компенсации владельцу закреплено в законодательстве всех стран Западной Европы. В них специально оговаривается возможность ограничения права частной собственности по причине, "оправданной публичной пользой или социальными интересами" (ст. 33 Конституции Испании 1978 г.); "по мотивам общественной пользы" (ст. 17 Конституции Греции 1975 г.) и т.п. [9, с. 68-73]

В ряде стран (Уругвай, Сальвадор, Турция, Чили и др.) конституционные положения об изъятии частной собственности в публичных интересах, которые обычно ограничиваются термином "компенсация", конкретизированы. Например, ст. 32 Конституции Уругвая 1967 г. предусматривает, что компенсация "в этом случае при продолжительной процедуре включает, в том числе, компенсацию "за ущерб, явившийся следствием изменения курса валют" [2, с. 5-8].

Небезынтересно, что некоторые авторы вместо термина "публичный интерес" используют для обоснования анализируемых в статье процедур не тождественное ему понятие "национальное достояние", понимая под ним "совокупность наиболее значимых общественных благ - ресурсов и прав, которые народ (народы, население) оставляет за собой, не передавая все полномочия собственника на эти объекты публичным образованиям, оставляет право на непосредственное осуществление прав собственности на них и устанавливает непосредственные формы контроля над их использованием" [3, с. 29-33; 14].

Заметим, что обоснованность исследуемого нами основания ограничения конституционного права частной собственности фактически разделяют многие авторы, когда, например, пишут: "Институт права собственности, будучи частноправовым, представляет собой яркий пример сочетания и взаимодействия публичных и частных начал в правовом регулировании отношений. Как бы ни парадоксально звучало, но в отношении указанного института действует большое количество императивных норм. Последние доминируют в регулировании таких аспектов, как основания приобретения и прекращения на различные объекты права собственности. Сформулированный законодателем перечень юридических фактов, с которыми связано наступление соответствующих правовых последствий, является закрытым, соответственно, не допускается его дополнение участниками гражданских правоотношений. Аналогичен подход законодателя к вопросу о порядке реализации собственником действий, необходимых для того, чтобы право собственности возникло либо прекратилось. В этом проявляется публичность данного института, поскольку в этом случае интерес государства состоит в том, чтобы не допустить действий, негативно влияющих на социально-экономический уклад общества. Помимо приобретения и прекращения права собственности, императивные нормы присутствуют и в правовой регламентации отношений, связанных с реализацией права собственности" [9, с. 68-73].

Итак, как справедливо отмечает А.А. Саурин, "наиболее общее, основание (ограничения права собственности - А.К.) - наличие публичного интереса. Оно вытекает, например, из содержания ст. 57 Конституции России и заключается в том, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. На основе этой нормы в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" [11] Конституционный Суд пришел к однозначному выводу о том, что Конституция России допускает взимание устанавливаемых законом обязательных публичных платежей, ограничивающих конституционное право собственности, в виде налогов либо сборов. Их правовое регулирование может быть различным, что предопределяется природой названных платежей. Связано это с тем, что налоги - необходимое условие существования государства. Они представляют собой основанную на законе денежную форму отчуждения собственности в целях обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности, и, как правило, не имеют целевого назначения. Обязанность платить налоги распространяется на всех плательщиков в качестве безусловного требования государства. Это означает, что налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства, так как иначе были бы нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц, а также государства" [13, с. 111].

Впрочем, этот автор выделяет и "другой случай действия этого общего ограничения - применение к частному собственнику ограничений (в частности, мер юридической ответственности) исключительно на основании факта владения имуществом: так, административную ответственность в ряде случаев в соответствии с нормами КоАП РФ несут владельцы транспортных средств вне зависимости от того, совершили ли они лично административное правонарушение: согласно ч. 1 ст. 2.6.1 КоАП РФ, к административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения и административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов РФ, совершенные с использованием транспортных средств, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств" [13, с. 111, 112].

Менее распространенным, но все же имеющим место на практике основанием ограничения конституционного права частной собственности является национализация имущества. Как отмечают исследователи, отечественному праву, как и многим законодательствам, институт принудительного изъятия имущества из частной собственности в государственную на основании закона известен не одно столетие. Термин "национализация" в значении, придаваемом ему в абз. 3 п. 9 ст. 235 Гражданского кодекса РФ, введен в российское законодательство только в 1995 г., но обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, было известно и дореволюционному законодательству под термином "экспроприация". Примечательно: названное позже национализацией, изначально, в момент государственного переворота, принудительное прекращение права собственности сопровождалось лозунгом "экспроприация экспроприированного", т.е. основывалось на понятии, имеющем легальное закрепление в нормах позитивного права" [6, с. 59-73].

Итак, особым видом ограничения права частной собственности является национализация - "обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц" [13, с. 111, 112].

Как пишет Ю.А. Дорофеева, "определение национализации как принудительного прекращения имущественных прав (а не только права собственности на вещь), как и распространение указанного понятия и на ограничения (наряду с прекращением) прав на имущество создаст возможность реализовать цель, которую должен преследовать закон о национализации, - восстановление прав лиц, имущество которых понадобилось обществу. Расширение понятия национализации от легально определенного до пределов, включающих и ограничение имущественных прав частных лиц в пользу государства в целях достижения общесоциального блага дает возможность более полной и всесторонней реализации специально-юридических функций - как компенсационной, потому как выплата стоимости имущества, прекращение или ограничение права на которое осуществлено при национализации, направлено именно на компенсацию потерпевшим утраченных ими благ в стоимостном, денежном выражении, так и восстановительной функции, так как право лиц, подвергшихся принудительному прекращению прав на имущество, в случае совершения мер по национализации в порядке либо на условиях, не соответствующих закону, может быть восстановлено и в случае, если национализация коснулась иного имущества, чем вещь, право собственности на которую принудительно прекращено" [6].

Особый интерес у автора статьи вызывают те исследования, в которых предпринимается попытка выявить "конституционно-правовой смысл национализации"; так, по мнению В.Д. Мазаева, он выражается в двух ее свойствах [8, с. 95-105]. Первое свойство, как полагает этот ученый, "основано на особом способе перераспределения собственности в общественных интересах. Второе свойство выражено в том, что национализация является формой защиты права частной собственности от произвола публичной власти. По поводу второго свойства национализации Б.Н. Чичерин писал: "...еще Локк выводил государство из потребности сохранения собственности и отрицал у него право выходить за пределы предоставленной ему с этой целью власти" [15, с. 197]. Эта дуалистическая природа национализации предопределяет сложность правового регулирования данного института. С одной стороны, национализация в цивилизованном государстве становится средством, призванным обеспечить интересы всего общества посредством имущества отдельных лиц. С другой стороны, общество и государство обязаны возместить собственнику стоимость и убытки за утраченное имущество. Таким образом, в национализации находит сочетание действенный инструмент достижения публичного интереса в сфере экономики и одновременно форма защиты права частной собственности. По сути, в национализации заложена конституционная коллизия базовых конституционных ценностей - экономической свободы человека и суверенной воли государства, что предполагает конституционно-правовой уровень закрепления природы и места национализации, ее основных принципов [8].

Небезынтересно, что А.А. Саурин полагает необходимым учитывать и тот факт, что национализация "может проводиться и не в экономических, а исключительно в социальных целях, т.е. национализация может быть совершенно не выгодна государству. Так, национализация в сентябре 2008 г. крупнейших в США ипотечных компаний Fannie Mae и Freddie Mac стала, по сути, попыткой американских властей спасти обваливавшиеся кредитные рынки. Переход ипотечных гигантов под государственный контроль должен был успокоить как внутренний, так и мировой финансовые рынки, которые сильно пострадали от кризиса кредитов. То есть в подобном случае национализация лишь формально ограничивает право частной собственности. В действительности ее цель - предотвращение финансового краха тех объектов хозяйственной деятельности, роль которых в национальном хозяйстве настолько велика, что вызовет широкомасштабные негативные социальные последствия. Национализированные компании, как показывает опыт США, подвергаются санации за счет средств государственного бюджета и могут быть в дальнейшем приватизированы" [13, с. 113].

Как уже отмечалось, в 2017 г. Конституционный Суд России в очередной раз подтвердил возможность ограничения права частной собственности по причине ненадлежащего поведения собственника. В частности, было указано, что "конфискация имущества может рассматриваться в качестве специальной публично-правовой меры, содержание которой заключается в осуществляемом в судебном порядке принудительном лишении правонарушителя, т.е. вопреки его воле, права собственности на имущество, определенным образом связанное с совершением правонарушения, и безвозмездном его обращении в собственность государства, - в отличие от реквизиции, т.е. возмездного принудительного изъятия имущества в случаях, не связанных с противоправным поведением собственника этого имущества (статья 242 ГК Российской Федерации). Формально-юридические предпосылки для избрания подобной модели нормативного регулирования содержит статья 2 УК Российской Федерации, согласно которой для осуществления охраны прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, а также других перечисленных в ней задач данный Кодекс устанавливает, в частности, виды наказаний и иные меры уголовно-правового характера за совершение преступлений. Именно в качестве иной меры уголовно-правового характера, состоящей в принудительном безвозмездном обращении по решению суда в собственность государства имущества, в том числе орудий, оборудования или иных средств совершения преступления, принадлежащих обвиняемому, конфискация была возвращена в Уголовный кодекс Российской Федерации (глава 15.1, статьи 104.1-104.3) Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 153-ФЗ - после ее исключения из данного Кодекса как вида наказания Федеральным законом от 8 декабря 2003 года N 162-ФЗ" [12].

Так называемые общие конституционные основания, направленные на ограничение права частной собственности, конституционалисты связывают также с выделением особых (особо значимых) объектов права собственности - земли и природных ресурсов. На этой основе нормы ч. 2 ст. 56 Земельного кодекса России определяют перечень возможных ограничений права частной собственности на землю [13, с. 115, 116]. К ним, в частности, относятся:

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности [7].

"Аналогично (а зачастую даже более жестко), - пишет А.А. Саурин, - законодатель подходит к регулированию ограничений права собственности на природные ресурсы. Так, ч. 1 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации [5] устанавливает, что (по умолчанию) все водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Исключения из этого общего правила прямо закреплены в этом же Федеральном законе: только пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности физическому или юридическому лицу, могут находиться в частной собственности" [13, с. 115, 116].

Очевидно, что в рамках настоящей статьи трудно детально охарактеризовать все возможные основания ограничения конституционного права частной собственности (наличие признанных индивидуальных интересов и в связи с этим установление ряда ограничений права частной собственности в интересах других частных собственников; аналогичная ситуация, обусловленная признанием общественного (совпадающего в данном случае с публичным) интереса и т.д.) [13, с. 115, 116].

Однако можно констатировать, что одним из основных "сдерживающих" факторов на спорном пути расширения в федеральном законодательстве оснований для ограничения конституционного права собственности являются как нормы российской Конституции, так и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым ограничения права собственности, как и свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, могут вводиться федеральным законом, только если они необходимы для защиты других конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, отвечают требованиям справедливости, разумности и соразмерности, носят общий и абстрактный характер, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо данных конституционных прав.

Однако мы, разумеется, не можем констатировать отсутствие проблем в анализируемой сфере общественных отношений; в юридической литературе нет недостатка в критических замечаниях, согласно которым, например, "запланированный переход на рыночные формы хозяйствования, когда труженик законно получал в собственность часть арендованного, коллективного предприятия, был прерван массовой приватизацией, которая не только создала широкий слой собственников, но и в чудовищном масштабе привела к обнищанию широкого круга трудящихся и обогащению узкого круга лиц. Законы, предусматривающие исключение или ограничение возможности приобретения гражданами и юридическими лицами отдельных видов имущества в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, до сих пор не приняты [1, с. 22].

В связи с этим особую значимость приобретает вопрос о достижении необходимого баланса интересов общества и частного собственника при реализации социальной функции собственности. Можно разделить мнение о том, что одной из перспектив в развитии права частной собственности станет именно поиск такого баланса, компромисса между интересами частных собственников, пополняющих бюджет своими налоговыми отчислениями, и наименее защищенными слоями населения. В качестве средств достижения такого баланса можно выделить: стимулирование создания и развития частной собственности; защиту и поддержку прав частных собственников; адресное и дифференцированное социальное обеспечение; частичное переложение бремени социальных мероприятий на работодателей и иных частных лиц, поощрение такой деятельности; увеличение расходов на науку, культуру, образование; стимулирование трудоспособных граждан к труду, предпринимательству и повышению квалификации; многообразие социальных программ [4, с. 50-57].

Список литературы

[1] Андреев В.К. О праве частной собственности в России (критический очерк). М.: Волтерс Клувер, 2007. - 184 с.

[2] Андреева Г.Н. Конституционное регулирование денег и денежной системы // Российская юстиция. 2015. N 12.

[3] Бибаров-Государев А.П. Национальное достояние как самостоятельная политико-правовая категория: понятие и признаки // Юридический мир. 2015. N 9.

[4] Бухонова Л.Р. Тенденции и перспективы развития конституционного права частной собственности в современном мире // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 1.

[5] Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (ред. от 31.10.2016) // Российская газета. 08.06.2006. N 121.

[6] Дорофеева Ю.А. Национализация и экспроприация как основание принудительного прекращения права частной собственности государством // Власть Закона. 2016. N 2.

[7] Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ред. от 03.07.2016; изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Российская газета. 30.10.2001. N 211, 212.

[8] Мазаев В.Д. Национализация как конституционный фантом // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 5.

[9] Ниязова А.Н. Ограничения в реализации права собственности на землю в частных и публичных интересах // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2016. N 1.

[10] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции" // Вестник Конституционного Суда РФ. N 5. 1996.

[11] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 3.

[12] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 марта 2017 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части третьей статьи 81 и статьи 401.6 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А.Е. Певзнера" // Официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru.15.03.2017.

[13] Саурин А.А. Право собственности в Российской Федерации: конституционно-правовые пределы реализации и ограничения. М.: Статут, 2014. - 351 с.

[14] Скрыль С.М. Конституционно-правовой механизм ограничения права собственности в системе согласования публичных и частных интересов // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. N 31.

[15] Чичерин Б. Собственность и государство. Кн. III: Государство. М.: Тип. П.И. Брискорн, 1883.