Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: проблемы и пути их решения в практике Смоленского областного суда (А.Л. Штейнле, журнал "Судья", N 3, март 2017 г.)

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: проблемы и пути их решения в практике Смоленского областного суда

А.Л. Штейнле,

судья Смоленского областного суда

Журнал "Судья", N 3, март 2017 г., с. 37-40.

Вопросы применения положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

15 сентября 2015 года вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации*(1) (далее - КАС РФ). Он установил новый вид административного судопроизводства, в рамках которого суды обеспечивают защиту нарушенных или оспариваемых прав, законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

За год, прошедший с момента принятия Кодекса, возникали вопросы применения его процессуальных норм. Так, в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства"*(2) (далее - Постановление N 50) указано, что отмена вышестоящим должностным лицом оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя в период рассмотрения дела судом не может служить основанием для прекращения производства по этому делу, если применение такого постановления привело к нарушению прав и законных интересов административного истца.

При этом положениями части 2 ст. 194 и части 2 ст. 225 КАС РФ прямо предусмотрено, что суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должностных лиц, наделенных государственными полномочиями, если оспариваемое решение отменено или пересмотрено и перестало затрагивать права и законные интересы административного истца. В случае же отмены вышестоящим должностным лицом оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя, нарушающего права и законные интересы заявителя, пропадает предмет административного спора, что является основанием для прекращения судом производства по делу.

По некоторым категориям дел (об оспаривании нормативных правовых актов) введено обязательное представительство, и на сегодняшний день это единственная категория дел в российском судопроизводстве неуголовного характера, требующая в императивном порядке участия профессионального представителя. С одной стороны, рассмотрение дел, где определяющим становится анализ и решение вопросов права, логично предполагает профессиональное освещение этих вопросов перед судом, что должно упростить задачу последнего и повысить качество его работы. С другой стороны, возникает вопрос: не станет ли это препятствием для защиты своих прав теми гражданами, у которых нет возможности обратиться к услугам профессионального представителя?

Законодатель определил сокращенные сроки рассмотрения дел, связанных с установлением административного надзора в отношении граждан, освобожденных из мест лишения свободы. Однако с учетом специфики разрешаемых судом в данном случае вопросов нельзя с уверенностью сказать, является ли данный срок достаточным для подготовки административного ответчика к рассмотрению дела об административном надзоре, для того, чтобы подыскать лицо, которое обладает достаточной квалификацией и необходимым уровнем образования, чтобы осуществлять представительство ответчика в суде при рассмотрении дела, подготовить мотивированные возражения и ознакомиться с материалами дела. Тем более что зачастую при поступлении в суд административного искового заявления об установлении административного надзора лицо еще отбывает наказание в исправительном учреждении, где возможность заключения соглашения с представителем на оказание юридической помощи в сжатые сроки ограничена в связи со спецификой режима исправительных учреждений и установленного порядка отбывания наказания. Также нередки случаи, когда вопрос об административном надзоре (о продлении срока административного надзора, его досрочном прекращении и т.д.) разрешается в отношении лиц, уже отбывших наказание в виде лишения свободы, надлежащее извещение которых о дате, времени и месте рассмотрения дела в сокращенные сроки не всегда представляется возможным.

Возникают определенные вопросы и при применении процедуры упрощенного (письменного) судопроизводства. В КАС РФ оговорены следующие случаи, когда дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства (ст. 291): 1) если всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие при рассмотрении данной категории административных дел не является обязательным; 2) если ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом и административный ответчик не возражает против этого; 3) если указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает 20 тыс. рублей; 4) в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно части 7 ст. 150 КАС РФ, если в судебное заседание не явились все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте его рассмотрения, явка которых необязательна или не признана судом обязательной, или представители этих лиц, суд рассматривает административное дело в порядке упрощенного (письменного) производства, предусмотренного гл. 33 настоящего Кодекса. Таким образом, подобная неявка дает право суду как первой, так и апелляционной инстанций рассматривать дело в порядке упрощенного (письменного) производства.

Вызывает определенные затруднения процедура упрощенного производства по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 1 ст. 291 КАС РФ, поскольку в этом случае проведение судопроизводства в упрощенном порядке возможно только при отсутствии возражений со стороны ответчика. Как указано в частях 2 и 3 ст. 292 данного Кодекса, если для рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства необходимо выяснить мнение административного ответчика относительно применения такого порядка, в определении о подготовке к рассмотрению административного дела суд указывает на возможность применения правил упрощенного (письменного) производства и устанавливает 10-дневный срок для представления в суд возражений. Упрощенный (письменный) порядок производства по административному делу может быть применен, если административный ответчик не возражает против этого. В то же время в законе не определено, с какого дня необходимо исчислять 10-дневный срок, устанавливаемый судом для предоставления возражений административным ответчиком, - со дня вынесения определения о подготовке, в котором устанавливается данный процессуальный срок, либо со дня получения копии определения административным ответчиком.

На наш взгляд, 10-дневный срок для подачи административным ответчиком возражений по поводу применения по делу правил упрощенного (письменного) производства (в случае если рассмотрение дела в упрощенном порядке возможно только с согласия ответчика) должен исчисляться с момента получения ответчиком определения о подготовке дела к судебному разбирательству, которым данный срок установлен. При этом в случае подачи ответчиком возражений в указанный срок, а также по его истечении, но до принятия судом решения по делу, дело в упрощенном порядке рассмотрено быть не может. Не подлежит применению упрощенный порядок рассмотрения дела и при непоступлении от ответчика возражений в установленные сроки при отсутствии у суда информации о получении им копии определения о подготовке дела к судебному разбирательству либо при наличии информации о несвоевременном получении копии определения, лишающем ответчика возможности подать возражения в установленные сроки. Вместе с тем в случае подтверждения того обстоятельства, что административный ответчик знает о начавшемся процессе (наличие документов о вручении ему административным истцом копии искового заявления, иные доказательства, подтверждающие уведомление ответчика о судебном разбирательстве), рассмотрение дела в упрощенном порядке возможно и при неполучении ответчиком определения о подготовке дела к судебному разбирательству, возвращенного в суд с отметкой об истечении срока хранения либо об отсутствии адресата по месту жительства.

На сегодняшний день на рассмотрении судов общей юрисдикции находится большое количество административных исков Пенсионного фонда и налоговых органов о взыскании задолженности по обязательным платежам, общая сумма задолженности которых не превышает 20 тыс. рублей. Как уже отмечалось, данные дела в соответствии с частью 3 ст. 291 КАС РФ могут рассматриваться в упрощенном порядке. Вместе с тем суды общей юрисдикции, чтобы не нарушить принципы равноправия и состязательности сторон, должны определить и правильно применить нормы и процессуального, и материального права. Таким образом, без сопоставления этих норм и при наличии согласия только одной стороны нельзя ограничить другую сторону в представлении доказательств по возникшему спору.

В связи с этим возникает вопрос: стоит ли безоговорочно принимать такие административные иски к производству суда в упрощенном письменном порядке и рассматривать их по существу, не выяснив ряд обстоятельств, связанных с правоотношениями между сторонами по делу? Возможно, что по таким административным искам суд может применить упрощенный порядок судопроизводства только в случаях, предусмотренных частью 1-2 ст. 291 КАС РФ, а именно административный истец при подаче административного иска должен получить и приложить письменное согласие административного ответчика о применении такого порядка рассмотрения дела. В случае неполучения этого согласия, несмотря на закрепленную законом возможность рассмотрения такого иска в упрощенном (письменном) порядке, целесообразно принимать и рассматривать иски в общем порядке.

Еще один вопрос заключается в возможности рассмотрения частных жалоб судьей апелляционной инстанции единолично.

Частью 3 ст. 29 и частью 2 ст. 307 КАС РФ закреплен принцип коллегиального рассмотрения дел судом апелляционной инстанции. Частью 2 ст. 315 КАС РФ установлено, что частные жалобы (за исключением жалоб на определения, прямо указанных в данной статье) рассматриваются судом апелляционной инстанции в порядке упрощенного (письменного) производства без ведения аудиопротоколирования и протокола, без извещения лиц, участвующих в деле. Упрощение порядка судопроизводства по частным жалобам связано с тем, что при их рассмотрении осуществляется только проверка правильности применения судом первой инстанции процессуальных норм, спорные же материально-правовые отношения при этом не затрагиваются, дело по существу судом не разрешается. С учетом меньшей сложности вопросов, разрешаемых при рассмотрении частных жалоб, можно вести речь о целесообразности введения единоличного рассмотрения частных жалоб в суде апелляционной инстанции, что будет отвечать целям процессуальной экономии и эффективности судопроизводства.

В гражданском процессе уже сделаны шаги в данном направлении. Так, частью 1 ст. 335.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации*(3) (далее - ГПК РФ) предусмотрено рассмотрение апелляционных жалоб, представления на решение суда по делу, рассмотренному в порядке упрощенного производства, в суде апелляционной инстанции судьей единолично.

Практика Смоленского областного суда в применении КАС РФ

После введения в действие КАС РФ у судей Смоленской области возникало много вопросов, в том числе по поводу того, в каком порядке подлежит рассмотрению то или иное дело - в порядке ГПК РФ или КАС РФ.

К примеру, предлагалось рассматривать в порядке ГПК РФ дела по административным искам об установлении для должника временного ограничения на выезд из Российской Федерации и об установлении временного ограничения на пользование должником специальным правом, дела об отсрочке или о рассрочке взыскания, об уменьшении размера или об освобождении от взыскания исполнительского сбора, наложенного за неисполнение исполнительных документов, не названных в части 2 ст. 128 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве"*(4). Вместе с тем исходя из положений части 3 ст. 363 КАС РФ и Постановления N 50 видится, что данная категория дел подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Смоленским областным судом было установлено, что иски прокурора в защиту неопределенного круга лиц с требованиями о возложении на органы местного самоуправления обязанностей по реализации вопросов местного значения, которые не содержат требования о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, но из содержания которых усматривается такое бездействие, должны рассматриваться в порядке КАС РФ.

Пунктом 7 части 1 ст. 20 КАС РФ к подсудности областных судов Российской Федерации отнесены в том числе дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума). Вместе с тем, по мнению судей административной коллегии Смоленского областного суда, не все подобные дела подлежат рассмотрению областными судами в качестве суда первой инстанции, а только те из них, где оспариваются решения избирательных комиссий, напрямую затрагивающие избирательные права (активное или пассивное право) административного истца или его право на участие в референдуме*(5).

Возникают вопросы, в каком порядке рассматривать требования:

- о признании незаконным решения медико-социальной экспертизы об отказе в установлении инвалидности или об установлении не той группы инвалидности;

- о признании отказа органа местного самоуправления в формировании земельного участка под многоквартирным домом незаконным, понуждении провести формирование земельного участка;

- об оспаривании предписания трудовой инспекции.

В соответствии с положениями ст. 1 КАС РФ и ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации*(6) данная категория дел не подлежит рассмотрению в порядке КАС РФ, поскольку при разрешении этих дел оспариваемые акты государственных органов и органов местного самоуправления и их исполнение ведут к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, в случае с формированием земельного участка затрагиваются права и законные интересы третьих лиц, а оспаривание предписания трудовой инспекции связано с трудовыми правоотношениями.

Нельзя однозначно ответить и на вопрос о том, является ли безусловным основанием к отмене правильного по существу решения суда нарушение порядка рассмотрения заявленных требований, если дело рассмотрено по правилам ГПК РФ, а подлежало рассмотрению в порядке КАС РФ. Представляется, что правильное по существу решение суда, если при этом нарушение порядка судопроизводства не привело к существенному нарушению процессуальных прав участников процесса, не подлежит отмене.

Согласно пункту 1 части 1 ст. 126 КАС РФ, к административному исковому заявлению прилагаются уведомления о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, направленных в соответствии с частью 7 ст. 125 настоящего Кодекса копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют.

Достаточно ли при этом представить в суд почтовое уведомление о направлении заказного письма с уведомлением о вручении или иные доказательства, позволяющие суду убедиться в том, что копия административного искового заявления с прилагаемыми документами в установленном порядке была направлена ответчику, или обязательно нужно требовать от истца подтверждения фактического вручения ответчику копии административного иска? Не приведет ли это к пропуску процессуального срока обращения в суд, особенно когда эти сроки сокращены?

В соответствии со ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Частью 2 ст. 39 КАС РФ предусмотрено, что прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры вправе обратиться с указанным административным иском в гарнизонный военный суд, районный суд. На практике районные суды возвращали такие административные иски, поданные заместителями прокурора района, поскольку те не наделены соответствующими полномочиями. Эти определения судов отменялись апелляционной инстанцией, так как в любом случае заместитель прокурора района в силу Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"*(7) приравнивается к прокурору данного уровня и вправе обращаться с подобным административным иском в суд*(8).

Областной суд придерживается позиции о недопустимости рассмотрения административного дела в предварительном судебном заседании в упрощенном (письменном) порядке без назначения дела к судебному разбирательству по существу.

Так, судом первой инстанции без назначения административного дела к слушанию, в процессе его подготовки и без извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного заседания был рассмотрен административный иск в порядке упрощенного производства в предварительном судебном заседании, что апелляционной инстанцией было признано грубым нарушением процессуальных норм КАС РФ и основанием для отмены судебного решения*(9).

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации"*(10) решает многие возникающие при применении КАС РФ вопросы. С развитием судебной практики и с последующим внесением изменений в Кодекс, а также с разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации конкретных проблемных ситуаций в правоприменении, будут эффективно решаться задачи административного судопроизводства в нашей стране.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. 11 марта 2015 г.

*(2) Российская газета. 30 ноября 2015 г.

*(3) СЗ РФ. 2002. N 46. ст. 4532.

*(4) Российская газета. 6 октября 2007 г.

*(5) Определение Смоленского областного суда от 9 сентября 2016 г. по делу N 3а-60/2016 // Документ опубликован не был.

*(6) Российская газета. 8 декабря 1994 г.

*(7) Российская газета. 18 февраля 1992 г.

*(8) Апелляционное определение Смоленского областного суда от 12 июля 2016 г. по делу N 33а-2677/2016 // Документ опубликован не был.

*(9) Апелляционное определение Смоленского областного суда от 9 февраля 2016 г. по делу N 33а-352/2016 // http://oblsud.sml.sudrf.ru.

*(10) Российская газета. 3 октября 2016 г.