Об использовании зарубежного опыта административной юстиции в административном судопроизводстве России (А.А. Соловьёв, журнал "Судья", N 3, март 2017 г.)

Об использовании зарубежного опыта административной юстиции в административном судопроизводстве России

А.А. Соловьёв,

заместитель председателя Арбитражного суда

Московской области, профессор

Московского государственного

юридического университета им. О.Е. Кутафина

(МГЮА), профессор

Московского педагогического государственного

университета

(МПГУ), доктор юридических наук

Журнал "Судья", N 3, март 2017 г., с. 18-24.

В свете проводимой в настоящее время реформы системы административного судопроизводства Российской Федерации важно остановиться на вопросах правового регулирования сходных правовых институтов в зарубежных странах.

Говоря о зарубежном опыте в этой области, сразу отметим, что применительно к нашей стране вряд ли может быть использован метод простого копирования каких-либо иностранных подходов.

Как справедливо отмечает П.П. Серков, правовая природа любого правового института предопределяется факторами общественной жизни. Соответственно, формирование административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях обязательно соподчинено воздействию социально-политической ситуации в общественной и государственной жизни*(1).

Иначе говоря, выбор той или иной формы административной юстиции должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и юридическими условиями существующего в стране государственного устройства*(2).

Общепризнано, что развитая система административной юстиции представляет собой неотъемлемый институт правового государства, предназначенный для защиты субъективных прав и законных интересов в сфере публичного управления и разрешения административно-правовых споров, возникающих в связи с нарушением этих прав и законных интересов, выступает одной из важнейших гарантий законности административной деятельности*(3).

Теперь кратко остановимся на ряде актуальных, по нашему мнению, вопросов, имеющих непосредственное отношение к развитию административного судопроизводства в нашей стране.

О необходимости принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

Данный вопрос вызвал серьезную дискуссию в российском юридическом сообществе, которая, к сожалению, иногда выходила за рамки корректного профессионального диспута.

Несмотря на то что проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в течение длительного времени проходил обсуждение в Государственной Думе Федерального Собрания, многие его противники начали активно высказывать критические замечания уже после принятия закона, хотя было бы полезнее и логичнее сделать это на стадии обсуждения законопроекта. Тем более ни для кого не секрет, что Верховный Суд Российской Федерации относится к сформулированным научным сообществом замечаниям и предложениям с особым вниманием и всегда открыт для конструктивной дискуссии.

Что же касается зарубежного опыта правового регулирования административного судопроизводства, то отметим следующее: в большинстве развитых зарубежных государств со сходными с нашей страной правовыми системами действуют специальные процессуальные законы такого рода. Например: Кодекс административной юстиции Франции*(4); административные процессуальные кодексы Германии*(5), Болгарии*(6), Италии*(7), Польши*(8), Португалии*(9), Эстонии*(10); Органический закон Испании от 1 июля 1985 г. N 6/1985 "О судебной власти"*(11); Закон Литвы от 14 января 1999 г. "Об административном судопроизводстве"*(12); Закон Латвии от 14 ноября 2001 г. "Об административном процессе"*(13).

Такого рода акты встречаются и в странах, принадлежащих к семье общего права, в частности:

- в Англии - Акт "О трибуналах, судах и принудительном исполнении" 2007 года*(14);

- в Австралии - Закон "Об Административном апелляционном трибунале" 1975 года (N 91)*(15);

- в Канаде - Закон провинции Квебек "Об административной юстиции" 1996 года*(16).

Наконец, нельзя не процитировать мысль, высказанную недавно М.И. Клеандровым: "КАС, конечно, несовершенен, но его, без сомнений, надо было принимать. Только практика может продемонстрировать недостатки кодекса, теория здесь бессильна. Думаю, в следующие лет десять в КАС будут вноситься изменения, как в отдельные разделы, так и сущностно, особенно если изменится судебная система, например, будут созданы административные суды. Как такая система будет функционировать - время покажет, возможны разные варианты. Но оставлять ситуацию, когда административные дела разрешают по правилам ГПК, - это как на корову вешать седло. Главы 24 и 25 ГПК, безусловно, сыграли свою роль, но ведь гражданский процесс предназначен для разрешения частноправовых споров"*(17).

О создании в России системы административных судов

Как указано выше, на формирование той или иной модели организации административного судопроизводства в государстве влияет совокупность факторов (экономических, социально-политических, исторических).

Так, во Франции недоверие, которое Людовик XIV питал по отношению к парламентам (до Революции 1789 года - к высшим судебным инстанциям в провинциях), наделенным значительными компетенциями в законодательной и административной областях, приводит короля к принятию в 1661 году весьма важного Сен-Жерменского эдикта, запрещающего этим судам впредь "заниматься государственными делами и делами управления".

И здесь уже наблюдаются зачатки разделения судебной и административной функций. Соответствующий принцип был окончательно сформулирован в эпоху Великой французский революции в законе от 16-24 августа 1790 г.: судебные компетенции отличны и всегда будут отделены от административных функций. Судьи не имеют права ни вмешиваться в дела органов государственного управления (что рассматривается как должностное преступление), ни вызывать в суд представителей государственных органов в связи с исполнением ими своих должностных обязанностей. Данный документ все еще действует, и декрет от 16 фрюктидора III года Республики подтверждает, что "повторно запрещается судам рассматривать какие бы то ни было акты государственных органов". Выводы из данного принципа разделения судебных и административных властей однозначны: из ведения судов изымаются дела об административных нарушениях.

Оригинальная интерпретация указанного принципа и привела в рассматриваемый начальный период разделения судебной и административной функций к образованию французской системы контроля действий администрации с помощью независимой административной юрисдикции. Но в действительности для того, чтобы заполнить юридический вакуум, созданный декретами 1790 года и III года Республики, сама государственная администрация стала рассматривать административные споры (то есть фактически одновременно выступать и в качестве судьи, и в качестве тяжущейся стороны в каждом деле)*(18).

В результате современные французские судебные учреждения образуют две пирамиды - состоят из административных судов и судов общей юрисдикции. На вершине каждой из пирамид располагаются Государственный совет во главе системы административных судов и Кассационный суд во главе системы судов общей юрисдикции; сами структуры включают в себя различные суды, расположенные на всей территории Франции*(19).

Кроме того, можно говорить о давно сложившихся традициях рассмотрения тех или иных споров, которые соблюдаются и в настоящее время. Так, во Франции суды общей юрисдикции рассматривают в том числе споры о гражданском состоянии и гражданстве; о косвенных налогах (в частности, на добавленную стоимость); о решениях Совета по вопросам конкуренции; об ответственности государства в области почтового обслуживания; об ответственности государства за ущерб, причиненный или понесенный учениками публичных образовательных учреждений. А к компетенции административных судов отнесены, например, дела о продаже и аренде недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности; о государственных контрактах*(20).

Таким образом, в настоящее время во Франции одновременно существуют две взаимно независимые и дополняющие друг друга системы судебных органов:

- суды общей юрисдикции;

- административные суды.

Споры между ними, связанные с определением сфер компетенции, разрешаются Трибуналом по конфликтам.

Произошедшее во Франции превращение органов исполнительной власти в административные суды во многом сходно с тем, что произошло в нашей стране в начале 90-х годов прошлого века, - процесс трансформации государственного арбитража в арбитражные суды.

Весьма развитая система административных судов существует во многих странах, относящихся к континентальной (романо-германской) правовой семье: в Австрии, Бельгии, Болгарии, Греции, Германии, Италии, Польше, Португалии, Турции, Финляндии, Франции, Швеции.

Однако встречаются и иные модели - это специализированные административные палаты и коллегии в структуре общих судов (в Венгрии, Словакии); смешанная система, предполагающая наличие как специализированных палат (коллегий, составов) в структуре общих судов, так и отдельных административных судов (в Испании, Нидерландах, Словении, Чехии, Швейцарии)*(21).

Важно констатировать, что эффективность функционирования системы административной юстиции напрямую не зависит от формы ее организации.

Например, наличие системы административных судов на Украине не спасло эту страну от глубокого системного кризиса публичной власти. Похожая ситуация наблюдалась и в Турции.

С другой стороны, отсутствие административных судов в нашей стране не препятствует эффективному административному судопроизводству с использованием в том числе института внутренней специализации судей.

О направлениях совершенствования КАС РФ с учетом зарубежного опыта

Вначале обозначим достаточно интересный и важный посыл. Как ни странно, наиболее рьяными критиками процессуального законодательства и судебной системы нашей страны выступают именно отечественные специалисты. Зарубежные ученые и практикующие юристы, наоборот, отмечают ряд ее бесспорных достоинств, в том числе таких, как доступность правосудия (невысокий размер государственной пошлины; возможность обжалования в судебном порядке любых административных решений широкого круга публичных органов, разветвленная система судов), эффективное электронное правосудие, разумные сроки рассмотрения дел, высокий уровень подготовки судей и их профессионализм, возможность обжалования судебных актов в несколько судебных инстанций и т.д.

Вместе с тем весьма дискуссионным, на наш взгляд, является вопрос о профессиональном и обязательном представительстве в административном судопроизводстве. Здесь крайне важно найти золотую середину в реализации двух конституционных прав: на судебную защиту и на получение квалифицированной юридической помощи.

Пожалуй, одной из важнейших процессуальных новелл, содержащихся в КАС РФ, являются требования о наличии у представителей в административном судебном процессе высшего юридического образования (ч. 1 ст. 55), а также положения о том, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, имеющих высшее юридическое образование (ч. 9 ст. 208).

В общем, такого рода нормы имеют многочисленные аналоги в правовых системах развитых иностранных государств.

Проведем краткий анализ интересного зарубежного опыта реализации различных видов профессионального судебного представительства, которое можно условно разделить на два вида:

1) ограничение правовой возможности для представительства в суде без статуса адвоката (профессиональное судебное представительство в виде полной или частичной адвокатской монополии);

2) наличие специальных требований к образованию и опыту юридической деятельности как для лиц, оказывающих юридическую помощь, так и для субъектов, самостоятельно представляющих свои интересы в суде без привлечения представителей.

Применительно к большинству исследованных автором данной статьи зарубежных стран наличие у лица возможности самостоятельно осуществлять представительство своих интересов в суде зависит от правового положения стороны в процессе, уровня и специфики судебной инстанции, рассматривающей то или иное дело.

Общий подход заключается в том, что представительство в суде без адвоката, в принципе, возможно, однако в весьма ограниченном числе случаев.

Согласно законодательству Французской Республики, представительство и помощь в суде, по общему правилу, осуществляются адвокатами.

В статье 4 Закона Франции от 31 декабря 1971 г. N 71-1130 "О реформировании некоторых судебных и юридических профессий" (с изменениями и дополнениями)*(22) установлено, что по общему правилу оказывать юридическую помощь или представлять стороны, составлять процессуальные документы и принимать участие в деле в каких бы то ни было судебных органах могут лишь лица, имеющие правовой статус адвокатов.

Как предусмотрено в ст. 6 указанного Закона, адвокаты могут оказывать помощь и осуществлять представительство перед органами публичной администрации в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами.

В силу ст. R 431-2 Регламентарной части Кодекса административной юстиции Франции*(23), жалобы и сопровождающие пояснения должны, под угрозой их неприемлемости, представляться либо с помощью адвоката, либо адвоката при Государственном совете и при Кассационном суде.

По общему правилу, представительство интересов сторон в Государственном совете Франции, являющемся высшим административным судом страны и возглавляющем всю систему органов административной юстиции, возможно только посредством профессионального судебного представителя - адвоката.

В некоторых специально оговоренных случаях не исключается осуществление представительства в суде низших инстанций лицом, не являющимся адвокатом.

В части 1 ст. 68 Гражданского процессуального кодекса Швейцарской Конфедерации*(24) закреплено положение, предусматривающее, что каждое лицо, которое вправе обратиться в суд, имеет право представлять себя в судебном разбирательстве. Однако данный нормативный правовой акт содержит указание на возможность пользоваться услугами представителя, а также устанавливает некоторые требования в отношении таких представителей и ограничения относительно их деятельности.

Так, часть 2 ст. 68 Гражданского процессуального кодекса Швейцарии содержит в себе положения о лицах, осуществляющих представительство в суде на профессиональной основе:

- адвокаты вправе осуществлять представительство в швейцарских судах во всех видах процедур в соответствии с законодательством Швейцарии;

- по делам, связанным с имуществом, которые рассматриваются в упрощенном порядке, представительство вправе осуществлять бизнес-агенты и лицензированные юридические агенты, в том случае, если это не противоречит законодательству соответствующего кантона;

- в специализированных судебных органах, которые рассматривают дела, связанные с договорами аренды и трудовыми договорами, представительство вправе осуществлять профессиональные квалифицированные агенты, если это не противоречит кантональному законодательству;

- по смыслу ст. 27 Союзного закона Швейцарии от 11 апреля 1889 г. "О взыскании долгов и банкротстве"*(25), профессиональные представители также могут осуществлять представительство.

Согласно части 1 ст. 67 Административного процессуального кодекса Федеративной Республики Германии*(26) стороны вправе самостоятельно обращаться в административный суд. При этом данный нормативный правовой акт содержит требования к представителям стороны в административном процессе.

Как предусмотрено частью 2 ст. 67 этого Кодекса, стороны могут быть представлены адвокатом либо преподавателем права в государственном или признанном государством высшем учебном заведении, если он обладает необходимой квалификацией, удовлетворяющей судью.

Кроме того, в соответствии с частью 2 ст. 67 указанного нормативного правового акта к лицам, которые вправе осуществлять представительство стороны в административном суде (при условии наличия квалификации, удовлетворяющей судью), в том числе относятся:

- наемные работники физического или юридического лица;

- взрослые члены семьи представляемого лица;

- налоговые консультанты.

Относительно строгие требования к представительству в суде содержатся в законодательстве Королевства Испания. Так, лицо не имеет возможности свободно представлять себя в суде лично, а представитель должен иметь высшее юридическое образование и обладать некоторыми профессиональными навыками.

В части 1 ст. 23 Закона Испании от 7 января 2000 г. N 1/2000 "О гражданской процедуре"*(27) установлено, что представительство стороны дела в суде может осуществляться поверенным, который должен иметь степень бакалавра права, быть специалистом по юридическим наукам либо иметь иную эквивалентную указанным университетскую степень, которая позволяет ему осуществлять профессиональную деятельность в суде.

Однако в части 2 ст. 23 этого Закона содержится положение, устанавливающее возможность для стороны по делу представлять себя в суде самостоятельно при соблюдении некоторых условий (например, если сумма спора не превышает 2 000 евро), а также по некоторым конкретным видам незначительных дел.

Законодательство Итальянской Республики по рассматриваемым вопросам интересно тем, что закрепляет норму, непосредственно указывающую на возможность стороны по делу представлять себя самостоятельно, при условии если соответствующее лицо обладает необходимыми качествами.

В силу части 1 ст. 22 Административного процессуального кодекса Италии*(28) при разбирательстве в региональных административных трибуналах обязательно представительство стороны адвокатом. При этом, в соответствии с частью 3 данной статьи этого Кодекса, сторона либо лицо, которое ее представляет, обладая качествами, необходимыми для осуществления функций защитника в суде, вправе выступать в качестве истца или ответчика без помощи другого защитника.

Согласно ст. 23 указанного Кодекса, стороны вправе представлять себя в суде без помощи защитника по ряду дел, в частности, по делам, связанным с правом гражданина Европейского Союза и членов его семьи передвигаться и свободно пребывать на территории государств - членов Европейского союза.

Статья 35 Закона Латвийской Республики от 14 ноября 2001 г. "Об административном процессе"*(29) посвящена праву на представительство в административном судопроизводстве и устанавливает, что участники административного процесса могут участвовать в процессе через представителя или посредника.

Также в приведенной статье указано, что в качестве представителя может выступать любое дееспособное физическое лицо или юридическое лицо, при условии соблюдения ряда ограничений.

Как установлено в части 1 ст. 36 рассматриваемого Закона, не могут быть представителями в административном процессе следующие лица:

- не достигшие совершеннолетия или объявленные недееспособными в рамках надлежащей правовой процедуры;

- в отношении которых вынесено решение о лишении права вести дела других лиц;

- оказывающие юридическую помощь другому участнику административного процесса по тому же делу.

В соответствии с частью 1 ст. 40 Закона Литовской Республики от 14 января 1999 г. "Об административном судопроизводстве"*(30) стороны вправе представлять свои интересы в суде самостоятельно или с помощью представителей.

В этой статье указанного Закона названо три вида представителей в административном процессе: законный представитель, уполномоченный представитель, а также представитель недееспособного лица.

Для целей настоящего исследования наибольший интерес представляют уполномоченные представители, которые, в соответствии с частью 3 ст. 40 данного Закона, обычно должны являться юристами.

Таким образом, приведенные примеры зарубежного опыта позволяют прийти к выводу о том, что положения, содержащиеся в части 1 ст. 55, части 9 ст. 208 КАС РФ, не являются уникальными, а имеют многочисленные аналоги в правовых системах развитых иностранных государств. Более того, современное правовое регулирование за рубежом идет по более жесткому пути внедрения в судопроизводство (в том числе и административное) различных институтов профессионального судебного представительства, вплоть до полной адвокатской монополии.

Вместе с тем, учитывая российскую правовую традицию и особую значимость административного судопроизводства - его направленность в первую очередь на защиту прав и законных интересов человека и гражданина в спорах с органами публичной власти, а также отсутствие в нашей стране эффективной системы оказания бесплатной юридической помощи лицам, нуждающимся в такой поддержке, нам представляется обоснованным следующее:

- отказаться от института обязательного представительства, закрепленного в части 9 ст. 208 КАС РФ;

- как обязательное квалификационное требование сохранить наличие у представителя высшего юридического образования для дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также для судов, начиная с кассационной инстанции и Верховного Суда Российской Федерации (независимо от того, в качестве суда какой инстанции он выступает).

Кроме того, одна из пока неразрешенных проблем - это отсутствие в КАС РФ нормы, закрепляющей возможность рассмотрения в рамках административного судопроизводства по исковому заявлению об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной государственной власти и их должностных лиц требования о возмещении вреда, причиненного оспариваемыми решениями, действиями (бездействием). Следовательно, в настоящее время у административного истца отсутствует процессуальная возможность в рамках рассмотрения в суде одного дела добиться как признания незаконными оспариваемых решения, действий (бездействия), так и получить возмещение вреда, возникшего в результате такого нарушения.

Можно взглянуть на этот вопрос шире, как на необходимость законодательного закрепления возможности рассмотрения в рамках административного судопроизводства требований имущественного характера.

Далее остановимся на анализе зарубежного опыта, касающегося права стороны заявлять требования о возмещении вреда, причиненного оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием), непосредственно в рамках административного судебного разбирательства либо внесудебного административного процесса.

Сразу оговоримся, что в законодательстве ряда зарубежных государств нередки случаи прямого закрепления такой правовой возможности.

Наряду с этим следует обратить внимание на то, что встречается и косвенное закрепление подобной правовой возможности, а именно - в административно-процессуальных законах содержатся специальные нормы об ответственности административных органов и должностных лиц за принятие незаконных актов управления, неправомерные действия (бездействие).

Итак, рассмотрим конкретные примеры.

Правовое регулирование рассматриваемых вопросов в Аргентинской Республике - стране, которая по форме государственного устройства является федерацией, производится на уровне ее субъектов. Так, согласно ст. 12 Закона провинции Буэнос-Айрес от 17 октября 1997 г. N 12008 "Об административном процессе"*(31), в рамках разрешения спора в административно-процессуальном порядке могут быть заявлены, в частности, следующие требования:

- о полном или частичном аннулировании административных актов индивидуального или общего характера;

- о восстановлении или признании нарушенных прав или интересов;

- о возмещении причиненного ущерба.

Рассматриваемым вопросам посвящен раздел VII "Ответственность за ущерб, причиненный администрированием" Закона Республики Армения от 18 февраля 2004 г. N ЗР-41 "Об основах администрирования и административном производстве"*(32).

Часть 1 ст. 95 указанного нормативного правового акта предусматривает, что ущерб, причиненный лицам административными органами вследствие осуществляемого администрирования, подлежит возмещению в соответствии с положениями настоящего раздела.

Как установлено ст. 96 и 97 Закона Республики Армения от 18 февраля 2004 г. N HO-41, возмещение ущерба по общему правилу не осуществляется до тех пор, пока правовой акт, действия или бездействие, которыми лицу причинен ущерб, не признаны в установленном порядке неправомерными. При этом возмещение ущерба осуществляется посредством устранения или возмещения денежными средствами последствий, возникших в результате администрирования.

Интересно, что первоначально требование о возмещении ущерба должно быть предъявлено в административный орган, вследствие администрирования которого причинен ущерб, в течение трех лет с того момента, когда лицо узнало или обязано было знать о причиненном ему ущербе, но не позднее чем по истечении 10 лет с момента или совершения действия, или допущения бездействия, или вступления в силу правового акта, которым ему причинен ущерб (ст. 100, 101 Закона Республики Армения от 18 февраля 2004 г. N HO-41).

Данное требование первоначально рассматривается и разрешается в административном порядке. Вместе с тем лицо, понесшее ущерб, в случае отклонения административным органом заявления полностью или частично или нерассмотрения им заявления может обжаловать это как в вышестоящий административный орган, так и в суд (ст. 102 Закона Республики Армения от 18 февраля 2004 г. N HO-41).

Вопросам, связанным с возмещением ущерба стороне административного процесса, посвящена гл. 11 Административно-процессуального кодекса Республики Болгария ("Производство по возмещению ущерба")*(33).

Согласно ст. 203 указанного Кодекса, иски о возмещении ущерба, причиненного гражданину или юридическому лицу незаконными актами, действиями или бездействием административных органов и должностных лиц, подлежат разрешению в рамках административного судопроизводства. По тем же правилам разрешаются вопросы об имущественной ответственности государства и муниципалитетов за причиненный ущерб.

В пункте "r" ст. 3 Закона Республики Индия от 17 февраля 1985 г. "Об административных трибуналах"*(34) содержится понятие "жалобы о возмещении ущерба". Такого рода жалобы подаются в рамках административного процесса в случае причинения заявителю вреда административными актами.

В части 1 ст. 30 Административно-процессуального кодекса Итальянской Республики*(35) установлено общее правило, согласно которому вместе с административным иском возможна подача иска о возмещении ущерба.

Часть 2 данной статьи этого Кодекса предусматривает, что такой иск может быть подан в случае неоправданного причинения вреда в результате осуществления административной деятельности незаконным образом либо неосуществления административной деятельности, если она является обязательной.

Согласно ст. 16 Административно-процессуального кодекса Португальской Республики*(36), органы государственной администрации несут ответственность в соответствии с законодательством за ущерб, причиненный при осуществлении ими своей деятельности. Пунктом 2 ст. 68 данного Кодекса установлены правовые возможности для применения норм гражданского права в административном процессе.

Часть 2 ст. 21 Кодекса административного судопроизводства Украины*(37) предусматривает, что требования о возмещении вреда, причиненного противоправными решениями, действиями или бездействием субъекта властных полномочий или другим нарушением прав, свобод и интересов субъектов публично-правовых отношений, рассматриваются административным судом, если они заявлены в одном производстве с требованием о разрешении публично-правового спора. В противном случае требования о возмещении вреда рассматриваются судами в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства.

Таким образом, в данном Кодексе требования о возмещении вреда рассматриваются административным судом в соответствии с правилами подсудности нескольких связанных между собой требований.

Согласно ст. 92 Закона Латвийской Республики от 14 ноября 2001 г. "Об административном процессе"*(38), каждое лицо имеет право требовать адекватную компенсацию за финансовые убытки или ущерб, в том числе нематериальный, причиненный ему посредством издания административного акта либо совершения конкретных действий административным органом.

Вместе с тем, в силу нормы ст. 97 данного Закона, при определении размеров и условий возмещения имущественного ущерба и личного вреда применяются принципы гражданского права, если иное не предусмотрено законом.

Из нормы подпункта 3 пункта 1 ст. 15 Закона Литовской Республики от 14 января 1999 г. "Об административном судопроизводстве"*(39) следует, что к компетенции административных судов отнесены дела о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями субъектов публичного управления.

При этом в данной норме содержится ссылка на ст. 6.271 Гражданского кодекса Литовской Республики, посвященную ответственности за ущерб, причиненный незаконными действиями государственных и муниципальных органов власти.

Подпунктом 4 пункта 1 ст. 5 Административно-процессуального кодекса Эстонской Республики*(40) прямо предусмотрено полномочие административного суда взыскать компенсацию за вред, причиненный в публично-правовых отношениях.

Таким образом, на основе анализа нормативных правовых актов ряда зарубежных государств можно сделать следующий вывод: в большинстве из них тем или иным способом закреплено правило, согласно которому вопросы, связанные с возмещением вреда (как материального, так и морального), причиненного актами, решениями, действиями (бездействием) административных органов и должностных лиц, рассматриваются вместе с делом о признании этих актов, действий (бездействия) незаконными (одновременно или в течение определенного времени после его завершения), а по сути - в рамках одного административного процесса.

Поскольку конечный правовой интерес административного истца зачастую состоит именно в получении возмещения вреда, причиненного соответствующим нарушением, именно такое правовое регулирование способствует обеспечению эффективной защиты и восстановлению прав субъектов административных правоотношений.

Следовательно, в КАС РФ также необходимо предусмотреть возможность рассмотрения в порядке административного судопроизводства требований о возмещении вреда, причиненного оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) в сфере административных и иных публичных правоотношений, а также и иных требований имущественного характера, тесно связанных с административным делом.

Например, применительно к налоговым спорам, с учетом их административного характера, по правилам КАС РФ должны рассматриваться дела о зачете (возврате) излишне уплаченных физическим лицом (взысканных с физического лица) обязательных платежей и санкций, причем независимо от того, заявлено ли одновременно требование неимущественного характера (в частности, о признании недействительным ненормативного правового акта налогового органа) или нет.

В заключение приведем слова В.В. Ершова, который абсолютно обоснованно указал, что изучение опыта функционирования органов административной юстиции в зарубежных странах поможет Российской Федерации выявить оптимальные подходы к формированию собственной модели административной юстиции, в реализации которой главную роль играет судебная система*(41).

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Серков П.П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. N 9. С. 9-21.

*(2) Подробнее см.: Усанов В.Е. Проблемы формирования административной юстиции в Российской Федерации. М., 1999.

*(3) См.: Зеленцов А.Б. Учебно-методический комплекс и методические рекомендации по изучению курса "Административная юстиция". М., 2011. С. 2. Также см.: Его же. Административная юстиция. М., 1997; Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России: история и современность: Учебное пособие для судей. М., 2002.

*(4) Code de justice administrative // http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070933 &dateTexte=20130713.

*(5) Verwaltungsgerichtsordnung 21 Januar 1960 // http://www.gesetze-im-internet.de/vwgo.

*(6) Administrativno-procesualen kodeks // http://www.admincourtsofia.bg/NORMATIVN-AUREDBA/Administrativnoprocesuale nkodeks.aspx.

*(7) Decreto Legislativo 2 luglio 2010, N 104 // https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsin-tra/cdsintra/Codiceamminist rativo/Dottrina/index.html#ART30.

*(8) Kodeks postepowania administracyjnego // http://kodeks.ws/postepowania_administracyj-nego/tekst.htm.

*(9) Decreto-Lei N 4/2015, de 7 de janeiro de 2015 - Codigo do procedimento administrativo (Novo) // http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2248&tabela=le is&nversao=.

*(10) Halduskohtumenetluseseadustik // https://www.riigiteataja.ee/akt/129062012056&leiaKehtivr.

*(11) Ley Organica N 6/1985, de 1 de julio de 1985, del Poder Judicial (Vigente hasta el 22 de Julio de 2014) / Boletin Oficial del Estado. N 157. 02.07.1985 // http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/lo6-1985.l1t1.html#a24.

*(12) Administracini Byl Teisenos statymas 1999 m. sausio 14 d. N VIII-1029 // https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/TAR.67B5099C5848

*(13) Administrativi procesa likums // "Latvijas Vestnesis. 14.11.2001. N 164 (2551) // http://likumi.lv/doc.php?id=55567.

*(14) Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007 // http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2007/15/contents.

*(15) Administrative Appeals Tribunal Act 1975 N 91 // http://www.comlaw.gov.au/Details/C2011C00058.

*(16) An Act respecting administrative justice of 1996 // http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge.php? type=2&file=/J_3/J3_A.html.

*(17) https://legal.report/article/03102016/sudyaks-rf-v-otstavke-mihail-kleand rov-sistemanaznacheniya-sudej-krajne-defektna.

*(18) См.: Структура и роль Государственного совета Франции. М., 1993. С. 4-5.

*(19) См.: Бонналь Н. Французские судебные учреждения // Судебная система и судебные учреждения / Под ред. П. Трюша. М., 2003. С. 45.

*(20) См.: Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004. С. 136-151.

*(21) См.: Развитие административной юстиции // http://mosmediator.narod.ru/index/0-717.

*(22) Loi N 71-1130 du 31 decembre 1971 portant reforme de certaines professions judiciaires et juridiques // Journal officiel de la Republique franaise. 5 janvier 1972. P. 131 // http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT00000050879 3&fastPos=1&fastReqId=108846451&categorieLien=cid&oldAction=rechTexte.

*(23) Code de justice administrative // http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070933 &dateTexte=20130713.

*(24) Code de procedure civile du 19 decembre 2008 // https://www.admin.ch/opc/fr/classifiedcompilation/20061121/index.html.

*(25) Loi federale sur la poursuite pour dettes et la faillite du 11 avril 1889 // https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/18890002/index.html

*(26) Verwaltungsgerichtsordnung 21 Januar 1960 // http://www.gesetze-im-internet.de/vwgo.

*(27) Ley N 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil / Boletin Oficial del Estado. 08.01.2000. N 7 // https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2000-323&tn=1&vd=&p=20151028&a cc=Elegir.

*(28) Decreto Legislativo 2 luglio 2010, N 104 // https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/Codiceamministr ativo/Dottrina/index.html#ART30.

*(29) Administrativa procesa likums // "Latvijas Vestnesis". 14.11.2001. N 164 (2551). http://likumi.lv/doc.php?id=55567.

*(30) Administracini Byl Teisenos Istatymas 1999 m. sausio 14 d. N VIII-1029 // https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/TAR.67B5099C5848.

*(31) Ley N 12008 de la Provincia de Buenos Aires // http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-12008.html.

*(32) http://www.parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=1937

*(33) http://www.admincourtsofia.bg/НОРМАТИВНАУРЕДБА/Административнопроцесуален кодекс.aspx.

*(34) The Administrative Tribunals Act, 1985 // http://cgat.gov.in/act.htm

*(35) Decreto Legislativo 2 luglio 2010, N 104 // https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/Codiceamministr ativo/Dottrina/index.html#ART30.

*(36) Decreto-Lei N 4/2015, de 7 de janeiro de 2015 - Cidigo do procedimento administrativo (Novo) // http://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articulado.php?nid=2248&tabela=le is&nversao=

*(37) Kodeks administrativnogo sudochinstva Ukraini // http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2747-15.

*(38) Administrativa procesa likums / "Latvijas Vestnesis". 14.11.2001. N 164 (2551) // http://likumi.lv/doc.php?id=55567.

*(39) Administracini Byl Teisenos Istatymas 1999 m. sausio 14 d. N VIII-1029 // https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/TAR.67B5099C5848.

*(40) Halduskohtumenetluse seadustik // https://www.riigiteataja.ee/akt/129062012056&leiaKehtiv.

*(41) См.: Ершов В.В. Приветствие / Международный экспертный семинар "Роль административной юстиции в защите прав человека". 14-15 декабря 2009 г. М., 2010. С. 12.